19 квітня 2024 року м. Дніпросправа № 160/14281/23
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Чабаненко С.В. (доповідач),
суддів: Білак С.В., Юрко І.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.09.2023 року в адміністративній справі №160/14281/23 (головуючий суддя першої інстанції - Єфанова О.В.) за адміністративним позовом керівника Центральної окружної прокуратури міста Дніпра в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Комунального некомерційного підприємства “Міська клінічна лікарня № 16” Дніпровської міської ради, третя особа Дніпровська міська рада про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,-
Виконуючий обов'язки керівника Центральної окружної прокуратури міста Дніпра в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області звернувся з вищевказаним позовом до суду в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Комунального некомерційного підприємства “Міська клінічна лікарня № 16” Дніпровської міської ради (код ЄДРПОУ 01984624), адреса: м. Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 19, в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища № 12609, що розташоване за адресою: м. Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 19, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 “Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту”;
- зобов'язати Комунальне некомерційне підприємство “Міська клінічна лікарня № 16” Дніпровської міської ради вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища № 12609, розташованого за адресою: м. Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 19, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 “Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту”.
В обґрунтування позову зазначає, що відповідачами допущена протиправна бездіяльність щодо невжиття достатніх заходів для приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища №12609, що розміщене за адресою: м. Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 19.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2023 року у задоволенні позову було відмовлено з підстав відсутності у прокурора повноважень для звернення до суду з даним позовом.
Не погодившись з даним рішенням суду Дніпропетровська обласна прокуратура подала на нього апеляційну скаргу в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове про задоволення позовних вимог в повному обсязі. В обґрунтування апеляційної скарги вказує на те, що суд фактично встановив наявність порушень інтересів держави у забезпеченні персоналу лікарні та осіб, що знаходяться на лікуванні в НКП “Міська клінічна лікарня № 16 ДМР”, які в умовах воєнного стану повинні мати можливість скористатись укриттям цивільного захисту у випадку необхідності, а стосовно органів, уповноважених державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, висловив суперечливі висновки та зазначив, що прокурор одним із позивачів визначив ГУ ДСНС у Дніпропетровській області і не заявляє про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. При цьому навів основні завдання та повноваження ДСНС, відповідно до “Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій”, затвердженого постановою КМУ від 16.12.2015 № 1052, в тому числі, щодо здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням (пункт 6), та пунктів 16, 48,51 ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту України, без урахування змін, внесених до пункту 48 Законом № 2655-IX від 06.10.2022, щодо можливості звернення органів ДСНС до суду з будь-яким позовом в межах повноважень, визначених законом. Також зазначив, що судом залишено поза увагою відсутність можливості у органів ДСНС здійснити контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання в період воєнного стану, що зумовили звернення з цим позовом прокурора. Отже, за твердженням апелянта, суд першої інстанції, відмовивши у задоволенні законного та обґрунтованого позову прокурора з формальних підстав, фактично позбавив державу в особі ГУ ДСНС в Дніпропетровській області можливості виконати конституційний обов'язок щодо спонукання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту у належний стан.
У письмовому відзиві на апеляційну скаргу КНП “Міська клінічна лікарня № 16” Дніпровської міської ради просить відмовити у її задоволенні та залишити без змін рішення суду першої інстанції.
Колегія суддів апеляційного адміністративного суду, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, наявні у справі докази, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги і заявлених позовних вимог, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції було встановлено, що на території Комунального некомерційного підприємства “Міська клінічна лікарня № 16” Дніпровської міської ради за адресою: м. Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 19, розташована захисна споруда цивільного захисту - сховище № 12609, яке в умовах військової агресії російської федерації проти України через недодержання та порушення балансоутримувачем вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об'єктів цивільного захисту (захисних споруд), є обмежено готовим до використання за призначенням, у зв'язку із чим воно не здатне забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров'я людей.
Відповідно до паспорту сховища № 12609, складеного 10.10.2000 встановлено, що за адресою: м. Дніпро, вул. Героїв Сталінграду (теперішня назва пр. Богдана Хмельницького), 19, розташована споруда цивільного захисту № 12609, що з грудня 1973 року введена в експлуатацію, належить Міській клінічній лікарні № 16 Міністерства охорони здоров'я України, призначення сховища у мирний час - склад вантажів тривалого зберігання.
Технічною складовою паспорту сховища також встановлено, що сховище №12609 окремо розташоване та належить до ІІ класу сховищ, загальна площа якого становить 299,5 м.кв., загальний об'єм 740,0 м.куб., місткість 100 осіб, кількість входів - 2, кількість аварійних виходів - 1.
Відповідно до інвентарної картки обліку основних засобів в бюджетних установах (сховище), складеної 24.09.2020, захисна споруда цивільного захисту розташована за адресою: м. Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 19, має інвентарний номер 10310013 та загальну площу 295,7 м.кв.
Відповідно до облікової картки сховища № 12609, захисна споруда розташована за адресою: м. Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 19, з 05.02.2020 перебуває на балансі КНП “МКЛ № 16” ДМР. За технічною складовою облікової картки, сховище окремо розташоване та належить до 2 класу сховищ, загальною площею 367 кв.м.; загальний об'єм (куб.м) - 1220; місткість 100 осіб; герметизація відсутня; повітроводи є частково, пошкоджені, у корозії; водопостачання відсутнє; використання сховища у мирний час - вільне; вимірювальні прилади відсутні, вентилятори відсутні, оцінка стану сховища - не готове для використання за призначенням.
Актом технічної інвентаризації захисної споруди цивільного захисту (цивільної оборони) (сховища, ПРУ) № 12609 від 11.03.2021 також зафіксовано, що захисна споруда введена в експлуатацію у 1971 року, форма власності сховища - комунальна, балансоутримувачем сховища станом на дату проведення технічної інвентаризації є КНП “МКЛ № 16” ДМР. За наслідками проведеної інвентаризації сховища № 12609 комісія дійшла висновку про те, що захисна споруда не готова до використання.
Рішенням Дніпровської міської ради № 39/55 від 25.03.2020 “Про визначення балансоутримувача об'єктів нерухомого майна комунальної власності територіальної громади міста”, балансоутримувачем захисної споруди № 12609 за адресою: м. Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 19, визначено КНП “МКЛ № 16” ДМР.
Розпорядженням Дніпропетровського міського голови № 882-р від 24.11.2015 “Про перейменування топонімів м. Дніпропетровська”, вул. Героїв Сталінграду перейменовано на пр. Богдана Хмельницького.
Відповідно до акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 12.01.2022, комісією у складі медичного директора, заступника медичного директора, заступника генерального директора, інженера з охорони праці та у присутності фахівця з питань цивільного захисту, проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання сховища (протирадіаційного укриття) №12609, розташованого за адресою: пр. Богдана Хмельницького, 19 та встановлено, що балансоутримувачем захисної споруди на час складання акту є КНП “МКЛ № 16” ДМР. Також встановлено загальний стан приміщень, які є сирими із ознаками підтоплення та санітарний стан яких незадовільний.
За результатами вищевказаної перевірки стану готовності визначено, що сховище №12609 не готове до використання.
Аналогічні перевірки стану готовності до використання зазначеної захисної споруди проведено балансоутримувачем із залученням фахівця з питань цивільного захисту 05.10.2022 та останній раз 15.02.2023, відповідно до яких зафіксовано, що захисна споруда не готова до використання за призначенням та потребує капітального ремонту, про що також складені відповідні Акти.
Рішенням Дніпровської міської ради № 23/59 від 22.07.2020 “Про затвердження Програми “Безпечне місто” на 2021-2025 роки” затверджено програму, що визначає пріоритетні напрямки діяльності органів місцевого самоврядування м.Дніпра для забезпечення якісного виконання комплексу заходів, що сприятимуть безпечному життю, відпочинку мешканців міста, безпеці всіх учасників дорожнього руху, запобіганню виникненню надзвичайних ситуацій.
Рішенням Дніпровської міської ради від 24.03.2021 № 14/5 “Про внесення змін до рішення ДМР від 22.07.2020 № 23/59 “Про затвердження Програми Безпечне місто” на 2021-2025 роки”, Комунальним підприємствам та установам на балансовому утриманні яких перебувають захисні споруди, в рамках Програми передбачено щорічне виділення коштів на підтримку у стані готовності за призначенням захисних споруд, у тому числі проведення експертиз, реконструкцію, ремонтів, технічного переоснащення, а також здійснення поточних витрат.
Крім того, протоколом міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Дніпровської міської ради № 8 від 13.05.2021, затверджено План заходів щодо покращення стану утримання захисних споруд цивільного захисту у місті Дніпрі, в якому, серед іншого зазначено, що під час формування бюджетів усіх рівнів необхідно передбачити видатки на утримання захисних споруд цивільного захисту та відповідальним виконавцем цього заходу зазначено саме балансоутримувачів захисних споруд.
Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області листом № 4901-6565/4903 від 25.10.2022 повідомило окружну прокуратуру про те, що утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється саме суб'єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають, за рахунок власних коштів.
З метою вжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховище № 12609 Центральна окружна прокуратура міста Дніпра в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області звернулась до суду з даним позовом.
Щодо бездіяльності Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у питанні здійснення повноважень для захисту інтересів держави, позивач послався на постанову КМУ №303 від 13.03.2022, згідно п.1 якої припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану. Водночас, зважаючи на тривалість виявлених порушень, з боку ГУ ДСНС у Дніпропетровській області заходів, спрямованих на приведення захисної споруди цивільного захисту у стан, придатний для використання за призначенням для захисту населення, не вчинялось, що зумовило звернення до суду з цим позовом орган прокуратури.
Відмовляючи у позові, суд першої інстанції зазначив про відсутність у позивача підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави з огляду на те, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає звернення ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, як позивача, із заявленими позовними вимогами.
В свою чергу, колегія суддів зазначає, що вимога позивача стосується, крім визнання протиправною бездіяльності відповідача в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту, ще і зобов'язання вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища № 12609 за адресою: м. Дніпро, пр. Богдана Хмельницького, 19.
Виходячи з положень ст.17-1 Кодексу цивільного захисту України, до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту віднесено, зокрема, реалізацію державної політики з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд (п.16 ч.2 ст.17-1 Кодексу); звернення до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, з інших підстав, визначених законом (п.48 ч.2 ст.17-1 Кодексу).
До повноважень інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту віднесено, зокрема, організацію здійснення заходів щодо створення, утримання та використання фонду захисних споруд цивільного захисту суб'єктів господарювання, що належать до сфери їх управління (п.10 ч.1 ст.18 Кодексу).
Відповідно до п. 23-29 частини другої ст.19 Кодексу цивільного захисту України, повноваження місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту включають, крім іншого:
організацію виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;
визначення за погодженням з місцевими державними адміністраціями потреби фонду захисних споруд цивільного захисту;
планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення;
прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності у разі банкрутства (ліквідації) суб'єкта господарювання, на балансі якого вона перебуває, та безхазяйних захисних споруд;
організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;
здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;
організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду захисних споруд цивільного захисту.
Відповідно до п.15), п. 16) ч.1 ст.20 Кодексу, до завдань і обов'язків суб'єктів господарювання, інших юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (далі - суб'єкти господарювання) у сфері цивільного захисту належить, крім іншого, забезпечення дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту; здійснення обліку захисних споруд цивільного захисту, які перебувають на балансі (утриманні).
Статтею 68 Кодексу передбачені санкції за порушення вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки. Зокрема, це: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей; приписи, постанови, розпорядження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо усунення порушень встановлених законодавством вимог з питань техногенної та пожежної безпеки.
Наказом МВС України від 09.07.2018 №579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту» передбачено, що для забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням їх балансоутримувачі здійснюють оцінку стану їх готовності, організовують періодичні огляди стану захисних споруд, перевірку працездатності їх основного обладнання, планують і проводять технічне обслуговування обладнання та систем життєзабезпечення захисних споруд. Оцінка стану готовності захисних споруд здійснюється, зокрема, у разі здійснення ДСНС заходів державного нагляду (контролю) за станом готовності захисних споруд відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Залучення фахівців структурних підрозділів із питань цивільного захисту міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, органів і підрозділів ДСНС до оцінки стану готовності, проведення інших обстежень захисних споруд (за винятком оцінки стану готовності під час нагляду) здійснюється за зверненням балансоутримувача. Про результати щорічних оцінок стану готовності, здійснених без залучення фахівців структурних підрозділів із питань цивільного захисту міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, органів і підрозділів ДСНС, балансоутримувачі інформують вищезазначені органи і підрозділи з наданням копій актів, складених за їх результатами. На підставі результатів оцінки стану готовності, а також періодичних оглядів, перевірки працездатності основного обладнання та обстежень захисних споруд їх балансоутримувачі складають плани приведення захисних споруд у готовність до використання за призначенням за формою згідно з додатком 14 до цих Вимог.
Підтримання належного технічного стану приміщень захисних споруд і їх ремонт проводяться відповідно до чинних положень про проведення планово-попереджувальних ремонтів будівель і споруд залежно від їх основного функціонального призначення.
Балансоутримувач забезпечує ведення документації захисної споруди, у якій відображаються відомості про терміни і результати проведених оглядів, обстежень та випробувань, проведених технічних обслуговувань, поточних та капітальних ремонтів тощо. (розділ 2 Наказу).
З аналізу приведених норм вбачається, що обов'язок щодо утримання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту; здійснення обліку захисних споруд цивільного захисту, які перебувають на балансі (утриманні) покладено на балансоутримувача. Разом з тим, органи місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту здійснюють організацію виконання вимог законодавства щодо утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту; визначають за погодженням з місцевими державними адміністраціями потреби фонду захисних споруд цивільного захисту; здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, у спосіб та в межах повноважень, що передбачені законодаством, зокрема, Кодексом цивільного захисту України.
Виходячи з наявних у справі доказів (ар.с.66-68 т.1) на адресу в.о. керівника Центральної окружної прокуратури м.Дніпра 25.0.2022 було повідомлено про вжиті ГУ ДСНС у Дніпропетровській області заходи реагування за підсумками проведених комісійних оглядів балансоутримувачем у 2021-2022 роках, з метою приведення захисної споруди №12609 за адресою: м. Дніпро, пр.Богдана Хмельницького,19 у належний стан, зокрема, шляхом вручення розпорядчого документа про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, у тому числі щодо зазначеної споруди. В цьому листі суб'єкт владних повноважень звернув увагу на приписи ст.70 Кодексу цивільного захисту України, які визначають підстави для зупинення роботи підприємств, об'єктів тощо, що були відсутні, отже, повідомив щодо застосування іншого можливого заходу реагування, а саме, шляхом вручення розпорядчого документа з вимогою щодо усунення порушення.
Крім того, в матеріалах справи наявні повідомлення Дніпровської міської ради щодо стану захисної споруди цивільного захисту № 12609, яку відповідно до акта оцінки стану готовності визнано неготовою та такою, що потребує проведення реконструкції, а також повідомлено, які заходи вжиті для приведення споруди у належний стан та обставини, що унеможливлюють обладнання захисної споруди системами вентиляції та регенерації повітря, що виключає можливість її експлуатації.
Аналогічного змісту пояснення щодо вжитих заходів з приведення у належний стан захисної споруди позивачеві надавались і КНП «Міська клінічна лікарня №16», а також пояснення щодо неможливості здійснити належну розробку проекту капітального ремонту (будівництва) захисної споруди у період дії воєнного стану. (ар.с.79 т.1)
Наведені обставини підтверджують відсутність з боку уповноваженого органу, якому делеговано здійснення державного контролю за станом готовності захисних споруд відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», бездіяльності, а також проведення останнім відповідних заходів, в тому числі застосування передбачених законодавством заходів реагування.
Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України "Про прокуратуру".
Згідно з частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції, чинній на час подання позовної заяви до суду) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Відповідно до частини 4 даної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Зі змісту цієї норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке "нездійснення захисту" полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас "здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30 вересня 2019 року у справі №802/4083/15-а, від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18, від 27 грудня 2019 року у справі №826/15235/18.
Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.
З'ясовуючи поняття "інтереси держави", слід зазначити, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме полягає порушення матеріальних або інших інтересів держави, яке відбулося чи може відбутися, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Відтак, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а та інших.
Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Отже, реалізація прокурором права на звернення до суду з позовом у справі, що розглядається, невід'ємно пов'язана із необхідністю доведення невиконання або неналежного виконання уповноваженим органом своїх повноважень щодо захисту інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Вказаний висновок відповідає правовій позиції, викладеній у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 по справі №240/3382/19 та від 12.05.2021 по справі №806/2361/18».
Як стверджує скаржник, підставою для звернення прокурора в інтересах держави було те, що у спірних правовідносинах законодавством не надано право органу ДСНС здійснити заходи державного контролю на захист інтересів держави в період воєнного стану.
Інтереси держави прокурор обґрунтовує тим, що внаслідок неналежного стану захисної споруди №12609 за адресою: м. Дніпро, пр.Богдана Хмельницького,19, в умовах воєнного стану персонал лікарні та особи, що знаходяться на лікуванні в НКП “Міська клінічна лікарня № 16 ДМР”, не мають можливості скористатись укриттям цивільного захисту у випадку необхідності.
Однак, такі доводи колегія суддів розцінює критично, оскільки вони спростовуються приведеними нормами законодавства та доказами по справі.
Зокрема, у справі, що розглядається, прокурор всупереч вимогам частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» не надав доказів бездіяльності Управління ДСНС у Дніпропетровській області щодо реагування на порушення інтересів держави, зокрема, шляхом здійснення заходів контролю, чи неспроможності такого органу самостійно звернутися до суду за захистом порушених інтересів.
Колегія суддів також звертає увагу, що сформульована прокурором позовна вимога про зобов'язання “вжити заходів” виключає можливість як добровільного, так і примусового виконання судового рішення внаслідок незазначення певних (конкретних дій), які повинен вчинити відповідач, а крім цього, така вимога не відповідає приписам ст.ст.68-70 Кодексу цивільного захисту України.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про відсутність визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду прокурора в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) із цим позовом.
Водночас суд першої інстанції, дійшовшив обгрунтованого висновку щодо відсутності у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом, помилково відмовив у позові.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 червня 2023 року у справі №905/1907/21 зазначено:
« 8.58. Якщо після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України. Такі правові висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (підпункти 8.33-8.41)».
В адміністративному судочинстві відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 2 частини 1 статті 240 КАС України).
Такі правові висновки приведені у постанові Верховного Суду від 31.01.2024 по справі №340/5950/21.
Отже, суд першої інстанції, перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави, та зробивши правильний висновок щодо відсутності у прокурора повноважень на звернення до суду з цим позовом, помилково дійшов висновку про відмову у позові, а не залишення позову без розгляду.
Відповідно до статті 319 КАС України суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги має право скасувати судове рішення суду першої інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно ст.ст.238, 240 КАС Україи.
З огляду на вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм процесуального права, що є підставою для скасування судового рішення та ухвалення рішення про залишення позову без розгляду.
Водночас кодегія суддів наголошує, що доводи прокурора щодо наявності у нього права на подання позову у цій справі не підтверджені, а відповідно, позов підлягає залишенню без рогляду.
Керуючись п.1 ч. 1 ст. 315, ст.ст. 319, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2023 року в адміністративній справі №160/14281/23 задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2023 року в адміністративній справі №160/14281/23 скасувати.
Позов керівника Центральної окружної прокуратури міста Дніпра в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Комунального некомерційного підприємства “Міська клінічна лікарня № 16” Дніпровської міської ради, третя особа Дніпровська міська рада про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, - залишити без розгляду.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 та пунктом 3 Розділу VI “Прикінцеві положення” Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий - суддя С.В. Чабаненко
суддя С.В. Білак
суддя І.В. Юрко