Справа № 500/12/24
30 квітня 2024 рокум.Тернопіль
Тернопільський окружний адміністративний суд, у складі головуючого судді Баб'юка П.М., розглянувши у письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Керівника Теребовлянської окружної прокуратури, в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної військової адміністрації до Підволочиської селищної ради Тернопільського району Тернопільської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, -
До Тернопільського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Керівника Теребовлянської окружної прокуратури, в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної військової адміністрації до Підволочиської селищної ради Тернопільського району Тернопільської області, в якій позивач просить:
визнати протиправною бездіяльність Підволочиської селищної ради Тернопільського району Тернопільської області щодо невчинення дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного пункту смт Підволочиськ Тернопільського району Тернопільської області;
зобов'язати Підволочиську селищну раду вчинити дії, спрямовані на замовлення відповідно до вимог законодавства розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного пункту смт Підволочиськ.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 затверджено Список історичних населених місць України, до якого включено смт. Підволочиськ Тернопільського району Тернопільської області.
Однак історико-архітектурний опорний план (далі -ІАОП) вказаного історичного населеного місця дотепер не розроблено та не затверджено.
05.10.2023 на адресу Підволочиської селищної ради скерований запит про надання інформації щодо розробки та затвердження історико-архітектурного опорного плану смт. Підволочиськ на який листом №03-1412/03-17 від 25.10.2023 Підволочиська селищна рада повідомила Теребовлянську окружну прокуратуру про те, що історико-архітектурний опорний план територіальної громади не розроблений. Разом з тим, зазначено, що такий план є складовою генерального плану населеного пункту, селищною радою 16.01.2019 прийнято рішення №2961 "Про надання дозволу на виготовлення генерального плану забудови населеного пункту смт. Підволочиськ", згідно якого надано дозвіл на виготовлення історико-архітектурного плану смт. Підволочиськ. На замовлення Підволочиської селищної ради виготовлено топографо-геодезичний план смт Підволочиськ (М 1:2000), що є частиною у виготовленні містобудівної документації. Підволочиська селищна рада знаходиться на стадії замовлення історико-архітектурного опорного плану, дотримуючись принципів здійснення закупівель, зокрема максимальної економії та ефективності.
У відповідь на запит прокурора від 05.10.2023 Міністерство культури та інформаційної політики України повідомило, що Міністерство зверталося до голови Підволочиської селищної ради листом від 30.09.2020 №11967/6.11.1, в якому наголошувалося на необхідності неухильного виконання вимог чинного пам'яткоохоронного законодавства та обов'язковості розроблення ІАОП, проте відповідна науково-проектна документація на розгляд центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини не подана.
Також у відповідь на запит прокурора від 05.10.2023 Департамент культури та туризму Тернопільської обласної державної адміністрації повідомив, що історико-архітектурний опорний план селища Підволочиськ не розроблявся. У 2021 році, після проведення адмінреформи в Україні, Департаментом (лист від 22.09.2021 №02.01-44/585) та Тернопільським обласним центром охорони та наукових досліджень пам'яток культурної спадщини (лист від 30.06.2021 №213/01-5) були надіслані листи Підволочиській селищній територіальній громаді для організації заходів з охорони, встановлення охоронних зон пам'яток та об'єктів культурної спадщини, реагування на порушення пам'яткоохоронного законодавства, проте протягом тривалого часу не забезпечено виконання законодавчо визначеного обов'язку перед громадою щодо розробки та затвердження історико-архітектурного опорного плану смт Підволочиськ.
Ухвалою суду від 08.01.2024 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у даній справі, ухвалено судовий розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому проваджені).
22.01.2024 до суду від Підволочиської селищної ради надійшов відзив на позовну заяву, в якій представник просить відмовити в задоволенні позовних вимог та вказує, що станом на січень 2024 року на території селища зареєстровано 22 пам'ятки та об'єкти культурної спадщини смт. Підволочиськ.
Станом на сьогодні Підволочиська селищна рада у своїй діяльності керується генеральним планом смт. Підволочиськ Тернопільської області, розробленим проектним інститутом "ГИПРОГРАД" у м. Київ в 1989 році (1:5000).
Вищезазначений генеральний план, згідно рішення Підволочиської селищної ради від 02 квітня 2013 року № 960, визнаний чинним і придатним для використання до моменту розроблення і затвердження нового генерального плану смт. Підволочиськ.
На засіданні 49 сесії 16 січня 2019 року Підволочиською селищною радою прийнято рішення № 2961 "Про надання дозволу на виготовлення генерального плану забудови населеного пункту смт Підволочиськ".
У пункті 1 даного рішення передбачено дати дозвіл виконавчому комітету Підволочиської селищної ради на замовлення:
виготовлення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту смт Підволочиськ;
виготовлення містобудівної документації - генерального плану населеного пункту.
Зазначає, що ІАОП є невід'ємною частиною генерального плану і розробляється одночасно з ним.
У квітні 2019 року, відповідачем виготовлено топографо-геодезичний план смт. Підволочиськ (1:2000).
Окрім цього, 19 жовтня 2023 року та 17 листопада 2023 року на сайті Підволочиської селищної ради були оприлюднені оголошення про проведення попередніх ринкових консультацій щодо предмета закупівлі: "Розроблення проекту історико-архітектурного опорного плану з визначенням меж та режимів використання зон охорони пам'яток та історичних ареалів, у складі генерального плану смт Підволочиськ Тернопільського району Тернопільської області". Код ДК 012-2015 (CPV): 71400000-2 - послуги у сфері містобудування та ландшафтної архітектури.
18.12.2023 року на пленарному засіданні ради було прийнято рішення Підволочиської селищної ради від № 2564 "Про бюджет Підволочиської селищної територіальної громади на 2024 рік", яким передбачено кошти на розроблення генерального плану та ІАОП смт Підволочиськ від продажу земельних ділянок.
Підволочиська селищна рада є засновником місцевого фінансового органу - Фінансового управління Підволочиської селищної ради, який здійснює функції з складання прогнозів місцевих бюджетів, складання, виконання місцевих бюджетів, контролю за витрачанням коштів розпорядниками бюджетних коштів, а також інші функції, пов'язані з управлінням коштами місцевого бюджету.
У період дії воєнного стану вільні залишки коштів місцевих бюджетів та залишки коштів спеціального фонду місцевих бюджетів (крім власних надходжень бюджетних установ та субвенцій з інших бюджетів, а також коштів місцевих внутрішніх та зовнішніх запозичень), які утворилися на кінець бюджетного періоду, спрямовуються за рішеннями відповідних місцевих рад (військових адміністрацій) на оплату праці працівників бюджетних установ, нарахування на заробітну плату, придбання медикаментів та перев'язувальних матеріалів, забезпечення продуктами харчування, оплату комунальних послуг та енергоносіїв, обслуговування та погашення місцевого боргу, соціальне забезпечення, створення умов для лікування, відновлення та реабілітації осіб, які постраждали внаслідок збройної агресії Російської Федерації проти України, заходи та роботи з територіальної оборони та мобілізаційної підготовки, підтримку сил безпеки і оборони, проектування, будівництво, ремонт захисних споруд цивільного захисту (сховищ, протирадіаційних укриттів), споруд подвійного призначення та облаштування приміщень, які плануються до використання для укриття населення, будівництво фортифікаційних споруд, платежі, пов'язані з виконанням гарантійних зобов'язань Автономної Республіки Крим, обласної ради чи міської територіальної громади (з можливістю передачі таких коштів іншому місцевому бюджету).
Під час усних консультацій з потенційними розробниками ІАОП смт Підволочиськ, останні зазначити, що розробляють не більше чотирьох ІАОП в рік, при цьому вартість цієї документації коливається від 800 000 до 1 000 000 гривень, що становить значну частину місцевого бюджету.
Зазначає, що відсутність розробленого та затвердженого історико-архітектурного плану смт Підволочиськ не завдає шкоди історико-культурній спадщині в цілому, та смт Підволочиськ зокрема, оскільки законами України передбачена низка вимог і процедур при розпорядженні земельними ділянками та наданні дозволів на здійснення будівництва, спрямованих на недопущення порушення інтересів держави в цій сфері, котрі в рівній мірі зі
способом, на якому наполягає у своїй позовній заяві позивач, дозволяють захистити культурну спадщину.
Також вказує, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою (арк. справи 165-171).
29.01.2024 до суду від Міністерства культури та інформаційної політики України надійшли пояснення, в яких зазначено, що Міністерство зверталося до голови Підволочиської селищної ради листом від 30.09.2020 №11967/6.11.1, в якому наголошувало на необхідність виконання вимог чинного пам'яткоохоронного законодавства та обов'язковості розроблення історико-архітектурного опорного плану. Проте, відповідь на вказаний лист не надходила, відповідна науково-проектна документація на розгляд Міністерства як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини, наразі не подана.
Крім того, у попередні роки Міністерство неодноразово зверталося з подібними ініціативними листами до відповідних органів місцевого самоврядування усіх історичних населених місць, які наразі не мають чинних історико-архітектурних опорних планів, а також до місцевих органів охорони культурної спадщини, наголошуючи на необхідність виконання вимог чинного пам'яткоохоронного законодавства та обов'язковості розроблення історико-архітектурних опорних планів.
Відсутність затвердженого історико-архітектурного опорного плану сприяє як порушенням законодавства про охорону культурної спадщини, що можуть призвести до невідворотних змін у вигляді та традиційному характері міського середовища, так і неможливості контролю Міністерством стану збереження характерного міського середовища, цінної історичної забудови та притягнення винних у порушенні законодавства про охорону культурної спадщини осіб до відповідальності (арк. справи 194-196).
01.02.2024 до суду від Керівника Теребовлянської окружної прокуратури надійшла відповідь на відзив, в якій зазначено, що відповідач, посилаючись на обставину наявності генерального плану міста, не враховує, що чинне законодавство передбачає наявність історико-архітектурного плану смт Підволочиськ в структурі Генерального плану населеного пункту, предметом регулювання якого є виключно питання, які стосуються населеного пункту, що має статус історично населеного місця.
Посилання відповідача на обставину воєнного стану є необґрунтованим, оскільки до 24 лютого 2022 року у відповідача були об'єктивності можливості виконати обов'язок перед громадою щодо розробки історико-архітектурного опорного плану смт Підволочиськ, адже про необхідність вирішення цього питання Підволочиській селищній раді повідомлялось Міністерством культури та інформаційної політики України згідно листа 30.09.2020 №11967/6.11.1, а також Департаментом культури та туризму Тернопільської ОДА згідно листа від 22.09.2021 №02.01-44/585.
З моменту прийняття 16 січня 2019 року рішення про надання дозволу на виготовлення генерального плану населеного пункту, Підволочиська селищна рада до початку воєнного стану не здійснила за два роки жодного практичного кроку в цій площині.
Саме після встановлення прокурором підстав звернення до суду згідно запиту від 05 жовтня 2023 року, Підволочиською селищною радою у жовтні, листопаді та грудні 2023 року оприлюднено оголошення та прийнято рішення про виділення коштів у 2024 році на розробку історико-архітектурного опорного плану смт Підволочиськ. Разом з тим, на даний час наявний предмет спору, а прийняті рішення є декларативними та не усувають наявну проблему.
Зазначає, що помилковим є посилання відповідача на те, що відсутність історико-архітектурного опорного плану смт Підволочиськ не завдає шкоди історико-культурній спадщині, адже саме вказана документація є запобіжником будь-яких порушень у сфері охорони культурної спадщини та неконтрольованої забудови історично населеного місця смт Підволочиськ.
Неспроможність протягом тривалого часу виконати перед громадою обов'язок щодо наявності історико-архітектурного опорного плану, як невід'ємної складової нормативної документації, яка є основою при прийнятті рішень Підволочиською селищною радою, у тому числі через відсутність на це коштів, в жодному разі не звільняє відповідача від безпосереднього виконання відповідного обов'язку.
Постанова Кабінету Міністрів України від 01.09.2021 №926 не містить жодних виключень, які б вказували не необов'язковість наявності цієї документації.
Окрім того, звертає увагу на те, що відносини, що склалися, є винятковими з огляду на те, що зумовлені необхідністю наявності історико-архітектурного опорного плану смт Підволочиськ, адже воно є історично населеним місцем згідно Постанови Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878. Вказана ознака "історично населене місце" покладає на Підволочиську селищну раду безумовний обов'язок щодо забезпечення наявності історико- архітектурного опорного плану як складової генерального плану населеного пункту.
У випадку відсутності історико-архітектурного опорного плану посилюється ризик прийняття селищною радою рішень, які можуть суттєво порушити архітектуру населеного пункту та змінити (знищити) культурну спадщину.
Аналіз рішення Підволочиської селищної ради №2564 від 18.12.2023 з додатками, на яке посилається відповідач, дає підстави для висновку, що відображені у відзиві на позов обставини не відповідають дійсності, адже у рішенні зазначаються загальні категорії витрат бюджетних коштів у 2024 році і у ньому відсутнє чітке формулювання щодо виділення бюджетних коштів на розроблення історико-архітектурного опорного плану смт Підволочиськ, з огляду на те, що вказане питання є пріоритетним. Відсутня така інформація і у додатках до вказаного рішення селищної ради із чітким формулюванням виділення коштів на вирішення проблемного питання.
Також зазначає, що у даному випадку прокурор звертається до суду для захисту прав держави в особі органів, уповноважених здійснювати функції держави у спірних правовідносинах (позивачів) - Міністерства культури та інформаційної політики України та Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної державної адміністрації.
Вказані суб'єкти владних повноважень є спеціально уповноваженими органами державної влади, до сфери повноважень яких віднесено захист інтересів держави щодо контролю за станом розроблення історико-архітектурних опорних планів історично населених місць та саме ними допущено бездіяльність в частині необхідності зобов'язати, в тому числі заходами судового впливу, Підволочиську селищну раду вчинити дії, спрямовані на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично-населеного місця смт Підволочиськ (арк. справи 204-217).
01.02.2024 до суду надійшли заперечення від Підволочиської селищної ради Тернопільської області, в яких зазначено, що Підволочиська селищна рада вважає, що усі вчинені нею дії із замовлення розроблення генерального плану смт Підволочиськ та історико- архітектурного опорного плану в його складі, які зазначені у відзиві, є юридично значимими та належними, тому в жодному разі не можуть розцінюватися як "бездіяльність".
Сумніви Керівника Теребовлянської окружної прокуратури щодо рішення селищної ради від 18.12.2023 року № 2564 та додатків до нього є безпідставними, оскільки до даного рішення фінансовим управлінням Підволочиської селищної ради було підготовлено та розміщено на сайті селищної ради пояснюючу записку до проекту бюджету Підволочиської селищної територіальної громади на 2024 рік, на 18-19 сторінках якої зазначено, що в проекті бюджету селищної територіальної громади передбачено також видатки на розроблення схем планування та забудови території (містобудівної документації) - 800,0 тис.грн. (розроблення генерального плану смт Підволочиськ Тернопільської області з історико-архітектурним опорним планом у його складі).
Зазначено, що наприкінці 2023 року на усний запит селищної ради товариство з обмеженою відповідальністю "ЕСТР", основним видом діяльності якого є діяльність у сфері архітектури, надіслало комерційну пропозицію щодо вартості надання послуг з розробки містобудівної документації: генеральний план смт Підволочиськ Тернопільської області з історико-архітектурним опорним планом у його складі.
Вказано, що відповідач в жодному разі не звільняє себе від обов'язку замовити розроблення історико-архітектурного опорного плану в складі генерального плану сел. Підволочиськ, тому робить для цього усі необхідні кроки. Поряд із цим замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану здійснюється виходячи із спроможності територіальної громади. (арк. справи 222-223).
Інших заяв по суті до суду не надходило.
Ухвалою суду від 12.03.2024 продовжено процесуальний строк розгляд справи №500/12/24.
Суд, дослідивши письмові докази та письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи, встановив наступні обставини та відповідні до них правовідносини.
Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 "Про затвердження Списку історичних населених місць України" до Списку історичних населених місць України включено як історично населене місце смт.Підволочиськ Тернопільського району Тернопільської області.
Теребовлянською окружною прокуратурою 05.10.2023 на адресу Підволочиської селищної ради направлено запит №54/2-2846ВИХ-23 про надання інформації щодо розробки та затвердження історико-архітектурного опорного плану смт.Підволочиськ (арк. справи 27-28).
Листом №03-1412/03-17 від 25.10.2023 Підволочиська селищна рада повідомила, що на час Підволочиська селищна рада знаходиться на стадії замовлення історико-архітектурного опорного плану, а саме дотримуючись принципів здійснення закупівель, зокрема максимальної економії та ефективності, для оптимального визначення очікуваної вартості закупівлі, надання рекомендацій щодо формування технічного завдання, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 "Про ствердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та "потягом 90 днів з дня його припинення або скасування" проводить ринкові консультації (арк. справи 29-31).
Департамент культури та туризму Тернопільської обласної державної адміністрації у відповідь на запит прокуратури від 05.10.2023 у листі від 20.10.2023 повідомив, що історико-архітектурний опорний план для селища Підволочиськ Тернопільського району, занесеного до Списку історичних населених місць Тернопільської області, не розроблявся. Департаментом культури та туризму обласної військової адміністрації (лист від 22.09.2021 № 02.01-44/585) та Тернопільським обласним центром охорони та наукових досліджень пам'яток культурної спадщини (лист від 30.06.2021 № 213/01-5) були надіслані листи Підволочиській селищній територіальній громаді Тернопільського району для організації заходів з охорони, встановлення охоронних зон пам'яток та об'єктів культурної спадщини, реагування на порушення пам'яткоохоронного законодавства. Протокольне доручення селекторної наради, що відбулася в Офісі Президента України 13.03.2023, надіслано головам територіальних громад області (від 16.03.2023 № 02.1-46/398), в тому числі голові Підволочиської селищної ради, щодо активізації роботи в частині розробки та затвердження історико-архітектурних опорних планів історичних населених місць області (арк. справи 64-65).
У відповідь на запити прокуратури від 05.10.2023 Міністерство культури та інформаційної політики України у листі від 16.11.2023 №06/35/9998-23 повідомило, що Міністерство у 2020 році зверталося до голови Підволочиської селищної ради з листом, в якому наголошувалося на обов'язковості розроблення історико-архітектурного опорного плану. Проте відповідь на зазначений лист не надходила, відповідна науково-проектна документація на розгляд центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини наразі не подана (арк. справи 98).
Однак історико-архітектурний опорний план вказаного історично населеного місця розроблено та затверджено не було.
Вважаючи бездіяльність Підволочиської селищної ради щодо невчинення дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця - смт Підволочиськ Тернопільського району Тернопільської області протиправною, керівник Теребовлянської окружної прокуратури звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.
Статтею 131-1 Конституції України на органи прокуратури покладається представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Право на звернення прокурора або його заступника до суду в інтересах держави передбачене статтями 2, 23 Закону України Про прокуратуру та статтею 53 КАС України.
Згідно з частинами першою, третьою, четвертою статті 23 цього Закону представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Як визначено частинами четвертою, п'ятою статті 53 КАС України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до пункту 2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 під поняттям орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надані повноваження органу виконавчої влади.
При вирішенні справи суд бере до уваги, що інтереси держави є оціночним поняттям, а тому прокурор в кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Враховуючи позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 03.12.2019 у справі №920/121/19, суд зазначає, що поняття інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 17.10.2019 у справі №569/4123/16-а).
Державний інтерес знаходить свій вияв у підтримці такого стану суспільних відносин, який би повною мірою відповідав конституційним засадам правового регулювання та забезпечував баланс інтересів усіх членів суспільства в їх взаємовідносинах між собою та державою.
З наведеного слідує, що інтереси держави спрямовані на забезпечення гарантій державної влади та ефективного функціонування її інститутів та органів задля захисту та реалізації прав і свобод територіальних громад.
Обґрунтовуючи інтереси держави прокурор, зазначає, що спір у цій справі стосується бездіяльності відповідача щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця, внаслідок чого існує загроза самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичного центру на території громади, руйнування пам'яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади. Порушення інтересів держави у спірному випадку полягає у необхідності неухильного дотримання вимог національного та міжнародного законодавства в сфері охорони культурної спадщини, водночас у зв'язку з незатвердженням історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця, об'єкти, що знаходяться на його території, фактично позбавлені належного правового захисту й перебувають під загрозою руйнування або спотворення.
Суд враховує, що в даному випадку спеціально уповноваженими державою органами на здійснення контролю за станом розроблення історико-архітектурних опорних планів історично населених місць є Міністерство культури та інформаційної політики України та Департамент культури та туризму Тернопільської обласної державної адміністрації. Разом з тим, тривале невиконання Підволочиською селищною радою вимог чинного законодавства щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця - смт.Підволочиськ Тернопільського району Тернопільської області, та не вжиття необхідних заходів з метою зобов'язання Підволочиської селищної ради вчинити певні дії стало підставою для звернення прокурора до суду з даним позовом.
Отже, суд вважає наявними передбачені частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді.
Вирішуючи спір по суті, суд зазначає, що відповідно до статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України від 08.06.2000 №1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі Закон №1805-ІІІ), преамбулою якого закріплено, що об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Згідно з визначеннями, які наведені у статті 1 Закону №1805-ІІІ:
- охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини;
- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;
- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об'єкти культурної спадщини і пов'язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Статтею 6 Закону № 1805-ІІІ визначені повноваження інших органів охорони культурної спадщини.
Так, згідно з частиною другою статті 6 Статтею 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, серед іншого, належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини; надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об'єктів культурної спадщини; підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об'єктів культурної спадщини, відповідного використання пам'яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади) виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об'єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.
Відповідно до частини четвертої статті 32 Закону № 1805-ІІІ з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.
Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, затверджується Кабінетом Міністрів України.
У кожному історичному населеному місці визначається один або більше історичний ареал.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Згідно з частиною першою статті 17 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі Закон №3038-VI) генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Частинами четвертою та п'ятою статті 17 Закону №3038-VI передбачено, що для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об'єкти культурної спадщини та зони їх охорони.
Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.
Відомості про зазначені в історико-архітектурному опорному плані: об'єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам'ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території вносяться до Державного земельного кадастру в порядку, встановленому відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр" як обмеження у використанні земель у сфері забудови.
Відповідно до частини сьомої статті 17 Закону № 3038-VI виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.
Підпунктом 6 пункту "а" частини першої статті 31 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.
Окрім цього, серед делегованих повноважень згідно з підпунктом 5 пункту "б" вказаної статті Закону № 280/97-ВР визначені повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради щодо організації охорони, реставрації та використання пам'яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.
Відповідно до підпункту 7 пункту "а" частини першої статті 32 Закону №280/97-ВР серед власних (самоврядних) повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради також передбачені повноваження щодо створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел.
Підпунктом 10 пункту "б" частини першої статті 32 Закону №280/97-ВР передбачено, що до делегованих повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, віднесено забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
Відповідно до статті 32 Закону №3038-VI Кабінет Міністрів України постановою від 13.03.2002 №318 затвердив Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі Порядок №318).
Згідно з пунктами 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 12 Порядку № 318 історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
Історичний ареал охоплює історично сформовану частину населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування і характер забудови.
Режими використання історичних ареалів визначаються їх історико-культурним потенціалом (кількістю, видами, типами і категоріями об'єктів культурної спадщини, загальною містобудівною структурою, наявністю чи відсутністю заповідників, а також установленими зонами охорони пам'яток).
Відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.
Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.
Історичний ареал - це найбільш освоєна в минулому і добре збережена частина території населеного місця, що відрізняється традиційним характером середовища і значною кількістю об'єктів культурної спадщини від інших, менш освоєних або погано збережених частин населеного місця.
Межі історичних ареалів слід проводити вздовж розпланувальних і природних рубежів, що відокремлюють історичний ареал від решти міських територій, і визначати історико-архітектурним опорним планом населеного місця. Історико-архітектурні опорні плани розробляються на основі комплексних досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення.
У разі незатвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об'ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону.
Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об'єкт містобудівного проектування.
У межах населеного місця може бути визначено один або кілька історичних ареалів.
Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.
Постановою Кабінету Міністрів України від 01.09.2021 №926 затверджено Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації (далі Порядок №926).
Згідно з пунктом 1.1 Порядку № 926 цей нормативно-правовий акт визначає склад, зміст, механізм розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, а також склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.
Відповідно до підпункту 12 пункту 2 Порядку №926 історико-архітектурний опорний план - науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, згідно із Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", містить відомості про об'єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам'ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території.
Відповідно до підпункту 4 пункту 43 Порядку № 926 під час розроблення генеральних планів населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, здійснюється розроблення історико-архітектурного опорного плану відповідно до завдання, цього Порядку, державних будівельних норм та інших норм законодавства.
Зазначені в історико-архітектурному опорному плані відомості є підставою для встановлення обмежень у використанні земель та враховуються під час розроблення планувальних рішень.
Згідно з пунктами 34, 35 Порядку №926 рішення про розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території) щодо території територіальної громади, а також оновлення і внесення змін до неї приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Виконавчий орган сільської, селищної і міської ради, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовником розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій) (далі - замовник), який організовує розроблення, внесення змін та подання проектів містобудівної документації на місцевому рівні на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради, незалежно від визначених відповідно до закону джерел фінансування.
Відповідно до пунктів 54 - 56 Порядку № 926 рішення про розроблення (внесення змін) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради.
Історико-архітектурний опорний план розробляється для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у складі генерального плану населеного пункту.
Під час розроблення історико-архітектурного опорного плану визначаються межі історичних ареалів та наносяться на його основне графічне креслення.
У межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови.
Пунктами 57, 58 Порядку № 926 передбачено, що одночасно з історико-архітектурним опорним планом населеного пункту до генерального плану населеного пункту під час затвердження в межах території територіальної громади можуть включатися відомості про правові режими використання історичних ареалів населених місць та межі та режими використання зон охорони пам'яток, які затверджені в установленому порядку відповідною науково-проектною документацією.
Науково-проектну документацію щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану, визначення режимів використання історичних ареалів, а також зон охорони пам'яток як взаємодоповнюючі документи доцільно замовляти, розробляти та затверджувати одночасно.
Відповідно до пункту 60 Порядку № 926 історико-архітектурні опорні плани та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними місцевими радами протягом трьох місяців з дня їх подання.
В історико-архітектурному опорному плані зазначаються відомості про об'єкти всесвітньої спадщини, їх території та за наявності буферні зони; пам'ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та за наявності зони охорони пам'ятки; пов'язану з об'єктами культурної спадщини історичну забудову (значні і рядові історичні будівлі); землі історико-культурного призначення; місця втрачених будинків, споруд, оборонних укріплень, що мали важливе історичне або містобудівне значення; дисгармонійні будівлі та споруди; природоохоронні території та об'єкти, охоронювані археологічні території; за наявності режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та за наявності їх зони охорони (пункт 62 Порядку № 926).
Аналіз наведених норм права дає підстави дійти висновку про те, що історико-архітектурний опорний план - це науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України та містить, зокрема відомості про межі використання історичних ареалів населених місць. Тобто, межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури. Таким чином, межі і режими використання зон охорони пам'яток історичних ареалів можуть застосовуватись лише у випадку їх затвердження центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, яким у цьому випадку є Мінкультури.
Суд встановив, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 "Про затвердження Списку історичних населених місць України" до Списку історичних населених місць України включено як історично населене місце смт.Підволочиськ Тернопільської області (1463 рік).
В силу вимог частини четвертої статті 17 Закону №3038-VI для вказаного населеного пункту у складі генерального плану повинен бути розроблений історико-архітектурний опорний план, обов'язок розроблення, погодження та подання якого на розгляд відповідної місцевої ради відповідно до пункту 55 Порядку №926 покладений на виконавчий орган Підволочиської селищної ради. Водночас обов'язок затвердження історико-архітектурного опорного плану згідно з вимогами пункту 60 Порядку №926 покладений на Підволочиську селищну раду.
Як встановлено судом та не заперечується відповідачем, на час розгляду справи розроблений історико-архітектурний опорний план смт.Підволочиськ відсутній та у встановленому порядку для затвердження до центрального органу виконавчої влади (Міністерства культури та інформаційної політики України) через Департамент культури та туризму Тернопільської обласної державної адміністрації не скеровувався.
Суд приймає до уваги те, що у квітні 2019 року, відповідачем виготовлено топографо-геодезичний план смт. Підволочиськ (1:2000). 19 жовтня 2023 року та 17 листопада 2023 року на сайті Підволочиської селищної ради були оприлюднені оголошення про проведення попередніх ринкових консультацій щодо предмета закупівлі: "Розроблення проекту історико-архітектурного опорного плану з визначенням меж та режимів використання зон охорони пам'яток та історичних ареалів, у складі генерального плану смт Підволочиськ Тернопільського району Тернопільської області". Код ДК 012-2015 (CPV): 71400000-2 - послуги у сфері містобудування та ландшафтної архітектури. 18.12.2023 року на пленарному засіданні ради було прийнято рішення Підволочиської селищної ради від № 2564 "Про бюджет Підволочиської селищної територіальної громади на 2024 рік", яким передбачено кошти на розроблення генерального плану та ІАОП смт Підволочиськ від продажу земельних ділянок.
Поряд із цим, суд зауважує, що з квітня 2019 саме після звернення прокурора 05 жовтня 2023 року, Підволочиською селищною радою у жовтні, листопаді та грудні 2023 року оприлюднено оголошення та прийнято рішення про виділення коштів у 2024 році на розробку історико-архітектурного опорного плану смт Підволочиськ.
Однак, прийняті рішення не усувають підстави, які слугували для звернення до суду із відповідним позовом.
Враховуючи положення Закону України "Про порядок вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою України", суд дійшов висновку, що відповідач не вживши з 2001 належних, своєчасних та ефективних дій щодо розроблення та скерування у встановленому порядку для затвердження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини, історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця - селище Підволочиськ, у зв'язку з чим, вчинив протиправну бездіяльність
Таким чином, наявні підстави для зобов'язання відповідача вчинити дії, спрямовані на замовлення відповідно до вимог законодавства розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця - селища Підволочиськ.
З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що позовні вимоги керівника Теребовлянської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної державної адміністрації є обґрунтованими, позов слід задовольнити повністю.
Враховуючи те, що позивач, як суб'єкт владних повноважень, під час подання позову поніс лише судові витрати у вигляді сплаченого судового збору, тому судові витрати з відповідача не стягуються, підстави для стягнення судового збору відсутні.
Керуючись статтями 139, 241-246, 250 КАС України, суд
Позовні вимоги задовольнити повністю.
Визнати протиправною бездіяльність Підволочиської селищної ради щодо невчинення дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця - селища Підволочиськ Тернопільського району Тернопільської області.
Зобов'язати Підволочиську селищну раду вчинити дії, спрямовані на замовлення відповідно до вимог законодавства розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця - селища Підволочиськ Тернопільського району Тернопільської області.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Відповідно до частини першої статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Згідно із статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.
Повне судове рішення складено 30 квітня 2024 року.
Реквізити учасників справи:
позивач:
- Керівник Теребовлянської окружної прокуратури (місцезнаходження: вул. 22 Січня, 14, м. Теребовля, Тернопільська обл., Тернопільський р-н, 48101 код ЄДРПОУ 02910098), в інтересах держави в особі:
Міністерства культури та інформаційної політики України (місцезнаходження: вул. Франка Івана, 19, м. Київ, 01054, код ЄДРПОУ 43220275),
Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної військової адміністрації (місцезнаходження: бульв. Тараса Шевченка, 6, м. Тернопіль, Тернопільська обл., Тернопільський р-н, 46001, код ЄДРПОУ 44246891)
відповідач:
- Підволочиська селищна рада Тернопільського району Тернопільської області (місцезнаходження: вул. Шептицького, 4, селище Підволочиськ, Тернопільська обл., Тернопільський р-н, 47801, код ЄДРПОУ 04396294).;
Головуючий суддя Баб'юк П.М.