04 червня 2024 р. Справа № 440/13532/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Мінаєвої О.М.
суддів: Кононенко З.О. , Калиновського В.А.
за участю секретаря судового засідання Тютюник О.Ю.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Військової частини НОМЕР_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06.02.2024 року, головуючий суддя І інстанції: О.О. Кукоба, м. Полтава, повний текст складено 16.02.24 року у справі № 440/13532/21
за позовом Військової частини НОМЕР_1
до 2 територіального управління внутрішнього аудиту
про визнання протиправними дій та скасування рішення,
Позивач, Військова частина НОМЕР_1 , звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до 2 територіального управління внутрішнього аудиту (далі - відповідач), в якому просив суд:
- визнати безпідставними та такими, що не ґрунтуються на аудиторських доказах, висновки Північно-Східного ТУВА в аудиторському звіті №234/1/31/22 про основні проблеми і порушення в організації забезпечення паливно-мастильними матеріалами військ, залучених до операції Об'єднаних сил, та незаконні витрати пального на техніці;
- визнати безпідставними та такими, що є некоректними, нереальними для провадження, нечітко сформульовані та не містять очікуваний результат їх впровадження пропозиції №№ 1, 5, 14-15 Північно-Східного ТУВА в аудиторському звіті №234/1/31/22;
- визнати протиправними дії Північно-Східного ТУВА щодо внесення до аудиторського звіту №234/1/31/22 висновків, які не ґрунтуються на аудиторських доказах та є безпідставними, та внесення пропозицій №№ 1, 5, 14-15, що є некоректними, нереальними для провадження, не чітко сформульовані та не містять очікуваний результат їх впровадження.
В обґрунтування позовних вимог зазначив, що результати проведеного відповідачем аудиту стану фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 за період з 01.04.2018 по 31.03.2021, викладені в аудиторському звіті від 28.05.2021 №234/1/31/22, суперечать та не відповідають фактичним обставинам справи та чинному законодавству, є незаконними та необґрунтованими.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 06.02.2024 року у справі № 440/13532/21 відмовлено у задоволенні позовних вимог військової частини НОМЕР_1 до 2 територіального управління внутрішнього аудиту про визнання протиправними дій та скасування рішення.
Позивач не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06.02.2024 року у справі № 440/13532/21 та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач зазначив, що рішення суду є необґрунтованим, оскільки неповно з'ясовані обставини, що мають значення для справи, висновки суду не відповідають обставинам справи. Судом порушено норми процесуального права та неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до прийняття судом першої інстанції неправосудного рішення. Вважає, що судом першої інстанції безпідставно та в порушення норм процесуального законодавства взагалі не було розглянуто уточнену позовну вимогу, а саме про визнання безпідставними та такими, що є неконкретними, нереальними для впровадження, не чітко сформульовані та не містять очікуваний результат їх впровадження, пропозиції №№ 1, 3, 5, 14, 15 Північно-Східного ТУВА в аудиторському звіті № 234/1/31/22 та визнання протиправними дій Північно-Східного ТУВА щодо внесення до аудиторського звіту № 234/1/31/22 висновків, які не ґрунтуються на аудиторських доказах та є безпідставними, та внесення пропозицій №№ 1, 3, 5, 14, 15, що є неконкретними, не реальними для впровадження, нечітко сформульовані та не містять очікуваний результат їх впровадження.
Крім того, в порушення норм ст. 77 КАС України відповідачем не було подано жодного фактичного доказу на доведеність правоти своїх дій, а лише надавались посилання на регулятивні нормативно - правові акти. В свою чергою позивачем при розгляді даної адміністративної справи надано ряд доказів які судом не було прийнято до уваги, а саме: у рішенні суд першої інстанції зазначив, що обставини закриття кримінального провадження №42021171690000023 від 08.09.2021 за ознаками складу кримінального правопорушення, передбаченого ч. 3 ст. 425 КК України (т. 4, а.с. 107), не зумовлюють підстав для скасування у судовому порядку висновків аудиторського звіту від 28.05.2021 №234/1/31/22. Однак судом першої інстанції не враховано, що вказані кримінальні провадження було відкрито на підставі висновків, викладених в аудиторському звіті, який оскаржується, та з пропозицій які позивачем оскаржуються в судовому порядку.
Таким чином позивач вважає, судом першої інстанції проігноровано докази правомірності прийняття рішень позивачем, за яким відповідачем надано пропозиції, що в свою чергу може призвести до порушення позивачем норм діючого законодавства в частині дотримання конституційного принципу законності в своїй діяльності, яке призведе до завдання державі збитків в умовах воєнного стану. Крім того, притягнення будь-якої особи до матеріальної відповідальності, в розрізі виконання пропозицій, викладених в аудиторському звіті, є незаконним.
Отже висновки, викладені в аудиторському звіті, є такими, що не підлягають виконанню, а їх фактичне виконання призведе до порушень норм діючого законодавства та притягнення відповідних осіб (як фізичних так і юридичних) до відповідальності, що в свою чергу може/буде оскаржено у встановленому чинним законодавством порядку.
Також позивач вважає, що суд першої інстанції помилково застосував положення постанови Верховного суду від 23.10.2020 у справі №420/6719/18, як зразкової, хоча вона не є такою, а носить індивідуальний характер, що у свою чергу не відповідає положенням норм Кодексу адміністративного судочинства України, та прямо порушує принципи здійснення адміністративного судочинства та права на справедливий суд визначений в Конституції України. Зазначене свідчить про порушення судом принципу об'єктивності та неупередженості під час розгляду даної справи.
Відповідачем надано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено доводи щодо безпідставності вимог апеляційної скарги.
Розглянувши матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів, переглядаючи судове рішення в межах доводів апеляційної скарги у відповідності до ч.1 ст. 308 КАС України, дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що Північно-Східним територіальним управлінням внутрішнього аудиту у квітні - травні 2021 року проведено аудиторське дослідження з метою оцінки діяльності військової частини НОМЕР_1 щодо організації забезпечення паливно-мастильними матеріалами військ, залучених до операції Об'єднаних сил, та організації речового забезпечення, дослідження інших ризикових напрямків фінансово-господарської діяльності за період з 01.04.2018 по 31.03.2021, за результатами якого 28.05.2021 складено аудиторський звіт №234/1/31/22.
За результатами досліджень встановлено існування ризиків нормативного регулювання, що створює передумови щодо незаконного та неефективного використання матеріальних цінностей. Зокрема, дослідженням організації забезпечення паливно-мастильними матеріалами військ, залучених до операції Об'єднаних сил, встановлено основні проблеми та порушення щодо:
- нормативно-правового врегулювання діяльності служби ПММ в частині забезпечення паливно-мастильними матеріалами в умовах особливого періоду;
- нормативно правового врегулювання норм витрат пального при використанні військової техніки;
- контролю з боку командування та відповідальних посадових осіб військової частини за ефективним витрачанням ПММ та його збереженням.
За результатами проведеного аудиторського дослідження в аудиторський звіт від 28.05.2021 №234/1/31/22 аудиторською групою винесено пропозиції, в тому числі:
пропозиція №1.5 - в термін до 28.06.2021 прийняти відповідне управлінське рішення щодо відшкодування втрат, що були допущені внаслідок безпідставного завищення обсягів послуг з харчування на загальну суму 167670,73 грн;
пропозиція №5 - в термін до 28.06.2021 прийняти рішення щодо безпідставного списання ПММ на суму 412527,61 грн та забезпечити його відшкодування;
пропозиція №14 - в термін до 28.0.62021 прийняти рішення за фактом списаного в нестачу дизельного пального 94990435,29 грн (8,37 грн/1 кг), яке рахувалося за бухгалтерським обліком військової частини НОМЕР_2 в кількості 11348917 кг;
пропозиція №15 - в термін до 28 червня 2021 року прийняти рішення щодо повернення до обліку невідшкодованої нестачі на загальну суму 370070,44 грн (ПП НВФ “Валдай Плюс”), яка рахувалась за розформованою військовою частиною НОМЕР_2 та не була передана військовій частині.
Відповідно до пункту 11 розділу XI Порядку проведення внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України, затвердженого наказом Міністерства оборони України від 15.12.2020 №475 (далі - Порядок №475) позивач листом від 09.06.2021 № 1546/32/15/2/1038 (т. 3, а.с. 69-77) надав на адресу Північно-Східного ТУВА коментарі до згаданого вище аудиторського звіту, які листом Північно-Східного ТУВА від 17.06.2021 №234/1/932 визнано необґрунтованими (т. 3, а.с. 78-99).
Позивач, не погодившись з висновками та пропозиціями вищевказаного звіту в частині пропозицій №№ 1, 5, 14, 15, звернувся до суду з позовом.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що військові частини, як підконтрольні установи Збройних Сил України, не вправі брати на себе відповідальність за невиконання прямих обов'язків уповноважених суб'єктів, яким вони підпорядковані, та не можуть оскаржувати до суду наслідки внутрішнього аудиту, які узгоджуються зі спільним публічним інтересом усієї ієрархічно побудованої системи Збройних Сил України, у зв'язку з чим позовні вимоги є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з таких підстав.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 3 ст. 26 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх установах і на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління таких розпорядників бюджетних коштів.
Внутрішнім контролем є комплекс заходів, що застосовуються керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності розпорядника бюджетних коштів і підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління.
Внутрішнім аудитом є діяльність, спрямована на удосконалення системи управління, внутрішнього контролю, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності розпорядника бюджетних коштів і підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління, та яка передбачає надання незалежних висновків і рекомендацій. Для здійснення внутрішнього аудиту розпорядник бюджетних коштів в особі керівника утворює самостійний структурний підрозділ внутрішнього аудиту, що є підпорядкованим і підзвітним безпосередньо такому керівнику.
Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України. Організаційно-методологічні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту визначаються Міністерством фінансів України, яке забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю, у тому числі здійснює оцінку функціонування систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту.
Механізм утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та питання їх діяльності визначені Порядком здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 №1001 (далі - Порядок №1001).
У відповідності до п. 3 Порядку №1001 у державному органі для здійснення внутрішнього аудиту утворюється як самостійний підрозділ - структурний підрозділ внутрішнього аудиту.
Стандарти внутрішнього аудиту затверджені наказом Міністерства фінансів України 04.10.2011 №1247 (у редакції чинній на час виникнення спірних відносин).
Підпунктами 3, 4, 7, 8 пункту 7 розділу ІІІ згаданих Стандартів визначено, що офіційним документом проведеного внутрішнього аудиту є аудиторський звіт, який містить: резюме - стислий виклад основних висновків та рекомендацій; основну частину - цілі, обсяг і результати виконання аудиторського завдання; висновки та рекомендації.
Аудиторський звіт має бути точним (без помилок та викривлень), об'єктивним (усі висновки підтверджуються аудиторськими доказами), чітким (зрозумілим та логічним), стислим (містити інформацію по суті), вичерпним (містити висновки до всіх питань аудиторського завдання) та своєчасним (підготовленим у визначені терміни).
Висновки в аудиторському звіті містять обґрунтовані підсумки за результатами аналізу та оцінки зібраних даних відповідно до питань внутрішнього аудиту. Відповідно до цілей внутрішнього аудиту складається загальний висновок. Перед його складанням остаточно оцінюється аргументованість тверджень й аудиторських доказів.
Рекомендації за результатами внутрішнього аудиту мають містити конструктивні пропозиції щодо вдосконалення тих аспектів діяльності, стосовно яких проводився внутрішній аудит. Рекомендації мають базуватися на висновках, бути адекватними, конкретними, реальними для впровадження, чітко формулюватись та містити очікуваний результат їх впровадження (оцінку їх можливого впливу на діяльність установи).
Наказом Міністерства оборони України від 05 червня 2019 року № 280 (зі змінами) затверджено Положення про Департамент внутрішнього аудиту Міністерства оборони України.
Пунктом 3 Положення про Департамент внутрішнього аудиту Міністерства оборони України, затвердженого Наказом Міністерства оборони України від 05 червня 2019 року №280 (зі змінами), передбачено, що Департамент є самостійним структурним підрозділом апарату Міноборони.
У підпорядкуванні Департаменту перебувають територіальні управління внутрішнього аудиту (далі - територіальні управління).
В межах даної справи, предметом розгляду є правовідносини між юридичними особами, одна з яких є підконтрольним суб'єктом та має виконувати розпорядження центрального органу виконавчої влади на підставі свого підпорядкування.
Наказом Міністерства оборони України від 15.12.2020 № 475 затверджено Порядок проведення внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України (далі - Порядок №475).
Відповідно до пункту 4 наказу Міністерства оборони України від 15.12.2020 № 475, рішення про призначення внутрішніх аудитів, в тому числі за рішенням правоохоронних органів, приймаються Міністром оборони України, посадовою особо, яка виконує обов'язки Міністра оборони України або директором Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України, або особою, яка виконує обов'язки директора цього Департаменту.
Згідно із п. 6 розділу І Порядку № 475 внутрішні аудитори виконують службові доручення й безпосередньо підпорядковуються відповідним керівникам Департаменту або територіального підрозділу. Неправомірне втручання правоохоронних органів, органів управління, засобів масової інформації, об'єднань громадян, інших юридичних або фізичних осіб у їх діяльність не допускається.
Згідно із п. 11 розділу І Порядку № 475 керівник Установи має право: ознайомлюватися з проектом офіційного документа про результати виконання аудиторського завдання в частині, що стосується їх діяльності (відповідальності, повноважень); надавати письмові коментарі до офіційного документа про результати виконання аудиторського завдання.
Відповідно до п. 6 розділу XI Порядку № 475 висновки в аудиторському звіті повинні містити обґрунтовані підсумки за результатами аналізу та оцінки зібраних даних відповідно до питань програми внутрішнього аудиту.
Аудиторські висновки, незалежно від обраного способу представлення мають враховувати такі особливості: вони не повинні бути неочікуваними, кожен висновок має бути обґрунтованим доказовою базою; вони повинні бути пов'язані із цілями аудиту, представляти відповідь на проблему, визначену ще до початку проведення аудиту; вони повинні бути чіткими, короткими та не містити неоднозначних тверджень, не повинні переобтяжуватися деталями, представлення яких є у додатках.
Відповідно до п. 7 розділу XI Порядку № 475 рекомендації за результатами внутрішнього аудиту мають містити конструктивні пропозиції щодо вдосконалення тих аспектів діяльності, стосовно яких проводився внутрішній аудит.
Рекомендації мають базуватися на висновках, бути адекватними, конкретними, реальними для впровадження, чітко сформулюватись та, по можливості, містити очікуваний результат їх впровадження (оцінку їх можливого впливу на діяльність Установи, органу/органів управління, Міноборони).
Рекомендації повинні: залишити способи проведення змін на рішення керівника Установи та відповідальних за діяльність осіб, а у разі, коли такі способи визначені законодавством або є очевидними - включати алгоритми (механізм) їх застосування; бути диференційовані за рівнями та виконавцями.
Рекомендації (пропозиції) в аудиторських звітах мають стосуватися діяльності Установи, в якій проводився внутрішній аудит, та/або підпорядкованих їй Установ - у разі їх наявності..
Рекомендації (пропозиції), що стосуються органів, вищих ніж досліджена Установа, до аудиторського звіту не включаються. Зазначені рекомендації (пропозиції) включаються до доповіді директору Департаменту про результати внутрішнього аудиту, та за його рішенням до доповіді Міністру оборони України чи листа, адресованого відповідному органу управління.
Установи (органи управління) забезпечують та несуть відповідальність за повноту вжиття заходів реагування на результати аудиторських завдань відповідно до законодавства.
Отже, враховуючи положення пункту 7 Порядку проведення внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України, затвердженого наказом Міністра оборони України 15.12.2020 № 475, пропозиції (рекомендації), викладені у звіті органу внутрішнього аудиту, є обов'язковими до виконання, оскільки підконтрольний суб'єкт несе відповідальність за повноту вжиття заходів.
Згідно із п. 11 розділу XI Порядку № 475 якщо за результатами ознайомлення з офіційним документом керівник Установи та/або відповідальні за діяльність особи не погоджуються з аудиторськими доказами, висновками та/або рекомендаціями (пропозиціями), вони зазначають про це надписом підписано з коментарями, який засвідчують власним підписом із зазначеннями дати, та протягом 10 робочих днів надають до Департаменту чи територіального підрозділу, внутрішні аудитори якого проводили аудит, обґрунтовані коментарі за своїм підписом (форма коментарів наведена у додатку 2 до Порядку).
Відповідно до п. 12 розділу XI Порядку № 475 за дорученням директора Департаменту або начальника територіального підрозділу внутрішні аудитори розглядають коментарі та готують письмові висновки на них в установлений таким керівником термін, але не пізніше 10 робочих днів з дня їх отримання. Висновок підписується особою, яка його готувала, та затверджується директором Департаменту або начальником територіального підрозділу (форма висновку наведена у додатку 3 до Порядку).
Згідно із п. 13 розділу XI Порядку № 475 за результатами розгляду офіційного документа (рекомендацій, пропозицій) та, за наявності коментарів і висновків на них, директор Департаменту або начальник територіального підрозділу приймає рішення про: прийняття матеріалів і виконання керівником Установи наданих рекомендацій (пропозицій); направлення Установі, органу управління листа з додатковими рекомендаціями (пропозиціями) або інформацією про скасування чи внесення змін до наданих рекомендацій (пропозицій); такий лист є невід'ємною частиною аудиторського звіту; призначення додаткового або повторного аудиторського завдання чи направлення матеріалів внутрішнього аудиту на доопрацювання без виходу в Установу.
Відповідно до п.п. 1, 2 розділу XVI Порядку №475 скарги в установленому законодавством порядку розглядаються: на дії внутрішніх аудиторів територіального підрозділу - керівником територіального підрозділу; на дії керівників територіальних підрозділів, внутрішніх аудиторів Департаменту - директором Департаменту; на дії директора Департаменту - посадовою особою, визначеною Міністром оборони України.
Якщо за результатами розгляду скарги встановлено факт невідповідності офіційної документації, складеної за результатами здійснення внутрішнього аудиту, дійсному стану справ та/або недотримання Стандартів, що вплинуло на об'єктивність аудиторських висновків, директором Департаменту або начальником територіального підрозділу може призначатися додатковий чи повторний внутрішній аудит.
Водночас, висновки управління внутрішнього аудиту Служби внутрішнього аудиту Міністерства оборони України як органу внутрішнього аудиту про порушення підконтрольним суб'єктом вимог законодавства є висновками тільки цього органу, зазначення яких в аудиторському звіті не суперечить чинному законодавству. Такі висновки аудиторського звіту, як і висновки на коментарі до цього звіту, можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені висновки аудиторського звіту, за позовом військовослужбовця, до якого за наслідками проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності позивача були застосовані заходи дисциплінарної відповідальності. У такому разі будуть наявні спірні відносини, що не виключають можливість звернення до суду, оскільки наявне право, яке підлягає судовому захисту.
Таким чином, висновки на коментарі до рекомендацій аудиторського звіту, як і висновки такого звіту, є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки зумовлюють виникнення прав та обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому можуть бути предметом спору.
Пунктом 1-4 Розділу XII Порядку № 475 визначено, що директор Департаменту забезпечує організацію здійснення моніторингу результатів впровадження рекомендацій (встановлює вимоги у внутрішніх документах з питань внутрішнього аудиту) для того, щоб упевнитися в тому, що відповідальні зі діяльність особи розпочали ефективні дії, спрямовані на їх виконання, або керівництво Установи взяло на себе ризик невиконання таких рекомендацій.
Моніторинг впровадження аудиторських рекомендацій передбачає здійснення внутрішніми аудиторами заходів щодо отримання інформації від відповідальних за діяльність осіб про результати реалізації аудиторських рекомендацій.
Моніторинг рекомендацій здійснюється Департаментом та територіальними підрозділами за визначеними для них суб'єктами внутрішнього аудиту: шляхом аналізу інформації Установ та органів управління про повноту впровадження (виконання) аудиторських рекомендацій, до яких додаються завірені в установленому порядку копії документів, що підтверджуються наведені дані; під час проведення в Установах окремих аудиторських завдань щодо впровадження (виконання) аудиторських рекомендацій; у ході планових та позапланових внутрішніх аудитів як дослідження одного з питань програми внутрішнього аудиту.
Керівник Установи, якому за результатами внутрішнього аудиту надано рекомендації (пропозиції), забезпечує:
- виконання пропозицій, що передбачає: своєчасне і повне прийняття рішень щодо відшкодування збитків, усунення виявлених порушень і ризиків; відображення в бухгалтерському обліку і звітності виявлених та усунутих порушень; складання та подання звітності; здійснення моніторингу стану розгляду правоохоронними органами переданих матеріалів; ведення претензійної та позовної роботи; притягнення до відповідальності винних осіб;
- впровадження рекомендацій, що передбачає здійснення ефективних дій, спрямованих на удосконалення системи управління (за винятком оперативного (бойового) управління Збройними Силами), внутрішнього контролю та управління ризиками для запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання фінансових, матеріальних та інших ресурсів, запобігання виникненню помилок чи інших матеріальних;
- звітування перед вищим органом управління про стан впровадження рекомендацій (виконання пропозицій);
- надання до територіального підрозділу або Департаменту інформаційної довідки про стан впровадження рекомендацій і виконання пропозицій в терміни, визначені в аудиторському звіті, та щокварталу до 20 березня, 20 червня та 20 грудня до повного впровадження рекомендацій і виконання пропозицій.
У довідці зазначаються: виконані заходи, що повинні підтверджуватися первинними, розпорядчими та іншими документами; економічний ефект від впровадження аудиторських рекомендацій; обґрунтовані пояснення про причини не впровадження рекомендацій; обґрунтовані пояснення про причини невпровадження рекомендацій (неповного чи несвоєчасного їх впровадження), невиконання пропозицій (неповного чи несвоєчасного їх виконання) та орієнтовні строки їх повного впровадження (виконання); рекомендації (пропозицій), що втратили актуальність та не потребують впровадження (виконання) або витрати на впровадження (виконання) яких перевищують очікуваний економічний ефект.
Відповідно до п.8 Розділу XII Порядку №475 моніторинг здійснюється до повного впровадження (виконання) рекомендацій (пропозицій).
Якщо рекомендації (пропозиції втратили актуальність, минув строк позовної давності, відсутній механізм відшкодування, витрати на їх впровадження (виконання) перевищують очікуваний економічний ефект та з інших причин виконання їх неможливе, рішення про зняття їх з моніторингу приймається директором Департаменту за мотивованим поданням керівників територіальних підрозділів, начальників відділів Департаменту.
Аналізуючи вказані вище положення, колегія суддів дійшла висновку, що аудиторський звіт надає право вимагати від підконтрольної установи усунення встановлених органом внутрішнього аудиту порушень та одночасно передбачає обов'язок керівника підконтрольної установи таку вимогу виконати та забезпечити вжиття відповідних заходів реагування, направлених на усунення встановлених аудитом порушень.
Отже, публічний інтерес у реалізації вимог аудиторського звіту полягає насамперед у вжитті заходів з відшкодування недонарахованих та невідшкодованих збитків, завданих державі, усунення інших наслідків порушень під час реалізації в Збройних Силах України державної політики, з питань виконання законодавства з питань військового обов'язку і військової служби, мобілізаційної підготовки та мобілізації. Такий інтерес є спільним для всієї системи Збройних Сил України, побудованої на системі субординаційних відносин.
Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що військова частина, як підконтрольна установа Збройних Сил України не вправі брати на себе відповідальність за невиконання прямих обов'язків уповноважених суб'єктів, яким вони підпорядковані, та не можуть оскаржувати до суду наслідки внутрішнього аудиту, які узгоджуються зі спільним публічним інтересом усієї ієрархічно побудованої системи Збройних Сил України.
Висновки управління внутрішнього аудиту Служби внутрішнього аудиту Міністерства оборони України як органу внутрішнього аудиту про порушення підконтрольним суб'єктом вимог законодавства є висновками тільки цього органу, зазначення яких в аудиторському звіті не суперечить чинному законодавству.
Такі висновки аудиторського звіту, як і висновки на коментарі до цього звіту, можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені висновки аудиторського звіту, за позовом військовослужбовця, до якого за наслідками проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності позивача були застосовані заходи дисциплінарної відповідальності. У такому разі будуть наявні спірні відносини, що не виключають можливість звернення до суду, оскільки наявне право, яке підлягає судовому захисту.
Центральний орган виконавчої влади з метою виконання завдання адміністративного керівництва Збройними Силами встановив особливий порядок розгляду скарг на надані за результатами виконання аудиторських завдань рекомендації. Наказ Міністра оборони України "Про організацію діяльності з внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України та затвердження Порядку проведення внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України" від 15.12.2020 №475 визначає питання, пов'язані з організацією діяльності з внутрішнього аудиту та порядок проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Міністерства оборони України, розповсюджує свою дію на відповідні контролюючі органи та їх підконтрольних суб'єктів, які входять до сфери управління органу.
Відповідно до п. 1 розділу XVI Порядку №475 скарги в установленому законодавством порядку розглядаються: на дії внутрішніх аудиторів територіального підрозділу - керівником територіального підрозділу; на дії керівників територіальних підрозділів, внутрішніх аудиторів Департаменту - директором Департаменту; на дії директора Департаменту - посадовою особою, визначеною Міністром оборони України.
Відповідно, у разі незгоди з результатом внутрішнього аудиту та рекомендаціями аудиторського звіту адміністративний позов не може бути поданий без застосування адміністративного оскарження вимог аудиторського звіту, що узгоджується з вимогами чинного законодавства.
Така правова позиція щодо розгляду даної категорії спорів наведена у постанові від 02.10.2020 Верховного Суду у складі суддів об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду, викладену у постанові у справі №808/1422/17.
На момент проведення відповідачем аудиту Військової частини НОМЕР_1 діяв Порядок проведення внутрішнього аудиту в системі Міністерства оборони України, затверджений наказом Міністерства оборони України від 15.12.2020 №475.
Разом з тим, колегія суддів вважає, що відсутні підстав для відступу від правової позиції, викладеної в постанові Верховного Суду у складі об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду від 02.10.2020 у справі №808/1422/17, оскільки суть та зміст спірних правовідносин, які виникли між сторонами спору, не змінились, а правове регулювання вищевказаних нормативно-правових актів не зазнало таких змін, які б свідчили про неможливість застосування правових висновків Верховного Суду в межах даної справи.
Колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правильно було враховано висновки Верховного Суду у постанові від 23.10.2020 у справі №420/6719/18 при ухваленні законного і обґрунтованого рішення у відповідності до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
Довід апеляційної скарги, що судом першої інстанції неповно з'ясовані обставини, колегія суддів не приймає, оскільки зазначене твердження не містить жодних обґрунтувань, так як оскаржуване рішення суду першої інстанції було прийнято на підставі наданих позивачем доказів, пояснень його представника у відкритому судовому засіданні в суді першої інстанції.
Також колегія суддів не приймає посилання позивача на неможливість виконання пропозицій, викладених в аудиторському звіті, зводиться до їх некоректності, нереальності для впровадження без належних обґрунтувань. Оскільки з матеріалів справи встановлено, що позивач до позовної заяви додано копію відповіді йому з Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України від 21.09.2021 № 234/2542 за результатами проведення незалежного аудиту оцінки якості проведення внутрішнього аудиту у військовій частині НОМЕР_1 , згідно з висновками якого (звіту оцінки якості діяльності Північно - Східного територіального управління внутрішнього аудиту (2 територіального управління внутрішнього аудиту на даний момент) підтверджено, що пропозиції, внесені до аудиторського звіту від 28.05.2021 №234/1/31/22, відповідали критеріям оцінки якості, а саме: базувалися на обґрунтованих висновках, адекватні, конкретні, реальні для впровадження, чітко сформульовані, містять очікуваний результат їх впровадження.
Судом вірно встановлено, що у справі, яка розглядається, предметом розгляду є правовідносини між юридичними особами, одна з яких є підконтрольним суб'єктом та має виконувати розпорядження центрального органу виконавчої влади на підставі свого підпорядкування.
Публічний інтерес у реалізації вимог аудиторського звіту полягає насамперед у вжитті заходів з відшкодування недонарахованих та невідшкодованих збитків, завданих державі, усунення інших наслідків порушень під час реалізації в Збройних Силах України державної політики, з питань виконання законодавства з питань військового обов'язку і військової служби, мобілізаційної підготовки та мобілізації. Такий інтерес є спільним для всієї системи Збройних Сил України, побудованої на системі субординаційних відносин.
Отже, враховуючи наявний спільний публічний інтерес у діяльності позивача та відповідача, положення оскаржуваного звіту не можуть порушувати права Військової частини НОМЕР_1 .
Отже, із наведеного вище слідує, що правом на звернення до суду з адміністративним позовом щодо визнання незаконними та необґрунтованими порушень, викладених в аудиторському звіті наділений суб'єкт, до якого за наслідками проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності позивача були (будуть) застосовані заходи дисциплінарної відповідальності за встановленою законом процедурою.
Всі доводи позивача про недопущення ним протиправної поведінки під час здійснення своєї діяльності також можуть бути предметом судового розгляду у випадку реалізації наслідків проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності.
Посилання в апеляційній скарзі на обставини закриття кримінального провадження №42021171690000023 від 08.09.2021 за ознаками складу кримінального правопорушення, передбаченого ч. 3 ст. 425 КК України, колегія суддів не приймає, оскільки закриття кримінального провадження не впливає на висновки суду першої інстанції щодо відсутності підстав для скасування у судовому порядку висновків аудиторського звіту від 28.05.2021 №234/1/31/22.
Таким чином, права позивача у даному випадку не порушені і суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відсутність підстав для задоволення даного позову, не надаючи правової оцінки окремим пунктам аудиторського звіту на предмет їх законності.
Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що при прийнятті рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06.02.2024 року у справі № 440/13532/21 суд дійшов правильних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував норми матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги, з наведених підстав, висновків суду не спростовують.
Керуючись ст. ст. 245, 246, 250, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу Військової частини НОМЕР_1 залишити без задоволення.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06.02.2024 року у справі № 440/13532/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя О.М. Мінаєва
Судді З.О. Кононенко В.А. Калиновський
Постанова складена в повному обсязі 10.06.24 р.