24 травня 2024 р. Справа № 440/16410/23
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Русанової В.Б.,
Суддів: Перцової Т.С. , Жигилія С.П. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 26.01.2024 (головуючий суддя І інстанції: С.О. Удовіченко) по справі № 440/16410/23
за позовом ОСОБА_1
до Міського голови Лохвицької міської ради Радька Віктора Івановича треті особи: Лохвицька міська рада Миргородського району Полтавської області, секретар Лохвицької міської ради восьмого скликання ОСОБА_2
про визнання протиправним та скасування розпорядження,
ОСОБА_3 (далі - позивач, ОСОБА_4 ) звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправними дії Лохвицького міського голови ОСОБА_5 щодо видання розпорядження №90 від 5 жовтня 2023 року «Про зупинення дії рішення 44 сесії 8 скликання Лохвицької міської ради від 04.10.2023 №9 "Про дострокове припинення повноважень секретаря Лохвицької міської ради восьмого скликання ОСОБА_2 "
- скасувати розпорядження Лохвицького міського голови №90 від 5 жовтня 2023 року "Про зупинення дії рішення 44 сесії 8 скликання Лохвицької міської ради від 04.10.2023 №9 "Про дострокове припинення повноважень секретаря Лохвицької міської ради восьмого скликання ОСОБА_2 ".
В обґрунтування позову зазначив, що звернувся до суду як депутат Лохвицької міської ради. Секретар Лохвицької міської ради Даценко Т.В. неналежно організовує підготовку питань на розгляд сесії, систематично порушує норму щодо вчасного оприлюднення проектів рішень відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", невчасно доводить рішення до населення, а тому рішенням міської ради від 04.10.2023, за яке він голосував, їй висловлена недовіра . Проте, оскаржуваним розпорядженням міського голови фактично продовжено перебування секретаря міської ради на посаді, що порушує його права, як депутата, оскільки особа, якій висловлено недовіру не може здійснювати функції секретаря міської ради та комунікувати із депутатським корпусом, як секретар.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 26.01.2024 у задоволенні позову відмовленно.
ОСОБА_4 не погодившись із судовим рішенням, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування обставин справи, що призвело до неправомірного висновку, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити .
В обґрунтування вимог апеляційної скарги посилається на не надання оцінки судом першої інстанції підставам зупинення рішення 44 сесії 8 скликання Лохвицької міської ради від 04.10.2023 №9 «Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень секретаря Лохвицької міської ради восьмого скликання ОСОБА_2 », хоча Закон №280/97-ВР зобов'язує голову надати обґрунтування своєї незгоди з рішенням ради.
До того ж, судом не досліджувалося питання законності відкликання депутатів ОСОБА_6 , ОСОБА_7 та ОСОБА_8 .
Також, на думку апелянта, суд першої інстанції не мав права надавати оцінку питанню законності відкликання депутатів ОСОБА_6 , ОСОБА_7 та ОСОБА_8 за народною ініціативою під час розгляду справи № 440/1610/23, тому що це є предметом судового розгляду в інших справах.
Відповідач правом подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався.
Ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 16.05.2024 залучено секретаря Лохвицької міської ради Даценко Т.В. в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору до участі у справі № 440/16410/23.
Лохвицька міська рада Миргородського району Полтавської області, секретар Лохвицької міської ради восьмого скликання ОСОБА_2 (далі - треті особи) не подали відзиви на апеляційну скаргу.
Відповідно до ч. 1 ст. 308, п.3 ч.1 ст.311 КАС України справа розглянута в межах доводів апеляційної скарги, в порядку письмового провадження.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, апеляційну скаргу, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що ОСОБА_4 є депутатом Лохвицької міської ради 8-го скликання.
21.09.2023 депутатами Лохвицької міської ради, в тому числі - ОСОБА_9 на ім'я голови Лохвицької міської ради подано пропозицію про скликання сесії ради щодо висловлення недовіри та дострокового припинення повноважень секретаря Лохвицької міської ради Даценко Т.В. (а.с. 31).
На зборах депутатів Лохвицької міської ради 8-го скликання від 21.09.2023 вирішено затвердити та винести на позачергову сесію Лохвицької міської ради питання про висловлення недовіри та дострокового припинення повноважень секретаря Лохвицької міської ради ОСОБА_2 , "за" проголосувало 12 депутатів, "проти" проголосувало 0 депутатів, "утрималися" проголосувало 0 депутатів , що вбачається з протоколу зборів(а.с. 32-34).
Згідно з вищевказаним протоколом участь у голосуванні приймали депутати: ОСОБА_10 , ОСОБА_6 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_7 , ОСОБА_4 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_8 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17
04.10.2023 на ім'я голови ради депутатами Лохвицької міської ради Борисенком В., ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 , ОСОБА_8 , ОСОБА_16 , ОСОБА_26 подано протокол зборів депутатів від 21.09.2023 та проєкт рішення Лохвицької міської ради "Про висловлення недовіри та дострокового припинення повноважень секретаря Лохвицької міської ради ОСОБА_2 " (а.с. 35-36).
04.10.2023 на засіданні постійної комісії з питань депутатської діяльності, законності та запобігання і протидії корупції вирішено внести до порядку денного питання про дострокове припинення повноважень секретаря Лохвицької міської ради восьмого скликання ОСОБА_2 (а.с. 93-96).
04.10.2023 на 44 сесії 8 скликання Лохвицької міської ради прийнято рішення № 9 "Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень секретаря Лохвицької міської ради восьмого скликання ОСОБА_2 " (а.с. 97).
05.10.2023 Лохвицьким міським головою прийнято розпорядження № 90 "Про зупинення дії рішення 44 сесії 8 скликання Лохвицької міської ради від 04.10.2023 №9 "Про дострокове припинення повноважень секретаря Лохвицької міської ради восьмого скликання ОСОБА_2 " (а.с. 98).
Вищевказаним розпорядженням зупинено дію рішення 44 сесії 8 скликання Лохвицької міської ради від 04.10.2023 №9 "Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень секретаря Лохвицької міської ради восьмого скликання ОСОБА_2 ", у зв'язку із невідповідністю вимогам Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", Регламенту Лохвицької міської ради VIII скликання, затвердженого рішенням 6 сесії ради №76 від 21.01.2021. Відповідно до частини четвертої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", внесено на чергову сесію міської ради яка відбудеться 17.10.2023, на повторний розгляд рішення Лохвицької міської ради від 04.10.2023 №9 "Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень секретаря Лохвицької міської ради восьмого скликання ОСОБА_2 " із обґрунтуванням зауважень міського голови, що додаються (а.с. 98-104).
Не погоджуючись із діями та розпорядженням Лохвицького міського голови № 90 "Про зупинення дії рішення 44 сесії 8 скликання Лохвицької міської ради від 04.120.2023 №9 "Про дострокове припинення повноважень секретаря Лохвицької міської ради восьмого скликання ОСОБА_2 " позивач звернувся до суду.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що приймаючи спірне розпорядження, відповідач діяв в межах повноважень, на підставі та у спосіб, встановлений чинним законодавством.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства визначено справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до пунктів 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Таким чином, справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на розгляд до адміністративного суду спір, який виник між конкретними суб'єктами відносно їх прав та обов'язків, в конкретних правових відносинах, в яких один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою інших суб'єктів.
Як убачається з матеріалів справи, депутат Лохвицької міської ради ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом щодо визнання протиправним та скасування розпорядження міського голови Лохвицької міської ради про зупинення дії рішення сесії міської ради.
Отже, предметом спору у справі, зокрема, є розпорядження міського голови про зупинення рішення сесії міської ради.
Відповідно до ст. 59 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (частина перша).
Рішення міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності (частина четверта).
Міський голова в межах своїх повноважень видає розпорядження (частина восьма).
Відповідно до пунктів 8, 9, 20 ч. 4 ст. 42 Закону №280/97-ВР сільський, селищний, міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання, видає розпорядження у межах своїх повноважень.
Згідно з ч. 1 ст. 73 Закону №280/97-ВР акти ради, сільського, селищного голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно проживають або тимчасово проживають на відповідній території.
Аналіз наведених нормативно-правових норм дає підстави для висновку, що міському голові надано право на зупинення дії рішення міської ради шляхом видання відповідних зауважень, які можуть бути подолані двома третинами голосів, від загального складу ради. Право накладати вето на рішення відповідної ради належить до дискреційних повноважень голови цієї ради, яке згодом може бути подолане самою радою. Таким чином, суд не вправі надавати оцінку підставам для накладення такого вето, викладеним у зауваженнях голови ради.
Зупиняючи рішення міської ради, міський голова вважав, зокрема, що рішення від 04.10.2023 прийнято всупереч норм чинного законодавства, що викладено в зауваженнях, які додані до розпорядження.
Отже, самі по собі зауваження міського голови та оскаржуване позивачем розпорядження №90 від 5 жовтня 2023 року "Про зупинення дії рішення 44 сесії 8 скликання Лохвицької міської ради від 404.120.2023 №9 "Про дострокове припинення повноважень секретаря Лохвицької міської ради восьмого скликання ОСОБА_2 " не можуть бути предметом судового оскарження, оскільки належать до виключних повноважень міського голови, а їх обґрунтованість перевіряється радою шляхом повторного розгляду зупиненого рішення.
Аналогічна позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 18 грудня 2019 року у справі №813/5033/17, від 19 лютого 2020 року у справі №2а-2378/11, від 23 червня 2020 року у справі №461/11571/15-а, від 18 травня 2022 року у справі №824/609/19-а, від 12 вересня 2022 року у справі №727/8953/17, від 29 лютого 2024 року у справі № 300/789/23.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Верховний Суд у постановах від 18 травня 2022 року у справі №824/609/19-а та від 12 вересня 2022 року у справі №727/8953/17 висловив однозначну правову позицію, що розпорядження сільського, селищного, міського голови про зупинення рішення сесії міської ради не може бути предметом оскарження, відтак провадження у такій справі підлягає закриттю.
У постановах від 13 березня 2018 року в справі №800/554/17 та від 08 квітня 2020 року в справі №11-883апп19 Велика Палата Верховного Суду, дійшла висновку про те, що поняття "спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" необхідно тлумачити з огляду на положення частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, коли суд не роз'яснює позивачеві до юрисдикції якого суду мав би належати розгляд даної справи.
Щодо позовних вимог про визнання протиправними дій Лохвицького міського голови Радька В.І. щодо видання розпорядження №90 від 5 жовтня 2023 року «Про зупинення дії рішення 44 сесії 8 скликання Лохвицької міської ради від 04.10.2023 №9 "Про дострокове припинення повноважень секретаря Лохвицької міської ради восьмого скликання ОСОБА_2 " колегія суддів зазначає, що в даному випадку, обраний позивачем спосіб захисту, як оскарження дій міського голови щодо прийняття розпорядження, свідчать про незгоду із ним.
Оскільки зазначене розпорядження міського голови не може бути предметом судового оскарження, з урахуванням наведених вище висновків Верховного Суду та вимог п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі .
Суд першої інстанції не звернув уваги на зазначені обставини та розглянув справу в цій частині з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, у зв'язку з чим колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування судового рішення в частині скасування розпорядження із закриттям провадження у справі.
Згідно п. 3 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.
Відповідно до п. 4 ч. 1, ч. 2 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Згідно з ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених статтею 238 цього Кодексу.
Зважаючи на допущені порушення судом першої інстанції норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування судового рішення та закриття провадження у справі.
Керуючись ст. ст. 238, 308, 311, 315, 317, 319, 321, 322, 325 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 26.01.2024 по справі № 440/16410/23 - скасувати .
Прийняти нову постанову, якою провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до міського голови Лохвицької міської ради Радька Віктора Івановича, треті особи: Лохвицька міська рада Миргородського району Полтавської області, секретар Лохвицької міської ради восьмого скликання ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування розпорядження - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя В.Б. Русанова
Судді Т.С. Перцова С.П. Жигилій