18 квітня 2024 року м. Чернігів Справа № 620/3482/20
Чернігівський окружний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді - Бородавкіної С.В.,
за участі секретаря - Костючок В.В.,
позивача - ОСОБА_1 ,
представника відповідача - Косової О.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернігівської обласної прокуратури, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Офіс Генерального прокурора про визнання протиправними та скасування наказу та рішення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Чернігівської обласної прокуратури (далі - Прокуратура, відповідач), у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення тринадцятої кадрової комісії від 20.07.2020 №1 «Про неуспішне проходження прокурором атестації»;
- скасувати наказ прокурора Чернігівської області від 19.08.2020 №264к про його звільнення з посади прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчим територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Києві, що поширює свою діяльність на Чернігівську область прокуратури Чернігівської області;
- поновити його на посаді прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчим територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Києві, що поширює свою діяльність на Чернігівську область прокуратури Чернігівської області;
- стягнути з відповідача на його користь суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 03.02.2023 по 18.09.2023 та з 08.12.2023 до дня поновлення на посаді.
Позовні вимоги мотивовані тим, що за час служби в органах прокуратури він неодноразово заохочувався, нагороджений нагрудним знаком «подяка за сумлінну службу в органах прокуратури» ІІІ ступеня. Дисциплінарних стягнень не має. Наведене свідчить про достатній життєвий та професійний досвід позивача для роботи в органах прокуратури. Разом з тим, наказом прокурора Чернігівської області від 19.08.2020 №264к його звільнено із займаної посади на підставі п.9 ч.1 ст.51 Закону України «Про прокуратуру». Однак позивач вважає, що вказаний наказ не містить конкретних підстав для його звільнення, оскільки не відбулось реорганізації чи ліквідації, скорочення кількості прокурорів в органі, в якому він обіймав посаду. Наведене ставить його у стан парової невизначеності.
Також позивач наголошував, що спірне рішення кадрової комісії не відповідає вимогам обґрунтованості та вмотивованості, оскільки не містить ні мотивів, ні обставин його прийняття. У рішенні вказані лише суб'єктивні судження, однак відсутні аргументи комісії та дійсні підстави, які були враховані під час його прийняття. У рішенні не зазначено конкретної та ґрунтованої інформації про обговорення позивачем та членами комісії результатів виконаного практичного завдання, його об'єктивної оцінки, поставлених членами комісії питань та загалом послідовного ходу проведення співбесіди, що суперечить правам та законним інтересам позивача.
Ухвалою судді ОСОБА_2 від 09.09.2020 відкрито провадження у справі.
Ухвалою суду від 13.12.2022, постановленою без виходу до нарадчої кімнати та занесеною секретарем до протоколу судового засідання, залучено до участі в справі як третю особу Офіс Генерального прокурора (далі - Офіс).
Рішенням суду від 02.02.2023, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.09.2023, позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено у повному обсязі (а.с. 233-247 т.1, 94-97 т.2).
Постановою Верховного Суду від 30.11.2023 рішення судів попередніх інстанцій скасовано, справу направлено до суду першої інстанції на новий розгляд (а.с. 232-245 т.2).
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01.02.2024 справу передано для розгляду судді Бородавкіній С.В.
Ухвалою судді від 06.02.2024 справу прийнято до провадження за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін.
Ухвалою суду від 22.02.2024, постановленою без виходу до нарадчої кімнати та занесеною секретарем до протоколу судового засідання: прийнято до розгляду уточнені позовні вимоги позивача; відмовлено позивачу у задоволенні клопотання про витребування додаткових доказів; повернуто відповідачу як безпідставно подану заяву про поворот виконання рішення суду.
Ухвалою суду від 22.02.2024 вирішено здійснювати подальший розгляд за правилами загального позовного провадження, призначено перше підготовче судове засідання.
Ухвалою суду від 09.04.2024, постановленою без виходу до нарадчої кімнати та занесеною секретарем до протоколу судового засідання, закрито підготовче провадження, призначено справу до розгляду по суті.
Позивач у судовому засіданні позовні вимоги підтримував та просив їх задовольнити.
Представник відповідача та третьої особи позовні вимоги не визнав, просив відмовити у їх задоволенні та зазначив, що ОСОБА_1 , подавши заяву про переведення на посаду в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію, вказав на ознайомлення та погодження з усіма умовами та процедурами проведення атестації, визначені Порядком №221, зокрема і щодо того, що у разі неуспішного проходження ним будь-якого з етапів атестації, а також у випадку настання однієї з підстав, передбачених п.19 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ, його буде звільнено з посади прокурора. При цьому, норми Закону України «Про прокуратуру» є спеціальними по відношенню до інших нормативно-правових актів, мають імперативний характер, тому доводи позивача про застосування до спірних правовідносин загальних засад трудового законодавства є безпідставними. Також пояснив, що прийняття Кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації позивачем є юридичним фактом, що породжує правові наслідки у вигляді звільнення з посади та органів прокуратури. При цьому, приймаючи рішення Кадрова комісія спиралась на неповне та неточне надання ОСОБА_1 відповідей під час виконання практичного завдання (а.с. 24-35, 49-61 т.3).
Заслухавши пояснення позивача, представника відповідача та третьої особи, дослідивши матеріали справи, судом встановлено таке.
Позивач працював у прокуратурі Чернігівської області на різних посадах починаючи з 2004 року по 19.08.2020, що підтверджується копією трудової книжки (а.с. 14-22 т.1).
Відповідно до положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» всі працівники органів прокуратури підлягають проходженню атестації на підставі Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора України №221 від 03.10.2019 року
Позивач подав заяву про участь у проведені атестації, що сторонами не заперечується.
20.07.2020 Тринадцятою кадровою комісією прийнято рішення №1 «Про неуспішне проходження прокурором атестації», яке є Додатком 2 до протоколу від 20.07.2020 №14, оскільки ОСОБА_1 не відповідає вимогам професійної компетентності (а.с. 202-211 т.1).
Наказом прокуратури Чернігівської області від 19.08.2020 №264к позивача звільнено з посади прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Києві, що поширює свою діяльність на Чернігівську область прокуратури Чернігівської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 19.08.2020 (а.с. 12 т.1).
Вважаючи рішення про неуспішне проходження атестації та наказ про звільнення протиправними, позивач звернувся до суду із відповідним адміністративним позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам спору, суд враховує таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Законом України від 02.06.2016 №1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
У Рішенні Конституційного Суду України від 18.06.2020 №5-р (ІІ)/2020 зазначено, що не лише структурне положення статті 131-1 Конституції України визначає нове місце прокуратури в системі державної влади України. Те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина десята статті 131). Річ у тім, що прокурор, діючи від імені суспільства загалом, як і суддя, діючи від імені держави, при виконанні своїх професійних обов'язків на посаді має чинити справедливо й безсторонньо. Прокуророві, подібно судді, не належить виконувати професійні обов'язки за наявності приватного інтересу. На прокурора, як і на суддю, поширюються певні обмеження, обумовлені потребою забезпечити його безсторонність і доброчесність. Із професійних обов'язків прокурора випливає потреба в доборі на цю посаду таких осіб, що відповідають особливим кваліфікаційним вимогам. Вимоги до осіб, які мають намір обійняти посаду прокурора, мають бути подібними до тих, що їх висунуто до кандидатів на посаду професійного судді. Подібність професії прокурора за правилами, що застосовуються до професії судді, має поширюватись і на запровадження механізмів та процедур у питаннях професійної підготовки, оцінювання, призначення, кар'єрного зростання, дисциплінарної відповідальності, звільнення прокурорів тощо. У цьому аспекті Венеційська Комісія зазначала: “Є цілком очевидним, що система, за якої прокурори нарівні з суддями чинять відповідно до найвищих стандартів доброчесності й безсторонності, надає більшого захисту людським правам, ніж система, що покладається лише на суддів” (Доповідь про європейські стандарти щодо незалежності судової системи: частина ІІ - служба обвинувачення, CDL-AD(2010)040, § 19).
19.09.2019 прийнято Закон №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-ІХ), яким внесено зміни до кодексів та законів України не скільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань.
Відповідно до пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ).
Згідно із пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
Відповідно до пункту 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про:
1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів та їх результати;
2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;
3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім'ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;
4) зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.
Відповідно до пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
Відповідно до змісту пункту 9 частини першої статті 51 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі Закон №1697-VII) прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач покликався на відсутність ознак ліквідації та реорганізації органу прокуратури, в якому він обіймав посаду станом на час звільнення з посади, оскільки посилання у пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ на нормативний припис - пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, як на підставу для звільнення прокурора, містить інший зміст положень цієї статті, які визначають загальні підстави для звільнення прокурорів, визначені Законом №1697-VII.
Однак, порівнюючи співвідношення правових норм Закону №1697-VII і Закону №113-ІХ, які визначають загальні підстави і умови, за яких можливе звільнення прокурорів, можна сказати, що вони не суперечать одна одній, кожна з них претендує на відповідне застосування для врегулювання певного аспекту правовідносин.
Закон №1697-VII та Закон №113-ІХ прийняті в різний час. Так, Закон №1697-VII, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, прийнятий 14 жовтня 2014 року (набрав чинності 15 липня 2015 року), а Закон №113-ІХ, положення якого передбачають реалізацію першочергових заходів із реформи органів прокуратури, прийнятий 19 вересня 2019 року (набрав чинності 25 вересня 2019 року, крім окремих його приписів, що не мають значення для цієї справи). Тобто, Закон №113-ІХ, який визначає способи і форми правового регулювання спірних правовідносин, набрав чинності у часі пізніше.
Оскільки Закон №113-ІХ визначає першочергові заходи із реформи органів прокуратури, то він є спеціальним законом до спірних правовідносин, а тому пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, який визначає загальні підстави для звільнення, не є застосовним у розв'язанні спірних правовідносин щодо оскарження рішення атестаційної комісії, незгоди з результатами атестації та наказу про звільнення з посади прокурора за результатами такого рішення.
Як зазначено у Рішенні Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року №5-рп(II)/2020 до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori) - «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali) - «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.
Використовуючи згаданий принцип верховенства права (правовладдя), можна зробити висновок, що до спірних правовідносин застосовним є пункт 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ, оскільки він передбачає процедуру атестації прокурорів і є спеціальним, прийнятий пізніше у часі, а отже, згідно з правилом конкуренції правових норм у часі має перевагу над загальним Законом №1697-VII.
Таким чином, у пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ вказівку на пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, як на підставу звільнення прокурора, необхідно застосовувати до спірних правовідносин у випадках, які визначені нормами спеціального Закону №113-ІХ, що передбачають умови проведення атестації (а саме три етапи, визначені пунктом 6 розділу І Порядку відповідно до Закону №113-ІХ: 1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора; 2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки; 3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання).
Враховуючи наведене, суд погоджується із позицією відповідача щодо правомірності зазначення в оскаржуваному наказі, як підстави звільнення з посади, пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, з огляду на правове врегулювання спірних правовідносин.
На час розгляду справи вже було сформовано правовий висновок щодо застосування приписів Закону №113-ІХ, Порядку №221, Порядку №233, який викладено, зокрема, у постановах від 21 вересня 2021 року у справах №200/5038/20-а та №160/6204/20, від 24 вересня 2021 року у справах №160/6596/20 та №280/4314/20, від 29 вересня 2021 року у справах №440/2682/20 та №640/24727/19, від 17 листопада 2021 року у справі №540/1456/20, від 25 листопада 2021 року у справі №160/5745/20, від 22 грудня 2021 року у справі №640/1208/20, від 28 грудня 2021 року у справі №640/25705/19, від 29 грудня 2021 року у справі №420/4777/20, від 29 вересня 2022 року у справі № 640/19492/20 та багатьох інших, та який є застосовним і до обставин цієї справи.
Щодо доводів позивача, що спірне рішення Кадрової комісії є необґрунтованим, суд звертає увагу на таке.
Відповідно до пункту 1 Розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 03.10.2019 №221 (далі - Порядок №221) атестація прокурорів - це встановлена розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон) та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями прозоро та публічно у присутності прокурора, який проходить атестацію (пункт 3 Розділу І Порядку №221).
Відповідно до пункту 5 Розділу І Порядку №221 предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
Згідно із положеннями Розділу IV Порядку №221 у разі набрання прокурором за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки кількості балів, яка дорівнює або є більшою, ніж прохідний бал, прокурор допускається до співбесіди.
До початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками.
Співбесіда проводиться кадровою комісією з прокурором державною мовою в усній формі. Співбесіда з прокурором може бути проведена в один день із виконанням ним практичного завдання.
Співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.
Співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання;
Співбесіда проходить у формі засідання комісії.
Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання.
Пунктом 8 Розділу І Порядку №221 порядку установлено, що за результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень:
1) рішення про успішне проходження прокурором атестації;
2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
При цьому, пунктом 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 17.10.2019 №233, передбачено, що рішення комісії, крім зазначених в абзаці другому цього пункту, в тому числі процедурні, обговорюється її членами і ухвалюються шляхом відкритого голосування більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії. Член комісії вправі голосувати "за" чи "проти" рішення комісії. У разі рівного розподілу голосів, приймається рішення, за яке проголосував голова комісії.
Рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.
Відповідно до пунктів 7, 9, 11, 12, 15, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ та пункту 9 розділу IV Порядку №221 в аспекті дискреційних повноважень кадрових комісій (в рамках атестації прокурорів) і меж судового контролю у справах про оскарження рішень останніх за наслідками третього етапу атестації (співбесіди), за результатами якої приймається рішення кадрової комісії про успішне або неуспішне проходження прокурором атестації. У разі неуспішного проходження атестації прокурором, таке рішення є безальтернативною підставою для прийняття наказу про звільнення прокурора з посади, яке має ознаки рішення суб'єкта владних повноважень, з огляду на що має відповідати вимогам частини другої статті 2 КАС України. Тому рішення цього органу (кадрової комісії) можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить його дискреційним повноваженням під час атестування прокурорів й ухвалення за наслідками цієї процедури відповідних рішень.
При цьому, суд під час перевірки рішення кадрової комісії, не втручаючись у дискреційні повноваження вказаної комісії та керуючись завданнями адміністративного судочинства, передбаченими статтею 2 КАС України, досліджує пояснення позивача та надані ним документи на підтвердження наданих пояснень щодо розбіжностей, встановлених цією комісією під час проведення співбесіди та з'ясовує, чи дійсно вони спростовують висновки комісії, які стали підставою для прийняття спірного рішення.
З огляду на визначення нового місця прокуратури в системі державної влади України, вимоги до осіб, які мають намір обійняти посаду прокурора, мають бути подібними до тих, що їх висунуто до кандидатів на посаду професійного судді та має поширюватись і на запровадження механізмів та процедур у питаннях професійної підготовки, оцінювання, призначення, кар'єрного зростання, дисциплінарної відповідальності, звільнення прокурорів тощо (рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року №5-р(ІІ)/2020), то колегія суддів уважає застосовними до спірних правовідносин висновки ЄСПЛ у рішенні по справі «Джоджай проти Албанії» (Xhoxhaj v. Albania) від 09 лютого 2021 року (заява №15227/19), що набуло статусу остаточного 31 травня 2021 року, з приводу результатів процедури оцінювання щодо заявниці, у результаті якої її звільнили з посади судді Конституційного суду внаслідок недекларування частини активів на банківському рахунку та спільної із чоловіком квартири.
Позивач успішно пройшов перші два етапи атестації: іспит у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки.
У зв'язку із наведеним ОСОБА_1 допущено до наступного етапу атестації - проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
На підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, Комісія з'ясувала обставини, які свідчать про невідповідність позивача вимогам професійної компетентності.
Так, Кадровою комісією під час проведення співбесіди встановлено неповне та неточне надання відповідей позивачем під час виконання практичного завдання, про що зазначено у спірному рішенні від 20.07.2020 №1 (а.с. 210-211 т.1).
Зокрема, у рішенні вказано, що на 4 питання практичного завдання: «Чи підлягає оскарженню рішення суду в даному випадку у разі відмови в задоволенні клопотання?» (завдання №10 (а.с. 194-195 т.3)) прокурором надана відповідь: «У цьому випадку рішення суду, в разі відмови у задоволенні клопотання не підлягає оскарженню, оскільки цього не визначено у переліку статті 309 КПК України, якою передбачено ухвали слідчого судді, які можуть бути оскаржені під час досудового розслідування». Точною можна вважати відповідь, у якій висловлена позиція щодо можливості оскарження ухвали суду, винесеної поза межами своїх повноважень відповідно до положень частини 3 статті 309 КПК України, згідно з якою суд апеляційної інстанції не вправі відмовити у перевірці її законності, посилаючись на приписи частини 4 статті 399 КПК України, а також забезпечення права на апеляційне оскарження на підставі пункту 17 частини 1 статті 7 та частини 1 статті 24 КПК України.
Також Комісією встановлено, що у відповіді на 5 питання прокурором, не зважаючи на вимоги письмового завдання, не надано обґрунтування своєї позиції.
Під час обговорювання наданих відповідей по практичному завданню прокурор, серед інших питань, не зміг розкрити поняття «свідок», як одного з учасників кримінального провадження, а також порядок набуття особою цього статусу та порядок здійснення допиту свідка згідно з вимогами КПК України.
За наслідками проведеної співбесіди кадровою комісією прийнято рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, яке стало підставою для видання керівником спірного наказу про звільнення позивача з посади.
При цьому, суд звертає увагу, що відповідно до протоколу засідання Комісії від 20.07.2020 №14 членами комісії досліджено та обговорено матеріали прокурора, виконане ним практичне завдання, а також отримано від ОСОБА_1 пояснення по суті заданих членами комісії питань (а.с. 207 т.1).
Таким чином, матеріалами справи спростовуються доводи позивача, що спірне рішення від 20.07.2020 №1 ухвалено без обговорення з ним та членами Комісії результатів виконаного практичного завдання, не містить мотивів та обставин його прийняття.
Відповідно до змісту протоколу, за наслідками обговорення матеріалів атестації та отриманих від позивача пояснень члени Комісії проголосували наступним чином: «за» - 3, «проти» - 3 (голосування проходило за успішне проходження, голоси членів комісії розділились порівно).
У зв'язку з наведеним, з врахуванням вимог пункту 12 Порядку, Комісією ухвалено рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Суд зазначає, що відповідно до пунктів 1, 3 Керівних принципів, що стосуються державних обвинувачів, які прийнято восьмим Конгресом Організації об'єднаних націй з попередження злочинності та поводження з правопорушниками (Гавана, Куба, 27.08.1990- 07.09.1990), особи, відібрані для здійснення судового переслідування, повинні мати високі моральні якості та здібності, а також відповідну підготовку та кваліфікацію. Особи, які здійснюють судове переслідування, будучи найважливішими представниками системи здійснення кримінального правосуддя, завжди зберігають честь та гідність своєї професії.
Оцінка професійної компетентності, професійної етики та доброчесності прокурора (пункт 12 Закону №113-ІХ) - це суб'єктивне відображення інформації про прокурора, отриманої в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті КДКП, національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади, через яку може виникнути обґрунтований сумнів щодо доброчесності першого.
Кадрові комісії встановлюють відповідність прокурорів критеріям професійної компетентності, професійної етики та доброчесності щоб визначити хто з них гідний продовжувати роботу у реформованих органах прокуратури. Незважаючи на те, що наслідком рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації є звільнення такого прокурора з посади, разом з тим вказане рішення кадрової комісії не може бути підставою для притягнення прокурора до відповідальності, хоча навіть існуюча процедура розгляду дисциплінарних скарг передбачає невідповідність критеріям як підставу для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, зокрема у формі звільнення (за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури тощо).
Суд звертає увагу, що завданням кадрової комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його рівня компетентності, відповідність вимогам професійної етики і доброчесності прокурора.
При цьому, вказані рішення приймаються в межах проведення атестації прокурорів, як одноразової події надзвичайного характеру, що зумовлена необхідністю підвищити ефективність діяльності органів прокуратури шляхом проведення оцінки усіх прокурорів на відповідність критеріям професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
Вказана правова позиція відповідає висновкам Верховного Суду, викладеним у постанові від 29.09.2022 (справа №640/19420/20).
З огляду на вказане, суд зазначає, що ухвалене за результатами проведення співбесіди з позивачем рішення про неуспішне проходження ним атестації є вмотивованим, обґрунтованим та не суперечить вимогам чинного законодавства.
Згідно із частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Враховуючи вищевикладене, з'ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, суд зазначає, що відповідачем під час звільнення позивача дотримано вимоги законодавства України, тому підстави для задоволення позову відсутні.
Керуючись статтями 227, 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Чернігівської обласної прокуратури, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Офіс Генерального прокурора про визнання протиправними та скасування наказу та рішення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - відмовити.
Рішення суду може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня виготовлення повного тексту. Апеляційна скарга подається безпосередньо до адміністративного суду апеляційної інстанції.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Повний текст рішення виготовлено 25 квітня 2024 року.
Позивач: ОСОБА_1 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 , РНОКПП НОМЕР_1 , АДРЕСА_1 ).
Відповідач: Чернігівської обласної прокуратури (код ЄДРПОУ 02910114, вул. Князя Чорного, 9, м. Чернігів, 14000).
Третя особа: Офіс Генерального прокурора (код ЄДРПОУ 00034051, вул. Різницька, 13/15, м. Київ, 01011).
Суддя С.В. Бородавкіна