Справа № 320/38219/23 Головуючий у 1 інстанції: Перепелиця А.М.
Суддя-доповідач: Вівдиченко Т.Р.
18 квітня 2024 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Судді-доповідача Вівдиченко Т.Р.
Суддів Аліменка В.О.
Кузьмишиної О.М.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2023 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Відділу охорони культурної спадщини Запорізької міської ради до Акціонерного товариства «ТАСКОМБАНК» про зобов'язання вчинити певні дії, -
Позивач - заступник керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області звернувся до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Відділу охорони культурної спадщини Запорізької міської ради з позовом до Акціонерного товариства «ТАСКОМБАНК» про зобов'язання вчинити певні дії.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2023 року позовну заяву повернуто особі, яка її подала.
Не погодившись з ухвалою суду, керівник Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм процесуального права.
У межах встановленого судом строку відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Частиною 2 статті 311 КАС України визначено, що якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.
Згідно ч. 2 ст. 312 КАС України, апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 6, 7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).
Колегія суддів, враховуючи обставини даної справи, а також те, що апеляційна скарга подана на ухвалу, перегляд якої можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, визнала можливим розглянути справу в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Матеріали справи свідчать, що заступник керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області звернувся до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Відділу охорони культурної спадщини Запорізької міської ради з позовом до Акціонерного товариства «ТАСКОМБАНК», в якому просив:
- зобов'язати Акціонерне товариство «ТАСКОМБАНК» укласти з Відділом охорони культурної спадщини Запорізької міської ради на умовах і в порядку, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768 охоронний договір на частину об'єкта культурної спадщини місцевого значення - Центральна хоральна синагога (охоронний номер 5004-Зп), розташованого за адресою: м. Запоріжжя, вул. Троїцька, 27, а саме: на нежитлове приміщення № 2 першого поверху літ. А1-2 (реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 1713705723101), загальною площею 363,3 кв.м.
Однак, оскаржуваною ухвалою суду першої інстанції від 25 жовтня 2023 року позовну заяву повернуто позивачу, на підставі пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України.
Так, повертаючи позовну заяву позивачу, суд першої інстанції виходив з того, що у межах цієї справи прокурор звернувся в інтересах певної особи щодо її господарської діяльності, що не можна вважати зверненням до суду з вимогами в інтересах держави, тому прокурор є неналежним позивачем у цій справі.
Також, суд першої інстанції зазначив, що згідно позовної заяви, прокурор до звернення до суду взагалі не звертався до особи за захистом інтересів якої він звертається до суду, не встановлював її неспроможність захистити свої права самостійно.
З даного приводу, слід зазначити наступне.
Так, охоронний договір є актом за участю суб'єкта владних повноважень та власника пам'ятки культурної спадщини, має форму договору, визначає взаємні права та обов'язки його учасників у публічно-правовій сфері (реалізація державного управління охороною культурної спадщини) і укладається на підставі ст. 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини». Укладання такого договору відбувається замість видання індивідуального акта органу охорони культурної спадщини, яким покладається на власника зобов'язання щодо забезпечення збереження пам'ятки, щойно виявленого об'єкта культурної спадщини чи її (його) частини.
Охоронний договір на пам'ятку культурної спадщини випливає з владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, передбачених вказаним законом, а також містить владне зобов'язання для іншого суб'єкта договору.
Укладання охоронних договорів спрямоване на реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
Такими договорами не вирішується питання власності на об'єкт культурної спадщини, а встановлюється режим використання пам'яток та відповідальність за порушення такого режиму.
Таким чином, охоронний договір, укладений на підставі ст. 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини», є адміністративним договором.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду, що викладена в постанові від 20 березня 2024 року у справі № 620/17968/21.
Суб'єктом владних повноважень щодо реалізації політики у сфері захисту об'єктів культурної спадщини у місті Запоріжжі, зокрема, в частині укладання охоронного договору на частину вищевказаної пам'ятки, є Відділ охорони культурної спадщини Запорізької міської ради, та з урахуванням наказу Управління містобудування та архітектури Запорізької обласної державної адміністрації від 19.01.2023 № 5-о, є органом уповноваженим на укладення охоронного договору на зазначену вище пам'ятку.
Отже, укладання адміністративного договору (охоронного договору на пам'ятку) є реалізацією владних повноважень з боку Відділу охорони культурної спадщини Запорізької міської ради у публічно-правовому спорі.
З огляду на зазначене, висновок суду першої інстанції про те, що прокурор звернувся в інтересах певної особи щодо її господарської діяльності є необґрунтованим.
Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Тобто, Конституція України визначає дві обов'язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення є виключним випадком і здійснення представництва в порядку, визначеному законом.
Згідно частини 1 статті 2 Закону України «Про прокуратуру», на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді, відповідно до частини 1 якої, представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
За приписами частини 2 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому ч. 4 цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом 4 цієї частини.
Частиною 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
У відповідності до частини 6 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: 1) звертатися до суду з позовом (заявою, поданням); 2) вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження; 3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; 4) брати участь у розгляді справи; 5) подавати цивільний позов під час кримінального провадження у випадках та порядку, визначених кримінальним процесуальним законом; 6) брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді; 7) з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження.
Згідно частини 1 статті 24 Закону України «Про прокуратуру», право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Положеннями частин 3 - 4 статті 5 КАС України визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Положеннями ч.ч. 3 - 4 ст. 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу.
Матеріали справи свідчать, що позивач звернувся до суду з метою зобов'язання Акціонерного товариство «ТАСКОМБАНК» укласти з Відділом охорони культурної спадщини Запорізької міської ради на умовах і в порядку, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768 охоронний договір на частину об'єкта культурної спадщини місцевого значення - Центральна хоральна синагога (охоронний номер 5004-Зп), розташованого за адресою: м. Запоріжжя, вул. Троїцька, 27, а саме: на нежитлове приміщення № 2 першого поверху літ. А1-2 (реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 1713705723101), загальною площею 363,3 кв.м.
Вирішуючи справи, пов'язані із захистом культурної спадщини України, Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 31.01.2023 у справі №640/8728/21 наголосив, щощо культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об'єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України "Про охорону культурної спадщини" відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.
Збереження об'єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
При цьому, Україною взято міжнародне зобов'язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.
Спірні правовідносини регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08 червня 2000 року № 1805-III (далі - Закон № 1805-III).
За приписами частини першої статті 3 Закону № 1805-III, державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Відповідно до пунктів 6, 12, 17, 20, 22 частини 1 статті 6 Закону № 1805-III, до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить: забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; призначення відповідних охоронних заходів щодо пам'яток місцевого значення та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт; укладення охоронних договорів на пам'ятки; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону; інформування центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про пошкодження, руйнування, загрозу або можливу загрозу пошкодження, руйнування пам'яток, що знаходяться на їх території.
В силу вимог частини 1 статті 23 Закону № 1805-III, усі власники пам'яток, щойно виявлених об'єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об'єкти зобов'язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
Так, наказом Запорізької обласної державної адміністрації від 19 січня 2023 року №5-о внесено зміни до наказу Управління містобудування та архітектури обласної державної адміністрації від 12.122022 №25 «Про делегування повноважень у сфері охорони культурної спадщини щодо укладення охоронних договорів», згідно яких, Відділу охорони культурної спадщини Запорізької міської ради делеговано повноваження у сфері охорони культурної спадщини, а саме: укладення охоронних договорів на пам'ятки архітектури та містобудування, які знаходяться на території м. Запоріжжя.
Тобто, Відділ охорони культурної спадщини Запорізької міської ради є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.
Верховний Суд в постанові від 09 лютого 2023 року у справі № 160/7640/20 дійшов висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, однак якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Так, суд першої інстанції зазначив, що прокурор до звернення до суду взагалі не звертався до особи за захистом інтересів якої він звертається до суду, не встановлював її неспроможність захистити свої права самостійно.
Колегія суддів вважає такий висновок необґрунтованим, з огляду на наступне.
Матеріали справи свідчать, що з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді Вознесенівською окружною прокуратурою міста Запоріжжя Запорізької області на адресу Відділу охорони культурної спадщини Запорізької міської ради скеровано листи від 01.02.2023 № 52-103-1148ВИХ-23 та від 24.05.2023 № 52-103-5309ВИХ-23.
З відповідей Відділу охорони культурної спадщини Запорізької міської ради від 22.02.2023 № 062/01-40 та від 01.06.2023 № 235/01-38 вбачається, що листами від 20.02.2023 № 021/01-41 та від 27.03.2023 №033/01-41 повідомлено власника частини пам'ятки культурної спадщини (AT «ТАСКОМБАНК») про необхідність укладення охоронного договору.
В подальшому, заступником керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя листом від 24.05.2023 № 52-103-5309ВИХ-23 направлено до Відділу охорони культурної спадщини Запорізької міської ради повідомлення про вжиття заходів представницького характеру шляхом пред'явлення позову, у якому зазначив, що прокуратурою планується пред'явлення позову в інтересах Відділу до AT «ТАСКОМБАНК» про зобов'язання укласти охоронний договір на частину пам'ятки культурної спадщини.
Таким чином, прокурором дотримано процедуру, передбачену статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», відтак у нього виникли передбачені законом підстави для звернення до суду з позовом в порядку, передбаченому статтею 53 КАС України, за наявності підстав для представництва інтересів держави.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду, що викладена в постанові від 28 лютого 2024 року у справі № 200/13144/21.
Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали дійшов передчасного висновку повернення позовної заяви позивачу, а тому, зазначена ухвала суду підлягає скасуванню, а справу слід передати на розгляд суду першої інстанції.
Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Керуючись статтями ст.ст. 241, 242, 243, 308, 311, 312, 315, 317, 321, 322, 325, 328 КАС України, колегія суддів,-
Апеляційну скаргу керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області задовольнити.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2023 року скасувати, а справу передати на розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Вівдиченко Т.Р.
Судді Аліменко В.О.
Кузьмишина О.М.