16 травня 2024 року
м. Київ
справа № 640/39021/21
адміністративне провадження № К/990/8223/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
секретаря судового засідання Рудницького І.В.,
позивача ОСОБА_1 ,
представника позивача Чернявського О.М.,
представника відповідача Талана О.П.,
представника третьої особи Підкови В.Й.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 липня 2022 року (суддя: Арсірій Р.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року (судді: Файдюк В.В., Єгорова Н.М., Собків Я.М.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державного агентства меліорації та рибного господарства України, третя особа Національне агентство з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування рішень,
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державного агентства меліорації та рибного господарства України (далі - відповідач, Держрибагентство), третя особа Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - третя особа, Національне агентство), у якому просив:
визнати протиправним та скасувати висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності керівників територіальних органів Державного агентства меліорації та рибного господарства України, затвердженого наказом Державного агентства меліорації та рибного господарства України від 21 грудня 2021 року № 133-ТО в частині, яка стосується начальника Управління Державного агентства рибного господарства у м. Києві та Київській області ОСОБА_1.;
скасувати наказ Державного агентства меліорації та рибного господарства України від 22 квітня 2022 року № 91-ТО «Про звільнення ОСОБА_1 » з посади начальника Управління Державного агентства рибного господарства у м. Києві та Київській області, який було прийнято на підставі наказу Державного агентства меліорації та рибного господарства України від 21 грудня 2021 року № 133-ТО «Про затвердження висновків щодо оцінювання результатів службової діяльності керівництва територіальних органів Держрибагентства у 2021 році» та листа погодження Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 грудня 2021 року №21-1520-05.1/14269;
поновити позивача на посаді начальника Управління Державного агентства меліорації та рибного господарства у м. Києві та Київській області з 22 лютого 2022 року.
На обґрунтування позовних вимог зазначив про необґрунтованість висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності позивача за 2021 рік та навів доводи про те, що оцінка такої діяльності має бути вищою. Відповідно, позивач уважав протиправним його подальше звільнення з підстави заниження результатів оцінювання його службової діяльності за 2021 рік. При цьому позивач зауважив, що йому не повідомляли про результати оцінювання та не надали можливість подати зауваження щодо оцінювання. Крім того, позивач зазначив, що починаючи з 09 липня 2021 року він набув статусу викривача, що унеможливлює його звільнення на підставі вимог Закону України «Про запобігання корупції».
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 липня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що Держрибагентство провело оцінювання позивача, як державного службовця, з дотриманням визначених критеріїв та відповідно до норм чинного законодавства. При цьому суд виходив з принципів організації публічної служби, які, зокрема, передбачають право роботодавця відбирати працівників, що найбільш ефективно здатні виконувати завдання публічної служби.
Спростовуючи доводи позивача про те, що йому не повідомляли про результати оцінювання та не надали можливість для надання зауважень щодо оцінювання, суди попередніх інстанцій відзначили те, що 23 грудня 2021 року позивач був ознайомлений з висновком щодо оцінювання результатів службової діяльності, що підтверджується його особистим підписом на Витягу із Висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності керівників територіальних органів Держрибагентства у 2021 році, затвердженого наказом Держрибагентства від 21 грудня 2021 року № 133-ТО.
Стосовно наявності у позивача статусу викривача, то суд першої інстанції вказав на те, що за результатами перевірки Національним агентством матеріалів щодо оцінювання результатів службової діяльності позивача у 2021 році, не виявлено відомостей, які дають підстави для висновку про застосування до позивача вибіркового характеру під час оцінювання.
При цьому суд першої інстанції звернув увагу на те, що порушені після здобуття позивачем статуту викривача стосовно нього дисциплінарні провадження не завершилися притягненням позивача до дисциплінарної відповідальності та закриті наказами Держрибагентства, а тому такі не свідчать про створення для позивача, як викривача, передумови для подальшого застосування заходів негативного впливу.
Суди попередніх інстанцій також не погодилися з доводами позивача та третьої особи, що систематичні відкриття дисциплінарних проваджень та негативна оцінка службової діяльності можуть свідчити про створення для позивача як до викривача передумови для подальшого застосування заходів негативного впливу, вказавши на те, що такий висновок є лише припущенням, що не може тягнути за собою жодних наслідків.
На підставі наведеного суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку про те, що посадовими особами Держрибагентства не допущено порушень вимог Закону України «Про запобігання корупції» в частині порушення трудових прав позивача як викривача.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі ОСОБА_1 , покликаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Касаційну скаргу подано з підстав, передбачених пунктами 1, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
На обґрунтування пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, як підстави для касаційного оскарження, скаржник вказує на неврахування судом апеляційної інстанції висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 27 грудня 2022 року у справі № 160/2428/21, згідно з яким висновок, який містить негативну обов'язки оцінку за результатами оцінювання службової діяльності, породжує права й для державного службовця, слугує підставою для його звільнення з державної служби, може бути предметом оскарження в судовому порядку.
На обґрунтування пункту 4 четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства як підстави для касаційного оскарження скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних рішеннях зазначили лише доводи відповідача, при цьому доводи та докази, надані позивачем, залишилися неврахованими. Зокрема, це стосується наявності кримінального провадження; відкритих та завершених у подальшому без притягнення до відповідальності стосовно позивача дисциплінарних проваджень; положень статті 53-4 Закону України «Про запобігання корупції» з повним нехтуванням вимог, зазначених у ній; пояснень.
За доводами скаржника, суди попередніх інстанцій у порушення положень постанови Пленуму Вищого адміністративного суду від 20 травня 2013 року № 7 «Про судове рішення в адміністративній справі» прийняли лише сторону відповідача, що вказує на неповноту розгляду справи та необхідність перегляду цієї справи.
Позиція інших учасників справи
Відповідачем подано відзив на касаційну скаргу, у якому останній стверджує, що доводи касаційної скарги є безпідставними та необґрунтованими і не спростовують висновки судів першої та апеляційної інстанцій.
Скаржником (позивачем) подано відповідь на відзив відповідача, у якій позивач зазначає, що відповідач не навів належних обґрунтувань стосовно недостатності та неповноти виконання позивачем поставлених завдань та показників.
Також скаржником подано додаткові пояснення, у яких останній переконує, що дії відповідача щодо застосування до нього наслідків неуспішного проходження щорічного оцінювання спрямовані на усунення його від виконання службових обов'язків.
Відповідач надав заперечення на додаткові пояснення, у яких наполягає, що позивача звільнено з дотриманням норм чинного законодавства, а доводи, наведені позивачем у додаткових поясненнях, не були підставою для звільнення позивача.
Третьою особою подано відзив на касаційну скаргу, у якому остання підтримала вимоги касаційної скарги та просила скасувати оскаржувані судові рішення, зазначивши, що судами попередніх інстанцій застосовано формальний підхід до розгляду цього спору та не забезпечено всебічне, повне та об'єктивне встановлення всіх обставин.
Скаржником подано клопотання про долучення до матеріалів справи листа Національного агентства з питань запобігання корупції від 04 квітня 2023 року, отриманого після подання касаційної скарги, на підтвердження протиправних дій відповідача під час прийняття спірних рішень.
Від відповідача та третьої особи надійшли клопотання про долучення до матеріалів справи доказів на підтвердження повноважень їх представників.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 04 травня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Соколов В.М., Єресько Л.О.) визнано поважними причини пропуску ОСОБА_1 строку на касаційне оскарження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 липня 2022 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року та поновлено цей строк; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 липня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року у справі №640/39021/21.
Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 03 квітня 2024 року призначено справу до розгляду в судовому засіданні на 25 квітня 2024 року.
У зв'язку з оголошенням повітряної тривоги в місті Києві розгляд розгляд справи 25 квітня 2024 року не відбувся, судове засідання призначено на 02 травня 2024 року.
Протокольною ухвалою Верховного Суду від 02 травня 2024 року розгляд справи відкладено на 16 травня 2024 року у зв'язку з необхідністю надання стороною відповідача та третьою особою додаткових документів на підтвердження повноважень своїх представників.
16 травня 2024 року у судовому засіданні Верховний Суд оголосив вступну та резолютивну частини постанови.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
28 жовтня 2021 року Державним агентством меліорації та рибного господарства України було видано наказ № 469 «Про визначення результатів виконання завдань керівниками та заступниками керівників територіальних органів Держрибагентства за 2021 рік».
21 грудня 2021 року Державним агентством меліорації та рибного господарства України видано наказ № 133-ТО «Про затвердження висновків щодо оцінювання службової діяльності керівництва територіальних органів Держрибагентства у 2021 році».
Так, згідно з затвердженим висновком щодо оцінювання результатів службової діяльності керівників територіальних органів Держрибагентства у 2021 році, начальник Управління Державного агентства рибного господарства у Київській області ОСОБА_1 отримав негативну оцінку.
Відповідно до наказу Державного агентства меліорації та рибного господарства України від 22 квітня 2022 року № 91-ТО ОСОБА_1 було звільнено з посади начальника Управління Державного агентства рибного господарства у м. Києві та Київській області у зв'язку з отриманням негативної оцінки службової діяльності у 2021 році.
Не погоджуючись з такими рішеннями відповідача, вважаючи його протиправним, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України «Про державну службу».
Відповідно до частин першої-третьої статті 44 Закону України «Про державну службу» результати службової діяльності державних службовців щороку підлягають оцінюванню для визначення якості виконання поставлених завдань, а також з метою прийняття рішення щодо преміювання, планування їхньої кар'єри.
Оцінювання результатів службової діяльності проводиться на підставі показників результативності, ефективності та якості, визначених з урахуванням посадових обов'язків державного службовця, а також дотримання ним правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції, виконання індивідуальної програми професійного розвитку, а також показників, визначених у контракті про проходження державної служби (у разі укладення).
Оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», здійснюється безпосереднім керівником державного службовця та керівником самостійного структурного підрозділу. Оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», здійснюється суб'єктом призначення.
За результатами оцінювання службової діяльності державного службовця йому виставляється негативна, позитивна або відмінна оцінка з її обґрунтуванням (частина п'ята статті 44 Закону України «Про державну службу»).
Частиною шостою статті 44 Закону України «Про державну службу» передбачено, що у разі отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності такий державний службовець звільняється із служби відповідно до пункту 3 частини першої статті 87 цього Закону та з ним розривається контракт про проходження державної служби (у разі укладення).
Згідно з частиною сьомою статті 44 Закону України «Про державну службу» висновок, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання службової діяльності, може бути оскаржений державним службовцем у порядку, визначеному статтею 11 цього Закону.
Частиною одинадцятою статті 44 Закону України «Про державну службу» передбачено, що порядок проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців затверджується Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2017 року № 640 затверджено Порядок проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців (далі - Порядок № 640), який відповідно до пункту 1 визначає процедуру проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців (далі - оцінювання), та дія якого поширюється на державних службовців, які займають посади державної служби категорій «А», «Б» і «В».
Оцінювання проводиться на підставі ключових показників, визначених з урахуванням посадових обов'язків державного службовця, а також дотримання ним загальних правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції (пункт 7 Порядку №640).
Пунктом 9 Порядку № 640 визначено, що оцінювання проводиться поетапно: визначення завдань і ключових показників; визначення результатів виконання завдань; затвердження висновку (крім випадків, коли жодне із визначених завдань не підлягає оцінюванню).
Додатком 4 до Порядку № 640 встановлено Критерії виставлення балів, зокрема: «не підлягає оцінюванню»,« 0»,« 1»,« 2»,« 3»,« 4».
У разі отримання державним службовцем негативної оцінки відповідний висновок може бути оскаржений таким державним службовцем (пункт 47 Порядку № 640).
Оскарження висновку щодо результатів оцінювання службової діяльності державного службовця, який займає посаду державної служби категорій «Б» або «В», здійснюється відповідно до статті 11 Закону України «Про державну службу» (пункт 48 Порядку № 640).
Відповідно до пункту 49 Порядку № 640 висновок скасовується суб'єктом призначення або судом у частині оцінювання результатів службової діяльності конкретного державного службовця.
Зазначений висновок не підлягає скасуванню, якщо допущені процедурні порушення, які не впливають на результати оцінювання.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Спір у цій справі виник у зв'язку із ухваленням відповідачем висновку про негативну оцінку за результатами оцінювання службової діяльності позивача, як державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «Б», а також із винесенням на підставі спірного висновку наказу про звільнення позивача.
Доводи касаційної скарги зводяться до незгоди із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій щодо обґрунтованості виставлення позивачу негативної оцінки за результатами оцінювання його службової діяльності та відсутності з боку відповідача порушень вимог Закону України «Про запобігання корупції» при звільненні позивача.
Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням в межах доводів касаційної скарги за правилами, визначеними статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить із таких міркувань.
Результати службової діяльності державних службовців щороку підлягають оцінюванню для визначення якості виконання поставлених завдань, а також з метою прийняття рішення щодо преміювання, планування їхньої кар'єри, виявлення потреби у професійному навчанні.
Оцінювання результатів службової діяльності проводиться на підставі показників результативності, ефективності та якості, визначених з урахуванням посадових обов'язків державного службовця, а також дотримання ним правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції.
При цьому оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорії «Б» і «В», здійснюється безпосереднім керівником державного службовця та керівником самостійного структурного підрозділу.
Державного службовця ознайомлюють з результатами оцінювання його службової діяльності під підпис протягом трьох календарних днів після проведення оцінювання. Висновок щодо результатів оцінювання службової діяльності затверджується наказом (розпорядженням) суб'єкта призначення.
За результатами оцінювання службової діяльності державного службовця йому виставляється негативна, позитивна або відмінна оцінка з її обґрунтуванням.
Як установлено судами у справі, на 2021 рік ОСОБА_1 було визначено завдання і ключові показники результативності, ефективності та якості службової діяльності державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», на 2021 рік, а саме:
завдання 1.1: організувати проведення заходів державного нагляду (контролю) технічного стану рибозахисних споруд та проведення рибозахисних заходів на водозабірних та інженерних спорудах меліоративних систем відповідно до Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) на 2021 рік; вжити заходів щодо встановлення на водозабірних спорудах (де встановлено неефективність встановленого РЗП) ефективного рибозахисного обладнання;
завдання 1.2: організувати заходи контролю щодо штучного розведення, вирощування риби, інших водних біоресурсів, їх використання у рибогосподарських водних об'єктах (їх частинах) в умовах Режимів рибогосподарської експлуатації та в повному обсязі забезпечення її проведення;
завдання 2: забезпечення своєчасного та належного збору та опрацювання даних за формою звітності № 1А-риба (річна);
завдання 3: здійснення контролю за станом водних біоресурсів у районі діяльності та своєчасне вживання заходів реагування при встановленні фактів загибелі та захворювань водних біоресурсів;
завдання 4: забезпечення дотримання законодавства про дозвільну систему та адміністративні послуги;
завдання 5: забезпечення належного організаційного рівня роботи Київського рибоохоронного патруля.
За наслідками оцінювання, відповідно до результатів виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», за 2021 рік ОСОБА_1 виставлено наступні бали: завдання 1 - 1 бал, завдання 2 - 3 бали, завдання 3 - 3 бали, завдання 4 - 2 бали, завдання 5 - 3 бали; виведено середній бал оцінювання « 2,4» та виставлено негативну оцінку.
З результатами виконання завдань ОСОБА_1 був ознайомлений 23 грудня 2021 року. Позивач скористався правом надати письмові зауваження щодо оцінювання результатів його службової діяльності.
Суди попередніх інстанцій оцінили обґрунтованість виставленої позивачу негативної оцінки, в аспекті результатів виконаних ним завдань, зокрема завдання 1 та завдання 4, та погодились з висновками відповідача про те, що ключові показники за пунктом 1.1 завдання можна вважати виконаними частково, а до його виконання позивач підійшов формально, чим нівелював практичну цінність отриманого результату, а ключові показники за пунктом 1.2 залишились невиконаними. Крім того, суди попередніх інстанцій підтвердили висновки відповідача про лише часткове виконання ключових показників за пунктом 4.1 завдання та допущення позивачем порушень норм чинного законодавства під час виконання пункту 4.2 завдання, що призвело до завдання державі шкоди у розмірі 408 047,50 грн.
Мотиви касаційної скарги в цій частині зводяться до того, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішення лише відобразили позицію відповідача, а доводи та докази, надані позивачем, залишили поза увагою. Скаржник фактично вважає, що суди в цій справі мали відобразити в своїх рішеннях посилання на всі без винятку подані ним докази. Однак, Суд зауважує, що подібний підхід не ґрунтується на вимогах процесуального закону.
Як убачається з матеріалами справи, суди в цій справі забезпечили публічний судовий розгляд справи за участю сторін, їх представників, змагальність судового процесу, де кожен мав можливість представити свої аргументи та надати докази на їх обґрунтування. Суд констатує, що висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються на оцінці доказів окремо та у сукупності та не є суцільним відтворенням позиції відповідача, як помилково стверджує позивач.
Оцінюючи дотримання судами попередніх інстанцій норм процесуального права в контексті наявності або відсутності підстав для скасування судових рішень, Верховний Суд не вважає, що невідображення у рішенні посилання на всі без винятку наявні у справі докази (як сторони позивача, так і сторони відповідача) варто/можна сприймати як залишення їх поза увагою та ненадання їм оцінки. Саме собою таке відображення у цій справі не призвело б до протилежної позиції. Отже, доводи скаржника в цій частині є проявом надмірного формалізму.
Доводи скаржника про те, що інші визначені йому завдання він виконував своєчасно, ефективно, з високим ступенем самостійності та ініціативності, тому такі мали бути оцінені відповідачем не менше як у 4 бали, також не заслуговують на увагу.
Верховний Суду неодноразово висловлював позицію, зокрема у постановах від 17 листопада 2021 року у справі № 320/425/21, від 14 липня 2022 року у справі № 440/99/21 про те, що суд не може втручатися у дискреційні повноваження відповідача в частині надання оцінки виставлених суб'єктом оцінювання балів та перебирати на себе дискреційні повноваження суб'єкта оцінювання щодо застосування критеріїв виставлення балів та обґрунтування виставленої оцінки, оскільки судом надається виключно юридична оцінка відповідності проведеної процедури оцінювання та її результатів вимогам Порядку № 640.
При цьому з оцінених судами попередніх інстанцій обставин та доказів не вбачається, щоб негативна оцінка позивачеві була виставлена необґрунтовано. Потрібно зауважити, що наведені позивачем під час розгляду справи аргументи не спростовують тих пунктів оцінювання результатів службової діяльності, за якими він був оцінений негативно.
З урахуванням викладеного, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що при проведенні оцінювання результатів службової діяльності позивача як державного службовця, відповідач діяв з дотриманням визначених критеріїв та відповідно до положень Закону України «Про державну службу» та Порядку № 640.
Щодо доводів скаржника про порушення відповідачем вимог Закону України «Про запобігання корупції» в частині дотримання гарантій позивача як викривача при виданні оскаржуваного наказу про звільнення, Суд зазначає таке.
Згідно з абзацом 20 частини першої статті 1 Закону України «Про запобігання корупції» викривач - фізична особа, яка за наявності переконання, що інформація є достовірною, повідомила про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, інших порушень Закону, вчинених іншою особою, якщо така інформація стала їй відома у зв'язку з її трудовою, професійною, господарською, громадською, науковою діяльністю, проходженням нею служби чи навчання або її участю у передбачених законодавством процедурах, які є обов'язковими для початку такої діяльності, проходження служби чи навчання.
Частиною першою статті 53 Закону України «Про запобігання корупції» визначено, що викривачі, їх близькі особи перебувають під захистом держави.
Частиною першою статті 53-4 Закону України «Про запобігання корупції» передбачено, що викривачу, його близьким особам не може бути відмовлено у прийнятті на роботу, їх не може бути звільнено чи примушено до звільнення, притягнуто до дисциплінарної відповідальності чи піддано з боку керівника або роботодавця іншим негативним заходам впливу (переведення, атестація, зміна умов праці, відмова у призначенні на вищу посаду, зменшення заробітної плати тощо) або загрозі таких заходів впливу у зв'язку з повідомленням про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону.
Як зазначив Верховний Суд у постанові від 11 червня 2020 року у справі № 816/1874/17 викривач здобуває імунітет з моменту набуття ним статуту викривача. Водночас імунітет викривача не є абсолютним і має певні межі.
В першу чергу, повинен бути наявним зв'язок між негативними заходами впливу або загрозою їх застосування та повідомленням викривачем про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою.
Наступною обставиною, що свідчить про наявність у викривача імунітету, є те, що ним повинно бути повідомлено про порушення саме Закону України «Про запобігання корупції», а не іншого закону і саме тих вимог, які ним визначені, у тому числі встановлені ним заборони і обмеження.
Ще одним обов'язковим елементом, за наявності якого особа отримує імунітет викривача, є застосування до нього, негативних заходів впливу, перелік яких не є вичерпним.
Про наявність зв'язку між негативними заходами впливу або загрозою їх застосування та повідомленням викривачем про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою може свідчити, зокрема, але не виключно такі обставини: певна послідовність подій (спочатку повідомлення особою про факти корупції, потім - застосування до викривача негативних наслідків, а не навпаки); наближеність в часі цих подій (застосування негативних наслідків до викривача відбулось незадовго після повідомлення ним про факти корупції); наявність різного роду погроз до викривача після повідомлення ним про факти корупції; відсутність в минулому (до моменту повідомлення) претензій до працівника, в тому числі й з боку осіб, про корупційні діяння яких ним повідомлено.
Перевірка наявності чи відсутності наведених обставин дає змогу стверджувати про відсутність чи наявність причинного зв'язку між виданням спірних наказів із діяльністю позивача, як викривача.
Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 11 лютого 2021 року у справі №260/26/19.
Крім цього, Верховний Суд у постанові від 02 серпня 2023 року у справі № 420/13302/20 наголосив, що з огляду на положення статті 53-4 Закону України «Про запобігання корупції» для надання викривачу державних гарантій захисту, вказані дії суб'єкта владних повноважень (звільнення, притягнення до дисциплінарної відповідальності) повинні бути вчинені саме у зв'язку з повідомленням викривачем про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону. Закон не містить положень щодо того, що викривач не може бути звільнений за інших обставин, у тому числі і у разі вчинення ним дисциплінарного проступку.
Як зазначалося вище, підставою для видання оскаржуваного наказу про звільнення позивача з державної служби слугувало отримання ним, як державним службовцем, негативної оцінки за результатами оцінювання його службової діяльності за 2021 рік.
Позивач пов'язує виставлення йому негативної оцінки за результатами оцінювання його службової діяльності за 2021 рік та подальше звільнення з державної служби із набуттям ним статусу викривача 09 липня 2021 року.
Так, як установлено судами попередніх інстанцій, на підставі витягу від 12 липня 2021 року з Єдиного реєстру досудових розслідувань про внесення відомостей у кримінальному провадженні №42021110000000184 (за частиною третьою статті 369 Кримінального кодексу України) за повідомленням від 09 липня 2021 року та інформації, наданої листами Київської обласної прокуратури від 05 листопада 2021 року № 09/1/1-1050вих-21 та від 10 січня 2022 року № 09/1/1-10вих-22, Національним агентством встановлено, що позивач набув статусу викривача 09 липня 2021 року.
У ході розгляду справи позивач наголошував, що починаючи із дати набуття ним статусу викривача відповідач систематично вчиняв дії, які полягали у створенні перешкод для виконання позивачем його службових обов'язків, зокрема систематично відкривав дисциплінарні провадження стосовно позивача наказами від 04 жовтня 2021 року № 92-ТО; від 22 жовтня 2021 року № Ю5-ТО; від 17 січня 2022 року № 6-Ю; від 09 лютого 2022 року № 27-ТО та відсторонював його від виконання службових обов'язків, що створило передумови для подальшого застосування до позивача заходів негативно впливу.
У цій справі судами попередніх інстанцій правильно враховано, що відкриті дисциплінарні провадження стосовно позивача після набуття ним статусу викривача не завершилися притягненням позивача до дисциплінарної відповідальності та закриті наказами Держрибагентства від 03 грудня 2021 року № 126-ТО, від 25 листопада 2021 року № 120-ТО, від 20 травня 2022 року № 111-ТО, від 20 травня 2022 року № 112-ТО, а тому вони не свідчать про створення для позивача, як викривача, передумови для подальшого застосування заходів негативного впливу.
Щодо доводів позивача про створення відповідачем умов для відсторонення його від виконання службових обов'язків, то судами попередніх інстанцій слушно відзначено, що позивач був відсторонений лише при відкритті дисциплінарного провадження відповідно до наказу Держрибагентства від 17 січня 2022 року № 6-ТО. Водночас, висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності позивача у 2021 році затверджений наказом Держрибагентства від 21 грудня 2021 року № 133-ТО. Тобто, відсторонення позивача від виконання службових обов'язків відбулося поза періодом оцінювання позивача та не мало жодного впливу на виконання ним службових обов'язків у 2021 році.
Разом із тим, судами попередніх інстанцій установлено, що за зверненнями позивача, Національним агентством було проведено перевірку дотримання відповідачем прав позивача як викривача під час оцінювання його службової діяльності у 2021 році. За результатами дослідження матеріалів щодо оцінювання результатів службової діяльності позивача у 2021 році, Національним агентством відомостей, які б давали підстави для висновку про застосування відповідачем до позивача вибіркового характеру під час оцінювання не виявлено.
Зважаючи на викладені обставини, підстав уважати, що виставлення позивачу негативної оцінки службової діяльності за 2021 рік та прийняття оскаржуваного наказу про його звільнення перебувають у причинному зв'язку із повідомленими ним в межах кримінального провадження фактами корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, у якому позивач виступає як викривач, немає.
При цьому необхідно зауважити, що з метою дотримання прав позивача як викривача відповідач звертався до Національного агентства листом від 23 грудня 2021 року № 1-20-5/7201-21 щодо отримання роз'яснення, чи буде вважатися порушенням антикорупційного законодавства в частині захисту викривачів застосування до позивача пункту 3 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу». Незважаючи на те, що на момент видання оскаржуваного наказу про звільнення від 22 квітня 2022 року відповідач так і не отримав остаточної відповіді від Національного агентства на вказаний лист, він не знехтував вимогами статті 53-4 Закону України «Про запобігання корупції» в контексті дотримання під час звільнення позивача його прав як викривача.
З урахуванням викладеного, Суд погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що при виданні оскаржуваних висновку та наказу відповідач не порушив вимог Закону України «Про запобігання корупції» в частині дотримання прав позивача як викривача.
Водночас необґрунтованим є посилання скаржника на те, що суди попередніх інстанцій, оцінюючи доводи позивача в зазначеній вище частині, оминули увагою його доводи про наявність кримінального провадження, відкритих та завершених у подальшому без притягнення до відповідальності стосовно позивача дисциплінарних проваджень, положення статті 53-4 Закону України «Про запобігання корупції» та пояснення третьої особи, оскільки в оскаржуваних рішеннях судами попередніх інстанцій було надано їм оцінку.
Що стосується посилань скаржника на постанову Верховного Суду від 27 грудня 2022 року у справі №160/2428/21 як приклад неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та процесуального права, то Суд звертає увагу на таке.
Для касаційного оскарження судового рішення з підстави, передбаченої у пункті 1 частини четвертої статті 328 КАС України, наявності лише висновків Верховного Суду щодо застосування норми права у певній справі не достатньо. Обов'язковою умовою для касаційного перегляду судового рішення є подібність правовідносин у справі, в якій Верховний Суд зробив висновки щодо застосування норми права, з правовідносинами у справі, яка переглядається.
Необхідно також наголосити, що підставою для касаційного оскарження є неврахування висновку Верховного Суду саме щодо застосування норми права, а не будь-якого висновку, зробленого судом касаційної інстанції в мотивувальній частині постанови. Саме лише зазначення у постанові Верховного Суду норми права також не є його правовим висновком про те, як саме повинна застосовуватися норма права у подібних правовідносинах.
Неврахування висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах як підстави для касаційного оскарження має місце тоді, коли суд апеляційної інстанції, посилаючись на норму права, застосував її інакше (в іншій спосіб витлумачив тощо), ніж це зробив Верховний Суд в іншій справі з подібними правовідносинами.
Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 травня 2020 року у справі № 910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі № 922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі № 910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16 січня 2019 року у справі № 757/31606/15-ц).
Суд зазначає, що у рамках розгляду справи № 160/2428/21 предметом спору була правомірність висновку, згідно з яким державному службовцю виставлено негативну оцінку за результатами оцінювання його службової діяльності, та прийнятого на підставі цього наказу про звільнення державного службовця.
Суд апеляційної інстанції у справі № 160/2428/21 відмовив у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним і скасування висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності державного службовця, мотивуючи своє рішення тим, що сам по собі висновок не тягне негативних наслідків для позивачки, її права порушені саме наказом про звільнення, скасування якого є достатнім для поновлення її прав та інтересів.
Верховний Суд при касаційному перегляді справи № 160/2428/21 таку позицію суду апеляційної інстанції визнав помилковою, зазначивши, що вона не враховує норми матеріального права, якими прямо передбачена можливість оскарження відповідного висновку. Верховний Суд указав, що у схожих правовідносинах (пункт 54 постанови від 31 травня 2021 року у справі №420/7110/19) Суд уже зазначав, що висновок який містить негативну оцінку за результатами оцінювання службової діяльності державного службовця, може бути предметом оскарження в судовому порядку. Також Верховний Суд зауважив, що часткове задоволення позову у спосіб скасування наказу про звільнення без скасування висновку оцінювання не здатне ефективно поновити права особи і повністю вирішити подібний спір.
Зазначене свідчить, що висновки Верховного Суду у справі № 160/2428/21, на яку посилався скаржник у касаційній скарзі, хоча і стосувалися звільнення за схожих з цією справою обставин, проте предметом оцінки Верховного Суду у постанові від 27 грудня 2022 року було визначення належності чи неналежності обраного позивачем способу захисту порушеного права при вирішенні такого спору.
Натомість у цій справі мотиви відмови, у тому числі суду апеляційної інстанції, у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним і скасування висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності позивача не стосувалися обраного позивачем способу захисту його порушеного права, а полягали в обґрунтованості виставленої позивачу негативної оцінки його службової діяльності за оцінений період та дотриманні відповідачем процедури проведення такого оцінювання.
За таких обставин, висновки Верховного Суду, викладені ним у постанові від 27 грудня 2022 року у справі №160/2428/21 не можуть бути прикладом неправильного застосування судом апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права у цій справі.
Інші доводи касаційної скарги фактично зводяться до необхідності переоцінки доказів у справі та встановлення інших обставин, ніж ті, що встановлені судами попередніх інстанцій. Однак це виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції, визначених статтею 341 КАС України.
Суд не оцінює долучений скаржником до касаційної скарги лист Національного агентства з питань запобігання корупції від 04 квітня 2023 року, позаяк такий доказ був наданий лише до суду касаційної інстанції, отож не був предметом дослідження судами попередніх інстанцій, і відповідна оцінка йому не надавалась.
Порушень норм процесуального права, що призвели до неправильного вирішення спору, Судом за результатами касаційного перегляду справи не встановлено.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.
За правилами пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.
Згідно з частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З урахуванням викладеного Верховний Суд дійшов висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій прийняті законні і обґрунтовані рішення, ухвалені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 липня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року у справі № 640/39021/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови виготовлено та підписано - 21 травня 2024 року.
Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк
судді В.М. Соколов
Л.О. Єресько