Справа № 320/2543/24 Суддя першої інстанції: Лиска І.Г.
28 травня 2024 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача - Шведа Е.Ю.,
суддів - Голяшкіна О.В., Заїки М.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області на прийняте у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 лютого 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області про визнання протиправною відмови і зобов'язати вчинити дії, -
У січні 2024 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області (далі - Відповідач, ЦМУ ДМС у м. Києві та Київській області ), в якому просила:
- визнати протиправними дії ЦМУ ДМС у м. Києві та Київській області щодо відмови в прийнятті в ОСОБА_1 декларації про відмову від іноземного громадянства;
- зобов'язати ЦМУ ДМС у м. Києві та Київській області повторно розглянути звернення ОСОБА_1 від 03.01.2024 та задовольнити заявлені в ньому прохання.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 29.02.2024 позов задоволено повністю:
- визнано протиправними дії Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби України у місті Києві та Київської області щодо відмови в прийнятті у ОСОБА_1 декларації про відмову від іноземного громадянства;
- зобов'язано Центральне міжрегіональне управління Державної міграційної служби України у місті Києві та Київської області повторно розглянути звернення ОСОБА_1 від 03.01.2024, з урахуванням правової оцінки наданої судом у рішенні, та прийняти відповідне рішення.
При цьому суд виходив з того, що Позивачем вчинялися всі необхідні дії з метою припинення громадянства російської федерації, однак у наданні відповідної послуги ОСОБА_1 було відмовлено з незалежних від неї причин, що свідчить про виникнення в останньої обґрунтованих підстав для подання Відповідачу декларації про відмову від іноземного громадянства. Крім іншого, суд підкреслив, що ЦМУ ДМС у м. Києві та Київській області не розглянуло по суті звернення ОСОБА_1 , не надало жодної оцінки підставам подачі нею декларації та протиправно зобов'язало її подати документ, об'єктивна неможливість отримання якого і стала підставою для подачі такої декларації. Окремо суд зауважив, що за відсутності у цій справі доказів, які б свідчили про неможливість суб'єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення у формі, передбаченій чинним законодавством, належним способом захисту порушених прав Позивача є покладення на Відповідача обов'язку з повторного розгляду звернення ОСОБА_1 .
Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, ЦМУ ДМС у м. Києві та Київській області подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та прийняти нове, яким в задоволенні позову відмовити повністю.
Свою позицію обґрунтовує тим, що законодавством передбачено обов'язок особи, яка набула громадянство України, подати протягом двох років документ про припинення громадянства (підданства) іншої держави або громадянств (підданств) інших держав або, у випадку неможливості надання такого документи з незалежних від неї причин, декларацію про відмову від іноземного громадянства. Як зазначає Апелянт, всупереч висновків суду першої інстанції, в ОСОБА_1 відсутні незалежні від неї причини неотримання документа про припинення іноземного громадянства, що, у свою чергу, не породжує виникнення у неї права на подання декларації про відмову від громадянства російської федерації, а у Відповідача - кореспондуючого цьому праву обов'язку з прийняття відповідного документу. Крім того, наголошує, що ОСОБА_1 , як особа, яка взяла на себе зобов'язання припинити іноземне громадянство, не скористалася передбаченою законодавством російської федерації процедурою його припинення, хоча жодного обмеження щодо країни місця проживання особи законодавством російської федерації не передбачено.
Після усунення визначених в ухвалі від 24.04.2024 про залишення апеляційної скарги без руху недоліків ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2024 відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу, а також витребувано матеріали справи із суду першої інстанції, які надійшли до Шостого апеляційного адміністративного суду 09.05.2024.
У відзиві на апеляційну скаргу Позивач просить відмовити в її задоволенні. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що подання до ЦМУ ДМС у м. Києві та Київській області декларації про відмову від іноземного громадянства було єдиною можливістю завершення процедури набуття громадянства та отримання паспорта громадянина України, оскільки внаслідок збройної агресії російської федерації проти України та у зв'язку з цим розірвання дипломатичних відносин з росією припинено роботу на території України всіх дипломатичних і консульських установ російської федерації, звернутися до інших установ неможливо внаслідок відповідного правового регулювання таких правовідносин законодавством російської федерації. Відтак, за твердження Позивача, подання саме декларації про відмову від іноземного громадянства зумовлене незалежними від ОСОБА_1 причинами.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.05.2024 призначено справу до розгляду у порядку письмового провадження.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.
Як встановлено судом першої інстанції та не оспорюється учасниками справи 13.01.2022 ЦМУ ДМС у м. Києві та Київській області прийнято рішення про оформлення набуття громадянства України ОСОБА_1 відповідно до ч. 1 ст. 8 Закону України «Про громадянство України», у зв'язку з чим її 22.05.2023 документовано тимчасовим посвідченням громадянина України серії НОМЕР_1 терміном дії до 13.01.2024 (а.с. 11).
У зв'язку з прийнятим рішенням про набуття громадянства України Позивачем 07.08.2021 подано зобов'язання припинити громадянство російської федерації протягом двох років з моменту набуття громадянства України та подати до органу, що видав йому тимчасове посвідчення громадянина України, документ про припинення громадянства російської федерації, або ж у разі неотримання з незалежних причин документа про припинення громадянства - подати декларацію про відмову від громадянства цієї держави та повернути національний паспорт громадянина російської федерації до уповноваженого органу цієї держави.
Матеріали справи свідчать, що 30.11.2023 ОСОБА_1 засобами електронного зв'язку звернулася до посольства російської федерації в Республіці Молдові із заявою про вихід з громадянства російської федерації. Водночас, електронним листом від 01.12.2023 Позивача повідомлено, що документи про вихід з громадянства російської федерації подаються особисто до консульського відділу. Крім того, у листі зазначено, що ця консульська послуга не надається через значне навантаження працівників, у зв'язку з чим рекомендовано звернутися до консульських установ інших країн (а.с. 13).
Судом першої інстанції також встановлено, що ОСОБА_1 03.01.2024 звернулася до ЦМУ ДМС у м. Києві та Київській області із проханням вважати поданою нею декларацію повноцінним виходом з громадянства російської федерації, оскільки інша можливість відмовитися від нього відсутня, а також надати їй паспорт громадянина України (а.с. 12). До цього листа Позивачем було додано декларацію (а.с. 8-9а), довідку про реєстрацію місця проживання (а.с. 10), копію тимчасового посвідчення громадянина України (а.с. 11), копію відповіді з консульства російської федерації в Республіці Молдові (а.с. 13).
Водночас, листом від 05.01.2024 №У-13/6/8010-24/8010.4.1/19-24 Відповідач повернув долучену Позивачем до заяви декларацію про відмову від громадянства російської федерації з підстав неналежності ОСОБА_1 до категорій осіб, які мають підстави для подання такої декларації (а.с. 14-17).
На підставі встановлених вище обставин, виходячи з системного аналізу приписів ст. ст. 1, 8, 9 Законом України «Про громадянство України» та ряду підзаконних актів, суд першої інстанції, враховуючи позиції Верховного Суду, дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог, адже належними і допустимими доказами підтверджено об'єктивну неможливість подати Позивачем документ про припинення громадянства російської федерації, у той час як лист Відповідача не містять будь-яких нормативно обґрунтованих підстав відмови у прийнятті декларації про відмову від громадянства.
З такими висновками суду першої інстанції судова колегія не може не погодитися з огляду на таке.
Закон України «Про громадянства України» (далі - Закон) відповідно до Конституції України визначає правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб.
Відповідно до ч. ч. 1-5 ст. 8 Закону (у редакції, чинній на моменту виникнення спірних правовідносин) особа (іноземець або особа без громадянства), яка сама чи хоча б один із її батьків або її дід чи баба, прадід чи прабаба, або її рідні (повнорідні та неповнорідні) брат чи сестра, син чи дочка, онук чи онука народилися або постійно проживали до 24 серпня 1991 року на території, яка стала територією України відповідно до Закону України «Про правонаступництво України», або яка сама чи хоча б один із її батьків або її дід чи баба, прадід чи прабаба, або її рідні (повнорідні та неповнорідні) брат чи сестра народилися або постійно проживали на інших територіях, що входили на момент їх народження або під час їх постійного проживання до складу Української Народної Республіки, Західноукраїнської Народної Республіки, Української Держави, Української Соціалістичної Радянської Республіки, Закарпатської України, Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР), а також її неповнолітні діти мають право на набуття громадянства України за територіальним походженням.
Для оформлення набуття громадянства України в установленому порядку разом із заявою (клопотанням) про набуття громадянства України іноземцем подається зобов'язання припинити іноземне громадянство.
Іноземці, які перебувають у громадянстві (підданстві) кількох держав, подають зобов'язання припинити громадянство (підданство) усіх цих держав.
Подання зобов'язання припинити іноземне громадянство (підданство) не вимагається від іноземців, які є громадянами (підданими) держав, законодавство яких передбачає автоматичне припинення особами громадянства (підданства) цих держав одночасно з набуттям громадянства іншої держави.
Іноземці, які подали зобов'язання припинити іноземне громадянство (підданство), повинні подати документ про це, виданий уповноваженим органом відповідної держави, до уповноваженого органу України протягом двох років з моменту реєстрації їх громадянами України. Іноземці, які мають усі передбачені законодавством цієї держави підстави для отримання документа про припинення громадянства (підданства), але з незалежних від них причин не можуть отримати його, подають декларацію про відмову від іноземного громадянства.
За визначеннями, що містяться у ст. 1 Закону:
- зобов'язання припинити іноземне громадянство - письмово оформлена заява іноземця про те, що в разі набуття громадянства України він припинить громадянство (підданство) іншої держави або громадянства (підданства) інших держав і протягом двох років з моменту набуття ним громадянства України подасть документ про припинення громадянства (підданства) іншої держави або громадянств (підданств) інших держав до органу, що видав йому тимчасове посвідчення громадянина України (абз. 12);
- незалежна від особи причина неотримання документа про припинення іноземного громадянства (підданства) - невидача особі, в якої уповноважені органи держави її громадянства (підданства) прийняли клопотання про припинення іноземного громадянства (підданства), уповноваженим органом такої держави документа про припинення громадянства (підданства) особи у встановлений законодавством іноземної держави строк (крім випадків, коли особі було відмовлено у припиненні громадянства (підданства) чи протягом двох років з дня подання клопотання, якщо строк не встановлено, або відсутність у законодавстві іноземної держави процедури припинення її громадянства (підданства) за ініціативою особи чи нездійснення такої процедури (абз. 13);
- декларація про відмову від іноземного громадянства - документ, у якому іноземець, який узяв зобов'язання припинити іноземне громадянство і в якого існують незалежні від нього причини неотримання документа про припинення іноземного громадянства (підданства) або іноземних громадянств (підданств), засвідчує свою відмову від громадянства (підданства) іншої держави або громадянств (підданств) інших держав (абз. 16).
Приписи п. 2 ч. 1 ст. 22 Закону закріплюють, що Президент України визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень.
Такий Порядок затверджено Указом Президента України від 27.03.2001 №215 (далі - Порядок №215) та він визначає перелік документів, які подаються для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, а також процедуру подання цих документів та провадження за ними, виконання прийнятих рішень з питань громадянства України.
Розділом V указаного Порядку №215 регламентовано питання порядку виконання прийнятих рішень з питань громадянства.
Так, відповідно до абз. 1 п. 117 Порядку №215 у разі прийняття щодо особи рішення про встановлення належності до громадянства України, прийняття до громадянства України або оформлення набуття громадянства України територіальний орган Державної міграційної служби України, дипломатичне представництво чи консульська установа України за місцем її проживання реєструють особу громадянином України. Такій особі видається довідка про реєстрацію особи громадянином України, яка подається нею для одержання документів, що підтверджують громадянство України.
За правилами абз. 1 п. 119 Порядку №215 особам, які набули громадянство України та взяли зобов'язання припинити іноземне громадянство, видаються тимчасові посвідчення громадянина України. Після подання цими особами в установленому Законом порядку документа про припинення іноземного громадянства або декларації про відмову від іноземного громадянства їм замість тимчасових посвідчень громадянина України залежно від місця проживання видаються паспорти громадянина України або паспорти громадянина України для виїзду за кордон.
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що взяте на себе зобов'язання з припинення іноземного громадянства особа повинна виконати протягом двох років шляхом подання до органу, що видав тимчасове посвідчення громадянина України, документ про припинення громадянства (підданства) іншої держави або, у випадку настання незалежної від особи причини неотримання такого документа, декларацію про відмову від іноземного громадянства. Невиконання такого зобов'язання має своїм наслідком скасування рішення про оформлення набуття громадянства України відповідно до ст. 21 Закону.
Верховний Суд у постанові від 16.05.2024 у справі № 580/3264/22 зазначив, що, Запроваджуючи інститут подання декларації про відмову від іноземного громадянства, законодавець в імперативному порядку, насамперед, зобов'язав іноземця, який звернувся із відповідною заявою до органу ДМС протягом двох років з моменту набуття ним громадянства України подати документ про припинення громадянства (підданства) іншої держави або громадянств (підданств) інших держав до органу, що видав йому тимчасове посвідчення громадянина України. Такі дії передбачають активну поведінку іноземця, спрямовану на безпосереднє самостійне вирішення питання щодо отримання ним документу про припинення громадянства (підданства) іншої держави.
Як було встановлено раніше та не заперечується учасниками справи, рішення про оформлення набуття громадянства України ОСОБА_1 прийнято ЦМУ ДМС у м. Києві та Київській області 13.01.2022. Отже, до 13.01.2024 Позивач повинен виконати зобов'язання з надання Відповідачу документа про припинення громадянства російської федерації або подати декларацію про відмову від такого громадянства у випадку неотримання такого документа з незалежних від нього причин.
Разом з тим, загальновідомими обставинами є початок повномасштабної агресії російської федерації проти України 24.02.2022, введення в Україні воєнного стану та розірвання внаслідок цього акту агресії дипломатичних відносин з російською федерацією, та, як наслідок, припинення надання консульських послуг цією державою на території України.
З огляду на вказані обставини ОСОБА_1 звернулася у листопаді 2023 року до посольства російської федерації в Республіці Молдові із заявою про прийняття документів про вихід з громадянства російської федерації. Водночас, згадана дипломатична установа листом від 01.12.2023 повідомила: «… Документы на выход из гражданства РФ лично в консульский отдел. … в связи с принятым молдовской стороной в августе с.г. решением о значительном сокращении штатной численности нашего Посольства количество оставшихся сотрудников консульского отдела с трудом позволяет оказывать консульские услуги российським гражданам, проживающим в нашем консульском округе (Республика Молдова). Поэтому, данная консульская услуга (выход из гражданства РФ) в нашем РКЗУ не оказывается. Рекомендуем обратиться в другие РКЗУ ближайших стран».
Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що згідно норм федерального закону «Про громадянство російської федерації» та Положення про порядок розгляду питань громадянства російської федерації, затвердженого указом президента російської федерації від 14.11.2002 №132, при виході з громадянства російської федерації особою, яка проживає на території іноземної держави, разом із заяво подається, зокрема, документ, що підтверджує дозвіл повноважного органу іноземної держави на проживання у цій державі (у разі відсутності цих даних у паспорті заявника).
Викладеним, з огляду на вказаний вище лист посольства російської федерації в Республіці Молдові, спростовується посилання Апелянта на те, що Позивач не скористалася передбаченою законодавством російської федерації процедурою виходу з громадянства, хоча жодного обмеження щодо цієї країни її законодавством не передбачено.
При цьому, зважаючи на припинення роботи дипломатичних та консульських установ російської федерації на території України, документально підтверджені намагання ОСОБА_1 отримати документ про припинення громадянства російської федерації через посольство цієї країни в Республіці Молдові та відмову в їх прийнятті з підстав ненадання таких послуг, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що ОСОБА_1 вчинила всі необхідні та залежні від неї дії для припинення громадянства російської федерації. Проте, такі дії, з незалежних від неї причин, не призвели до отримання нею документа про припинення громадянства російської федерації, зокрема, з підстав фактичного нездійснення такої процедури, що у розумінні абз. 13 ст. 1 Закону є незалежною від особи причиною неотримання документа про припинення іноземного громадянства (підданства).
Відтак аргументи Відповідача в апеляційній скарзі про те, що у спірному випадку Позивач повинна була надати саме документ про вихід з громадянства України, а не декларацію про відмову від громадянства російської федерації, є помилковими у площині встановлених вище обставин.
Колегія суддів зауважує, що аналіз змісту поданої ОСОБА_1 декларації від 03.01.2024 про відмову від іноземного громадянства російської федерації дає підстави вважати, що вона містить всі визначені наказом Міністерства внутрішніх справ України від 16.08.2012 № 715 реквізити.
Таким чином, Позивач мала законне сподівання розраховувати на прийняття Відповідачем декларації про відмову від іноземного громадянства, оскільки отримати документ про припинення громадянства російської федерації наразі не є можливим з причин, що від заявника не залежать.
У свою чергу, ЦМУ ДМС у м. Києві та Київській області, вирішуючи питання щодо прийняття/повернення декларації ОСОБА_1 , обмежився лише роз'ясненнями норм законодавства щодо процедури припинення іноземного громадянства, не прийняв декларацію та не надав мотивованої відмови в прийнятті такої декларації.
Посилання Відповідача у листі від 05.01.2024 №У-13/6/8010-24/8010.4.1/19-24 на Закон України від 14.12.2021 №1941-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про громадянство України» щодо спрощеного набуття громадянства України окремими категоріями осіб», який набрав чинності 19.12.2021, колегія суддів вважає помилковим, оскільки норми цього закону встановлюють спрощену процедуру для набуття громадянства України окремими категоріями громадян шляхом подання декларації про відмову від іноземного громадянства разом із заявою про прийняття до громадянства України. Водночас, положення вказаного Закону №1941-ІХ не скасовують право інших осіб на подання декларації про відмову від іноземного громадянства за загальними правилами - існування незалежних від них причин неотримання документа про припинення іноземного громадянства (підданства) або іноземних громадянств (підданств).
Твердження Апелянта про неврахування судом першої інстанції позиції Верховного Суду, висловленої у постанові від 30.06.2022 у справі №280/7910/20, є помилковим, оскільки рішення суду касаційної інстанції приймалося за інших обставин, саме - неподання особою будь-якого з визначених Законом документів.
З урахуванням викладеного, колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції про те, що Відповідач не розглянув по суті звернення Позивача, не надав жодної оцінки підставам подання ним саме декларації та всупереч вимог чинного законодавства зобов'язав останнього подати документ, неможливість отримання якого по суті і стала підставою для подачі такої декларації.
Колегія суддів зазначає, що адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб'єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права.
Критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб'єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб'єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 22.12.2018 у справі №804/1469/17 та від 10.04.2019 у справі №826/11251/18.
Як правильно зауважив Київський окружний адміністративний суд, матеріали справи не містять доказів, які б свідчили про відсутність можливості у суб'єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення у формі, передбаченій чинним законодавством, з урахуванням висновків суду у цій справі.
Викладене дає підстави погодитися з позицією суду першої інстанції про необхідність задоволення позовних вимог у визначений оскаржуваним рішенням суду спосіб.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області - залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 лютого 2024 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Суддя-доповідач Е.Ю. Швед
Судді О.В. Голяшкін
М.М. Заїка
Повний текст постанови складено та підписано 28 травня 2024 року