П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
08 травня 2024 р.м. ОдесаСправа № 400/14193/23
Головуючий в І інстанції: Ярощук В.Г.
Дата і місце ухвалення 26.01.2024 р., м. Миколаїв
П'ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
судді - доповідача - Шеметенко Л.П.
судді - Градовського Ю.М.
судді - Турецької І.О.
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Департаменту поліції особливого призначення «Об'єднана штурмова бригада Національної поліції України «Лють» на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 січня 2024 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту поліції особливого призначення «Об'єднана штурмова бригада Національної поліції України «Лють» про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, -
У листопаді 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Департаменту поліції особливого призначення «Об'єднана штурмова бригада Національної поліції України «Лють», в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не розгляду по суті рапорту позивача про його звільнення зі служби в Національній поліції України за пунктом 7 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію»;
- зобов'язати відповідача розглянути по суті рапорт позивача від 04.08.2022 про його звільнення зі служби в Національній поліції України за пунктом 7 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію». В обґрунтування позовних вимог зазначається, що відповідач протиправно прийняв рішення про відмову у розгляді його рапорту про звільнення у зв'язку з тим, що він не наполягав після написання відповідного рапорту на звільненні зі служби в поліції.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 січня 2024 року позов ОСОБА_1 задоволено.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Департамент поліції особливого призначення «Об'єднана штурмова бригада Національної поліції України «Лють» подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .
В обґрунтування доводів апеляційної скарги апелянт зазначає, що поліцейські за своєю правосуб'єктністю відносяться до спеціальної категорії суб'єктів права, правовідносини з якими регулюються нормами спеціального законодавства.
Апелянт звертає увагу, що позивач у своєму рапорті від 04.08.2023 про звільнення зі служби в поліції не вказав причини звільнення, що встановлені Переліком сімейних обставин та інших поважних причин, що можуть бути підставою для звільнення громадян з військової служби та із служби осіб рядового і начальницького складу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.06.2013 № 413.
Також, апелянт звертає увагу, що позивач не вказав причини, що перешкоджають виконанню службових обов'язків, про наявність поважних причин, які перешкоджають проходженню публічної служби, у зв'язку з чим відповідач позбавлений підстав для встановлення їх наявності та оцінки поважності їх характеру.
Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, якою передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 11.04.2019 позивач уклав контракт про проходження служби в поліції.
З 11.03.2023 позивач проходить службу в поліції в Департаменті поліції особливого призначення «Об'єднана штурмова бригада Національної поліції України «Лють», маючи спеціальне звання поліцейського молодшого складу, що підтверджується Послужним списком № 0076880.
04.08.2023 позивач подав рапорт на ім'я начальника Департаменту поліції особливого призначення «Об'єднана штурмова бригада Національної поліції України «Лють» про звільнення зі служби в Національній поліції України за пунктом 7 частини першої статті 77 (за власним бажанням) Закону України «Про Національну поліцію» з 18.08.2023 у зв'язку із сімейними обставинами та небажанням переїжджати на постійне місце проживання до іншого регіону.
У листі від 18.08.2023 № 624/59-2023 відповідач повідомив позивача про те, що домовленість про дострокове звільнення зі служби осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу, які не досягли граничного віку перебування на службі в органах внутрішніх справ, за власним бажанням проводиться за наявності причин, що перешкоджають виконанню службових обов'язків. Перелік № 413 згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 08.06.2005 № 428 поширено на осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ та в силу пункту 4 розділу ХІ Закону України «Про Національну поліцію» застосовано до проходження служби в поліції в пріоритетному порядку.
25.10.2023 і 10.11.2023 представник позивача звернувся до відповідача з адвокатськими запитами, в яких просив надати інформацію, в які строки керівництвом відповідача буде виданий наказ про звільнення з посади позивача; а якщо після спливу тримісячного строку з часу подання позивачем рапорту (04.11.2023) наказ про його звільнення не буде виданий, то повідомити про причини та підстави не видання такого наказу.
У листі від 04.11.2023 № 6208/59/02-2023 відповідач повідомив позивача, що у зв'язку з тим, що він не наполягав на звільненні, його рапорт на звільнення зі служби в поліції залишено без реалізації.
Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо не розгляду по суті його рапорту про звільнення зі служби в Національній поліції України, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Суд першої інстанції, вирішуючи справу та задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що Перелік № 413 стосується звільнення осіб рядового і начальницького складу виключно за підпунктом «и» пункту 63 Положення № 114, тобто при звільненні через сімейні обставини або з інших поважних причин, а тому позивач мав право на звільнення за власним бажанням за пунктом 7 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» за відсутності у нього причин, що встановлені Переліком № 413.
Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог, з огляду на наступне.
Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спеціальним законом, який визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України є Закон України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 №580-VІІІ (надалі - Закон №580-VІІІ).
Відповідно до статті 1 Закону №580-VІІІ Національна поліція України (поліція) - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку.
Відповідно до частини першої статті 59 Закону №580-VIII служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.
За приписами статті 60 Закону №580-VIII проходження служби в поліції регулюється цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
За загальним правилом, пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі.
Згідно з пунктом 7 частини 1 статті 77 Закону №580-VIII поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється за власним бажанням. Днем звільнення зі служби в поліції вважається день видання наказу про звільнення або дата, зазначена в наказі про звільнення. День звільнення вважається останнім днем служби.
Водночас, норми Закону та інші нормативно-правові акти, що регламентують проходження служби в поліції, не визначають коли поліцейський повинен подати такий рапорт.
У пункті 4 Прикінцевих та перехідних положень Закону зазначено, що до приведення законодавства України у відповідність до цього Закону акти законодавства застосовуються в частині, що не суперечить йому.
Згідно з позицією Верховного Суду, викладеною в Постанові від 09.02.2021 № 826/10404/16, «нормативно-правові акти, які були прийняті до утворення поліції і не суперечать законодавству про останню, мають застосовуватися, як спеціальні норми права, до правовідносин, що виникають з приводу проходження служби поліцейськими до прийняття відповідних нормативно-правових актів».
Згідно із зазначеною постановою Верховного Суду до спірних правовідносин слід застосовувати приписи Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затверджене постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 29.07.1991 №114 (далі - Положення № 114).
Оскільки спір, який виник між позивачем і відповідачем, врегульовано спеціальним законодавством, яким є Закон №580-VІІІ, то положення Кодексу законів про працю України підлягають застосуванню до спірних правовідносин лише в частині, що не врегульована нормами даного Закону.
Крім того, спеціальним нормативним актом є також Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затверджене постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 29.07.1991 №114, яке підлягає застосуванню відповідно до пункту 4 Прикінцевих та Перехідних положень Закону України «Про Національну поліцію» в частині, що не суперечить цьому Закону.
Вказаний правовий висновок також наведений в постанові Верховного Суду від 24.01.2019 у справі №817/981/17. Верховний Суд зазначив, що норми Положення №114, зокрема, в частині звільнення за власним бажанням не суперечать вимогам Закону України «Про Національну поліцію», а лише встановлюють певні гарантії осіб, що проходять службу у разі звільнення за власним бажанням.
Положення №114 регулює порядок проходження служби працівниками Національної поліції, оскільки відповідно до статті 1 Закону України «Про Національну поліцію» Національна поліція України - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку, тобто по своїй суті є реорганізованими органами внутрішніх справ.
Положення №114 є чинним, інший нормативно-правовий акт, який регулює питання проходження служби в Національній поліції, не прийнято.
Пункт 63 Положення №114 передбачає звільнення особи рядового і молодшого начальницького складу звільняються зі служби в запас (з постановкою на військовий облік) такі підстави, з окрема:
- підпункт «ж» за власним бажанням при наявності поважних причин, що перешкоджають виконанню службових обов'язків;
- підпункт «и» через сімейні обставини або з інших поважних причин, перелік яких затверджується Кабінетом Міністрів України.
Вичерпний перелік поважних причин, що можуть бути підставою для звільнення громадян із служби осіб рядового і начальницького складу затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 12.06.2013 року № 413 «Про затвердження переліку сімейних обставин та інших поважних причин, що можуть бути підставою для звільнення громадян з військової служби та із служби осіб рядового і начальницького складу» (далі - постанова № 413).
У пункті 68 Положення № 114 передбачено, що особи рядового начальницького складу, які виявили бажання звільнитися зі служби за особистим проханням, попереджають прямого начальника органу внутрішніх справ про прийняте ними рішення не пізніш як за три місяці до дня звільнення, про що подають рапорт.
Колегією суддів встановлено, що позивач оскаржує бездіяльність Департаменту поліції особливого призначення «Об'єднана штурмова бригада Національної поліції України «Лють» щодо не розгляду його рапорту від 04.08.2023 р., в якому позивач просив про звільнення з 18.08.2023 р. на підставі пункту 7 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» (за власним бажанням).
Надаючи оцінку доводам сторін, колегія суддів виходить із того, що Положенням № 114 передбачені особливості звільнення зі служби за ініціативою особи:
- підпункт «ж» пункту 63 - особи звільняються зі служби: за власним бажанням - при наявності поважних причин, що перешкоджають виконанню службових обов'язків;
- підпункт «и» пункту 63 - особи звільняються зі служби: через сімейні обставини або з інших поважних причин, перелік яких затверджується Кабінетом Міністрів України;
- пункт 68 - особи, які виявили бажання звільнитися зі служби за особистим проханням, попереджають прямого начальника органу внутрішніх справ про прийняте ними рішення не пізніш як за три місяці до дня звільнення, про що подають рапорт за командою.
Разом з тим, як вбачається з рапорту від 04.08.2023 р., позивач просив звільнити його з 18.08.2023 р. на підставі пункту 7 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» у зв'язку із сімейними обставинами та небажанням переїжджати на постійне місце проживання до іншого регіону.
Слід зазначити, що - у разі звільнення у випадках, визначених «Переліком сімейних обставин та інших поважних причин, що можуть бути підставою для звільнення громадян з військової служби та із служби осіб рядового і начальницького складу», затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 12.06.2013 № 413 - заявником має визначатись обставина, передбачена Переліком, однак позивачем таких обставин не зазначено, а судом не встановлено.
Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що до позивача не застосовуються вищезазначені норми Переліку №413, так як такі підстави застосовуються при звільнення на підставі підпункту «и», оскільки як вбачається з рапорту позивача ОСОБА_1 просив звільнити його саме через сімейні обставини.
При цьому, колегія суддів не встановила наявності обґрунтованих підстав для задоволення рапорту позивача на підставі підпункту «ж» за власним бажанням, оскільки в такому випадку ОСОБА_1 був зобов'язаний навести наявність поважних причин, що перешкоджають виконанню службових обов'язків, однак таких обставин рапорт не містить.
Щодо зазначення у рапорті такої підстави як небажання переїжджати на постійне місце проживання до іншого регіону, колегія суддів вважає, що така підстава не є поважною, з огляду на наступне.
З 11.03.2023 позивач проходить службу в поліції в Департаменті поліції особливого призначення «Об'єднана штурмова бригада Національної поліції України «Лють», маючи спеціальне звання поліцейського молодшого складу, що підтверджується Послужним списком № 0076880.
Відповідно до довідки відповідача від 06.11.2023 № 3014/59/13-2023 позивач проходить службу в Департаменті поліції особливого призначення «Об'єднана штурмова бригада Національної поліції України «Лють».
Слід зазначити, що однією із головних функцій Департаменту поліції особливого призначення «Об'єднана штурмова бригада Національної поліції України «Лють», відповідно до власного Положення, затвердженого наказом Національної поліції України від 30.01.2023 № 66 (зі змінами) є, зокрема, участь, у разі виникнення загрози державному суверенітету країни та її територіальної цілісності, а також у ході відсічі збройної агресії проти України, в обороні України, у виконанні завдань територіальної оборони, забезпеченні та здійсненні заходів правового режиму надзвичайного або воєнного стану у разі його оголошення на всій території України або в окремій місцевості, зокрема шляхом виконання бойових розпоряджень, які надані уповноваженими посадовими особами та бойових (спеціальних) завдань в операціях або самостійно під час відсічі збройної агресії проти України або ліквідації(нейтралізації) збройного конфлікту, виконання інших завдань із застосуванням будь-яких видів зброї (озброєння), спеціальних та технічних засобів відповідно до законодавства України.
Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022, затвердженого Законом України від 24.02.2022 № 2102-ІХ, у зв'язку з військовою агресією проти України, в Україні введено воєнний стан, який у подальшому продовжувався та діє на момент розгляду даної справи.
Департамент поліції особливого призначення «Об'єднана штурмова бригада Національної поліції України «Лють» є тим самим органом поліції особливого призначення, який має повноваження та на який покладено обов'язок виконувати бойові розпорядження під час звільнення або утримання населених пунктів, виконувати завдання в операціях або самостійно під час відсічі збройної агресії проти України або ліквідації (нейтралізації) збройного конфлікту, виконання інших завдань із застосуванням будь-яких видів зброї (озброєння), спеціальних та технічних засобів, відповідно до законодавства України.
Колегія суддів зазначає, що позивач, даючи згоду на призначення до Департаменту поліції особливого призначення «Об'єднана штурмова бригада Національної поліції України «Лють» згідно з рапортом від 20.03.2023 р., повинен був усвідомлювати, що йде служити в поліцію особливого призначення.
Суд зазначає, що укладаючи контракт про проходження служби в підрозділі в Департаменті поліції особливого призначення «Об'єднана штурмова бригада Національної поліції України «Лють», позивач повинен був усвідомлювати, що у зв'язку із військовим станом певні права його можуть бути обмежені.
З огляду на викладене, зазначення позивачем у рапорті такої підстави як небажання переїжджати на постійне місце проживання до іншого регіону, на думку колегії суддів, за обставин встановлених у цій справі, є неповажною підставою для звільнення за власним бажанням, оскільки в умовах воєнного стану несення служби в Департаменті поліції особливого призначення «Об'єднана штурмова бригада Національної поліції України «Лють» поліцейські не тільки виконують завдання по участі в обороні (штурмових діях), а забезпечують суспільний порядок у різних локаціях, про що позивач повинен був бути усвідомлений під час підписання контракту в умовах воєнного стану.
Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що ОСОБА_1 у своєму рапорті від 04.08.2023 р. про звільнення зі служби в поліції не вказав причин звільнення, що перелічені в Переліку № 413 та не вказав про наявність інших поважних причин, що перешкоджають виконанню службових обов'язків, а лише зазначив: «…у зв'язку із сімейними обставинами та небажанням переїзджати на постійне місце проживання до іншого регіону», що не може бути підставою для звільнення зі служби з органів внутрішніх справ, так як позивач не працює, а проходить службу у військовий час в спеціальному підрозділі поліції.
В свою чергу, суд першої інстанції, розглядаючи справу та приймаючи рішення про задоволення позову, не надав належної оцінки нормам спеціального законодавства, що стосується проходження служби в поліції.
При цьому, як вже було зазначено вище, до закінчення визначеного у пункті 68 Положення № 114 строку, служба в поліції за власним бажанням припиняється за умови зазначення в рапорті дати звільнення і причин неможливості продовження служби та якщо між поліцейським та органом, уповноваженим приймати рішення про звільнення зі служби в поліції, було досягнуто згоди щодо конкретної дати, з якої служба в поліції припиняється.
Колегія суддів зазначає, що Верховний Суд України в постанові від 24 червні 2014 року у справі №21-241а14 зазначив, що така позиція законодавця, на відміну від загального правила про обов'язок попередити власника чи уповноважений ним орган про звільнення за власним бажанням за два тижні (стаття 38 КЗпП), обумовлена особливим правовим положенням працівника органу внутрішніх справ, що стосується, наприклад, виконання ним обов'язків по забезпеченню безпеки громадян та громадського порядку, здійснення оперативно-розшукових заходів тощо.
Аналогічна правова позиція також викладена в постановах ВС від 11.08.2021 р. справа №826/7075/16, від 28.09.2021 р. справа №826/14071/17.
Однак, колегією суддів встановлено, що між ОСОБА_1 та керівництвом відповідача згоди щодо дати звільнення не досягнуто, будь-які відмітки з цього приводу рапорт не містить, що додатково свідчить про відсутність бездіяльності з боку відповідача.
З огляду на викладене, позивач не визначив у рапорті від 04.08.2023 р. наявність поважних причин, що перешкоджають виконанню службових обов'язків та поважних причин, які встановлені Переліком №413, а тому, колегія суддів вважає, що в даному випадку відсутня протиправна бездіяльність з боку відповідача, так як відповідач позбавлений можливості встановлення таких підстав самостійно та надання їм оцінки, у зв'язку з чим, рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням по справі нового рішення про відмову в задоволенні позову.
Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
За приписами пунктів 1-4 частини 1 статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи;2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Колегія суддів зазначає, що в даному випадку рішення суду першої інстанції не відповідає вимогам ст. 242 КАС України, оскільки судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, внаслідок чого суд першої інстанції дійшов неправильного висновку про наявність підстав для задоволення позову.
З огляду на вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду підлягає скасуванню, з ухваленням нового судового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
Керуючись ст.ст. 241, 243, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Департаменту поліції особливого призначення «Об'єднана штурмова бригада Національної поліції України «Лють» - задовольнити.
Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 січня 2024 року скасувати та прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку лише у випадках, визначених ст. 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення постанови в повному обсязі безпосередньо до Верховного Суду.
Судове рішення складено у повному обсязі 08.05.2024 р.
Суддя - доповідач: Л.П. Шеметенко
Суддя: Ю.М. Градовський
Суддя: І.О. Турецька