ІВАНО-ФРАНКІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
про відмову у відкритті провадження
"10" червня 2024 р. справа № 300/4534/24
м. Івано-Франківськ
Суддя Івано-Франківського окружного адміністративного суду Микитин Н.М., перевіривши скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "Карпат-Полімер" до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії, -
Товариство з обмеженою відповідальністю "Карпат-Полімер" звернулося до суду зі скаргою до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення №161дс-24 від 06.03.2024 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора Калуської окружної прокуратури Хомика О. П., зобов'язання повторно розглянути дисциплінарну скаргу.
Згідно із частиною 2 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для відмови у відкритті провадження у справі.
Відповідно до частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, зокрема, чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у даній справі, суд зазначає наступне.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Словосполучення "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття "суд, встановлений законом" у частині першій статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів". З огляду на це не вважається "судом, встановленим законом" орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, не передбаченої законом.
Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно частини 3 статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Завданням адміністративного судочинства, відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно із частиною 1 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Пунктами 1, 2 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Суб'єкт владних повноважень це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини 1 статті 4 КАС України).
За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (абзац перший пункту 4.1 Рішення).
Таким чином, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Згідно зі змістом скарги, позивач просить суд визнати протиправним та скасувати рішення №161дс-24 від 06.03.2024 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора Калуської окружної прокуратури ОСОБА_1 , та зобов'язати повторно розглянути дисциплінарну скаргу від 21.02.2024.
Так, обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначив, що 06.03.2024 рішенням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів було відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора Калуської окружної прокуратури Хомика О.П. В, зазначено, що дисциплінарна скарга не містить конкретизованих даних про неналежне виконання прокурором ОСОБА_1 своїх службових обов'язків та відсутнє й відповідне звернення суду до органу, що здійснює дисциплінарне провадження, в передбаченому КПК України порядку.
Частиною десятою статті 131 Конституції України передбачено, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення добору суддів, прокурорів, їх професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення судів.
Згідно зі статтею 44 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) дисциплінарне провадження здійснюється Комісією.
Частиною першою статті 45 Закону № 1697-VII визначено, що дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Комісією дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
Відповідно до частини другої цієї статті право на звернення до Комісії із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Комісія розміщує на своєму веб-сайті рекомендований зразок дисциплінарної скарги.
Процедура розгляду дисциплінарної скарги на підставі Закону № 1697-VII передбачає:
1) відкриття дисциплінарного провадження;
2) проведення перевірки дисциплінарної скарги;
3) розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора;
4) прийняття рішення про наявність підстав для відсторонення прокурора;
5) оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження;
6) застосування до прокурора дисциплінарного стягнення.
Згідно з приписами частин першої та другої статті 46 цього Закону секретаріат Комісії у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Комісії для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.
Член Комісії своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.
Як вбачається з матеріалів справи, рішенням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 06.03.2024 №161дс-24 у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора Калуської окружної прокуратури Івано-Франківської області ОСОБА_1 відмовлено на підставі пункту 1 частини другої статті 46 Закону №1697-VII, оскільки дисциплінарна скарга не містила конкретних відомостей про неналежне виконання прокурором ОСОБА_1 своїх службових обов'язків. Відсутнє й відповідне звернення суду до органу, що здійснює дисциплінарне провадження, в передбаченому КПК України порядку.
Відповідно до пункту 107 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі - Положення), рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження повинно бути вмотивованим та протягом трьох днів з моменту прийняття надісланим заявникові.
Копія рішення члена Комісії про відкриття дисциплінарного провадження надсилається прокурору, щодо якого його відкрито, та особі, за зверненням якої відкрито провадження, протягом трьох днів.
Згідно із частиною 1 статті 50 Закону №1697-VII прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. Норми такого ж змісту наведено в пункті 148 Положення.
Аналіз наведених вище правових положень дає підстави для висновку, що оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають ті рішення Комісії, які прийнято за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор (стосовно якого подано дисциплінарну скаргу) як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарними скаргами яких Комісія приймає рішення у визначеному Законом №1697-VII і Положенням порядку, не є суб'єктами дисциплінарного провадження та за Законом №1697-VII не наділені правом на оскарження рішень Комісії як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.
За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
Таким чином, право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів цієї особи.
При виконанні своїх обов'язків прокурори, зокрема, повинні: а) справедливо, неупереджено й об'єктивно виконувати свої функції; б) поважати і намагатися захищати права людини, як це викладено в Конвенції; в) намагатися гарантувати якнайшвидшу дієвість системи кримінального судочинства (пункт 24 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя (далі - Рекомендація Rec (2000) 19), ухваленої Комітетом Міністрів Ради Європи (далі - Комітет Міністрів) на 724 засіданні заступників міністрів 06 жовтня 2000 року).
Текстом Рекомендації Rec (2000) 19 підкреслюються дві істотні вимоги: поважати права окремої особи і прагнути ефективності, за яку прокурор частково несе відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за пунктом 24 Рекомендації Rec (2000) 19).
Стосовно такої відповідальності в Рекомендації Rec (2000) 19, зокрема в підпункті ґ пункту 5, передбачено, що держава повинна вжити заходів, щоб дисциплінарне судочинство проти прокурорів регулювалося законом і гарантувало справедливу й об'єктивну оцінку та рішення, що є предметом незалежного і неупередженого нагляду.
У Коментарі до індивідуальних рекомендацій за підпунктом ґ пункту 5 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів указав, що стосовно дисциплінарних рішень прокурори повинні мати можливість передачі їх для перегляду незалежним і неупередженим органом. Проте ця можливість не запобігає вимогам попереднього адміністративного або ієрархічного перегляду.
Тобто прокурори, якщо їх було притягнуто до дисциплінарної відповідальності, мають право оскарження відповідних рішень безпосередньо до суду чи, якщо це передбачено законом, попередньо до адміністративного органу або до прокурора вищого рівня.
Статтею 50 Закону №1697-VII надано право оскарження рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорам як суб'єктам, прав та інтересів яких безпосередньо стосуються такі рішення.
Конституцією України встановлено, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення, зокрема, розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів (частина десята статті 131).
Так, держава гарантує контроль за належним виконанням суддями та прокурорами своїх професійних обов'язків шляхом створення єдиного органу - Вищої ради правосуддя, який приймає рішення за наслідком розгляду дисциплінарних скарг щодо суддів та прокурорів.
У Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів указав, що держава повинна вжити відповідних заходів, щоб прокурори були в змозі виконувати свої професійні обов'язки і повноваження без неправомірного втручання або незаконного притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності (пункт 11).
Роз'яснюючи зміст цього пункту Рекомендації Rec (2000) 19, Комітет Міністрів зазначив, що для прокурорів має бути положення, яке дане для здійснення ними повноважень, виконання яких ґрунтується на особистих свободах, і відповідно до якого вони будуть відповідати на дисциплінарному, адміністративному, цивільному або кримінальному рівні за їхні особисті проступки, відповідно, таке положення повинно бути розумно обмежене, щоб не перевантажувати систему. Тут увагу необхідно акцентувати на можливості апеляцій у вищі інстанції або спеціальний комітет і на дисциплінарні процедури, проте кожен з прокурорів, як і будь-яка інша фізична особа, повинен відповідати за будь-який злочин, що він може вчинити. Природно, що в системі, у якій прокурор є незалежним, він несе більшу відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за пунктом 11 Рекомендації Rec (2000) 19).
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 14.09.2023 по справі №990/73/23 зазначила про те, що відсутність регламентації в національному законодавстві права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора чи оскарження рішення про визнання відсутності порушення вимог щодо несумісності прокурором є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора та справі щодо порушення вимог щодо несумісності, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.
Частиною 10 статті 78 Закону №1697-VII визначено, що особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Комісії на таке оскарження.
Крім того, у випадку невиконання прокурором процесуальних обов'язків у КПК України встановлено порядок оскарження такої бездіяльності до слідчого судді (пункт 17 частини шостої статті 7, статті 24, 303-307), а в разі невиконання чинного рішення останнього передбачено кримінальну відповідальність (стаття 383 Кримінального кодексу України).
Наведене, повністю відповідає вимогам Рекомендації Rec (2000) 19, а також Рекомендації № R (85) 11 Комітету Міністрів державам-членам щодо положення потерпілого в рамках кримінального права і кримінального процесу, ухваленої Комітетом Міністрів на 387 засіданні заступників міністрів 28 червня 1985 року (далі - Рекомендація № R (85) 11), оскільки передбачає підвищену відповідальність прокурора за невиконання його обов'язків.
Так, згідно з пунктом 7 Рекомендації № R (85) 11 потерпілий має бути наділений правом клопотати щодо перегляду рішення компетентного органу про не відкриття кримінальної справи і правом на пряме звернення до суду. Чинний КПК України передбачає право особи, яка ініціює кримінальне провадження, на оскарження бездіяльності прокурора.
Відповідно до пунктів 33 і 34 Рекомендації Rec (2000) 19 прокурори повинні відповідним чином брати до уваги думки і стурбованість жертв, коли порушені їхні особисті інтереси, і вживати або підтримувати дії, що гарантують поінформованість жертв як про їхні права, так і про обставини процесу. Зацікавлені сторони встановленого статусу або ті, що мають статус потерпілих, а саме жертви, повинні мати можливість змінити рішення прокурорів про відмову у порушенні кримінального переслідування (закриття справи), де це необхідно, ця зміна може бути зроблена після ієрархічного перегляду або шляхом судового перегляду чи сторонами, уповноваженими займатися судовим переслідуванням приватної особи.
У Коментарі до індивідуальних рекомендацій за пунктом 34 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів указав, що створити право, застосовуване тільки до жертв, означає відсутність демократичного контролю за діяльністю прокурорів у ряді достатньо вразливих сфер. З іншого боку, однаковий дозвіл будь-якій особі, що вважає себе ущемленою злочинами, опротестовувати рішення про не переслідування в кримінальному порядку приведе прокуратуру до перешкод у роботі й до збільшення апеляцій, поданих в якості тактики перешкод.
З огляду на зазначене та зважаючи на правовідносини, які виникли між позивачем та органом державної влади (прокуратурою) у зв'язку з досудовим розслідуванням у кримінальному провадженні, стверджуванні заявником порушення Комісією його суб'єктивних прав унаслідок відмови у відкритті дисциплінарного провадження та незастосування до прокурора заходів дисциплінарного впливу не можна вважати обґрунтованими й такими, що дійсно порушують його індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси. Сторона у кримінальному провадженні має право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу виключно в порядку, установленому КПК України.
Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту, жодним чином позитивно не вплине на хід досудового розслідування й не відновить його прав як учасника кримінального провадження. Крім того, саме рішення Комісії за результатами розгляду дисциплінарної скарги, хоч його і прийнято у зв'язку з дисциплінарною скаргою заявника, не створює для позивача жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Комісії у цих правовідносинах рішення цього органу не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 11.12.2018 у справі № 9901/609/18, від 18.12.2018 у справі №9901/737/18, від 18.09.2019 у справі № 9901/414/19 тощо.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Тлумачення поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" наведено у правових позиціях Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 22.03.2018 у справі № 800/559/17, від 03.04.2018 у справі № 9901/152/18 та від 30.05.2018 у справі № 9901/497/18.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" необхідно розуміти в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Зважаючи на обставини, у зв'язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду, і наведене вище правове регулювання цих правовідносин суд вважає, що у відкритті провадження у справі за цією скаргою слід відмовити.
На підставі вищевикладеного, керуючись статтями 19, 21, 170, 241-243, 248, Кодексу адміністративного судочинства України, суддя, -
Відмовити товариству з обмеженою відповідальністю "Карпат-Полімер" у відкритті провадження у справі №300/4534/24 за скаргою до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії.
Копію цієї ухвали, разом з позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами, невідкладно надіслати особі, яка подала позовну заяву.
Повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.
Ухвала суду може бути оскаржена в апеляційному порядку.
Відповідно до статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції подається протягом п'ятнадцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Учасник справи, якому ухвала суду не була вручена у день її складання в повному обсязі, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом п'ятнадцяти днів з дня вручення йому відповідної ухвали суду.
Апеляційна скарга подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.
Ухвала суду набирає законної сили з моменту її підписання суддею.
Суддя Микитин Н.М.