про залишення позовної заяви без розгляду
29 вересня 2010 року справа № 2-а-7800/10/1070
Суддя Київського окружного адміністративного суду Панченко Н.Д., розглянувши матеріали адміністративної справи
за позовом прокурора Вишгородського району Київської області в інтересах Київської обласної державної адміністрації
до Вишгородської районної державної адміністрації Київської області
про визнання протиправним та скасування розпорядження,
27 вересня 2010 року прокурор Вишгородського району Київської області (надалі - прокурор) звернувся до Київського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Київської обласної державної адміністрації (надалі - позивач) з адміністративним позовом до Вишгородської районної державної адміністрації Київської області (надалі - відповідач) про визнання протиправним та скасування розпорядження від 17.06.2009 № 563 «Про зміну функціонального використання земельних ділянок гр. ОСОБА_1 з ведення особистого селянського господарства на ведення індивідуального садівництва на території Новосілківської сільської ради Вишгородського району Київської області».
Одночасно з позовною заявою, прокурор подав заяву про поновлення строку на звернення до суду, в обґрунтування якої зазначив, що подання позову після закінчення строку позовної давності пов'язано з тим, що факт наявності розпорядження, яке прокурор просить визнати протиправним і скасувати, став відомий йому лише в ході перевірки на виконання розпорядження Президента України від 23.06.2010 №956/2010-п, яку проведено після спливу строку звернення до суду.
Вирішуючи питання про відкриття провадження в адміністративній справі, суд виходить з такого.
Як вбачається із поданої позовної заяви, прокурор заявив позов в інтересах держави в особі органу уповноваженого державою на здійснення відповідних (контрольних) функцій по відношенню до відповідача, який, в свою чергу, також виступає як орган, уповноважений державою на здійснення владних розпорядчих функцій у межах своєї компетенції. Тобто, сторонами вказаного адміністративного позову є державні органи - суб'єкти владних повноважень.
Пунктом 3, 5 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що до компетенції адміністративних судів відносяться спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління та спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України. Дані положення кореспондуються з положеннями частини 4 статті 50 цього Кодексу, нормами якої імперативно встановлено, що за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень відповідачами можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень.
Крім того, у статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України встановлені основі засади права на судовий захист, зокрема, згідно з частиною третьою цієї статті суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України. Тобто, законодавець наголошує на умови щодо можливості суб'єкта владних повноважень бути позивачем в адміністративній справі, а саме: наявність спеціальної норми Конституції чи закону України, що надають йому такі повноваження.
Згідно з частиною другою статті 60 Кодексу адміністративного судочинства України, прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу.
Відповідно до статті 36-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-XII, представництво прокуратурою інтересів держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів держави у випадках, передбачених законом. Підставою такого представництва є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Із системного аналізу положень статей 17, 50, частини другої статті 60, статті 61 Кодексу адміністративного судочинства України, статті 36-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-XII вбачається, що прокурор має право здійснювати процесуальне представництво і звертатись до суду в інтересах держави, лише визначаючи орган, в особі якого заявлений адміністративний позов, а необхідною умовою законності такого звернення є наявність норми спеціального закону, яка передбачає право такого органу на звернення до суду із позовами з відповідним предметом спору.
Крім того, згідно з частиною другою статті 19 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-XII прокуратура не підміняє органи відомчого управління.
Суд звертає увагу на ту обставину, що як позивач (Київська облдержадміністрація), так і відповідач (Вишгородська райдержадміністрація) згідно із приписами частини другої статті 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» є місцевими органами виконавчої влади і входять до системи органів виконавчої влади.
Відносини обласної та районних місцевих державних адміністрацій регламентовані статтею 33 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Так, обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.
Законодавець не встановив права обласної держадміністрації на звернення до адміністративного суду з позовом про скасування розпоряджень районної держадміністрації, адже обласна державна адміністрація є адміністрацією вищого рівня по відношенню до районної державної адміністрації і має право, як зазначалось вище, скасовувати відповідні розпорядження останньої на підставі закону без звернення до суду.
Статтею 99 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Відповідно до частини другої статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції Закону України від 06.07.2005 № 2747-IV, що діяла до 30.07.2010) для звернення до адміністративного суду за захистом своїх прав, свобод та інтересів було встановлено річний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Законом України від 07.07.2010 № 2453-VI, який набув чинності з 30.07.2010, до частини другої статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України внесено зміни, згідно з якими строк звернення до суду зменшено з одного року до шести місяців.
Відповідно до частини другої статті 107 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду чи відмови у відкритті провадження у справі.
З матеріалів справи вбачається, що розпорядження, яке прокурор просить визнати протиправним і скасувати, прийнято відповідачем 17.06.2009, а з позовом прокурор звернувся до суду лише 27.09.2010, тобто з порушенням визначеного статтею 99 Кодексу адміністративного судочинства України строку звернення до суду.
У заяві про поновлення строку звернення до суду прокурор зазначив, що він дізнався про наявність розпорядження лише в ході перевірки, проведеної на виконання розпорядження Президента України від 23.06.2010 № 956/2010-п, тобто після спливу строку звернення до суду.
При вирішенні питання щодо наявності поважних причин для поновлення строку звернення з адміністративним позовом суд враховує наступне.
Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків.
У главі 8 Кодексу адміністративного судочинства України визначено два види строків - строки звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом і процесуальні строки. Відповідно до такого поділу строків розрізняються як процедура їх поновлення, так і наслідки їх пропущення.
Наслідки пропущення строків звернення з адміністративним позовом визначено у статті 100 Кодексу адміністративного судочинства України. При визначенні таких наслідків не можуть застосовуватися правила статті 102 Кодексу адміністративного судочинства України щодо поновлення та продовження строків, оскільки ця стаття стосується лише процесуальних строків.
Про необхідність перевірки судом вимог Кодексу адміністративного судочинства України щодо строків звернення з адміністративним позовом, дослідження наявності саме поважних причин для їх поновлення зазначено й у пунктах 13-14 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ».
Так, строки звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Шестимісячний строк визнано законодавцем достатнім для того, щоб особа, яка вважає, що її права, свободи чи інтереси порушено, визначилася, чи буде вона звертатися до суду із відповідним позовом.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-XII, прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.
В силу частини першої статті 19 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-XII, предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є: відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; 2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; 3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності. При цьому, перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора.
Пунктом 4 наказу Генерального прокурора України від 19.09.2005 № 3гн «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів щодо захисту прав і свобод громадян, державних та публічних інтересів» визначено, що прокурорам необхідно зосередити зусилля на додержанні законів, спрямованих на захист економічних інтересів держави від неправомірних посягань, зокрема щодо земельних ресурсів та природного середовища.
Крім того, відповідно до підпункту 2.2 пункту 2, пункту 7 наказу Генерального прокурора України від 23.10.2009 № 3/2гн «Про особливості організації прокурорського нагляду за додержанням законів щодо охорони навколишнього природного середовища» у цій сфері одним із пріоритетних питань є здійснення нагляду за додержанням законів щодо охорони земельних ресурсів, що здійснюється з урахуванням статистичних та аналітичних даних відповідних контролюючих, правоохоронних, інших державних органів, даних моніторингу довкілля, кадастрів природних ресурсів тощо. Пунктом 11.2 цього ж наказу галузеві підрозділи прокуратур обласного рівня зобов'язано забезпечити належну взаємодію природоохоронних прокурорів з міськими, районними, міжрайонними та іншими спеціалізованими прокурорами, а також із спеціально уповноваженими органами державного контролю у сфері охорони довкілля.
Отже, згідно з вимогами чинного законодавства та відомчих наказів Генерального прокурора України нагляд за додержанням законодавства у цій сфері має здійснюватися прокурорами не епізодично, а постійно.
З огляду на наведене суд вважає, що відсутність у прокурора Вишгородського району Київської області відомостей про розпорядження Вишгородської районної державної адміністрації від 17.06.2009 № 563 «Про зміну функціонального використання земельних ділянок гр. ОСОБА_1 з ведення особистого селянського господарства на ведення індивідуального садівництва на території Новосілківської сільської ради Вишгородського району Київської області», упродовж шести місяців після його видання не може бути визнано поважною причиною для поновлення строку звернення з адміністративним позовом, оскільки це розпорядження є відкритим та доступним як для прокурора, так і для контролюючих органів.
А відтак, з огляду на зазначене, суд вважає, що заява прокурора про поновлення строків звернення до суду з адміністративним позовом, саме за наведених у клопотанні обставин, задоволенню не підлягає.
Відповідно до статті 100 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд за заявою особи, яка його подала, не знайде підстав для поновлення строку, про що постановляється ухвала.
Керуючись статтями 99, 100, 106, 107, 160, 165 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
1. Адміністративний позов прокурора Вишгородського району Київської області в інтересах держави в особі Київської обласної державної адміністрації до Вишгородської районної державної адміністрації Київської області про визнання протиправним та скасування розпорядження від 17.06.2009 № 563 «Про зміну функціонального використання земельних ділянок гр. ОСОБА_1 з ведення особистого селянського господарства на ведення індивідуального садівництва на території Новосілківської сільської ради Вишгородського району Київської області», - залишити без розгляду.
2. Копію ухвали разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами надіслати позивачу.
Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо скаргу не було подано в установлені строки. У разі подання апеляційної скарги ухвала, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішення за наслідками апеляційного провадження.
Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Київського апеляційного адміністративного суду через Київський окружний адміністративний суд протягом п'яти днів з дня її проголошення, а в разі постановлення ухвали у письмовому провадженні або без виклику особи, яка її оскаржує, - протягом п'яти днів з дня отримання копії ухвали.
Суддя (підпис) Н. Д. Панченко