17 квітня 2024 р. Справа № 480/9159/23
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Калиновського В.А.,
Суддів: Кононенко З.О. , Мінаєвої О.М. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 27.12.2023, головуючий суддя І інстанції: С.О. Бондар, м. Суми, по справі № 480/9159/23
за позовом ОСОБА_1
до Буринської міської ради
про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
Позивач, ОСОБА_1 , звернулась до суду з позовом, в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Буринської міської ради щодо не розгляду клопотання позивача від 16.11.2021 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, (цільове призначення земельної ділянки відповідно до КВЦПЗ) орієнтовною площею 1,9 га, яка розташована на території Слобідської сільської ради, в адміністративно-територіальних межах Буринської територіальної громади Конотопського району Сумської області;
- зобов'язати Буринську міську раду розглянути клопотання позивача від 16.11.2021 та надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, (цільове призначення земельної ділянки відповідно до КВЦПЗ) орієнтовною площею 1,9 га, яка розташована на території Слобідської сільської ради, в адміністративно-територіальних межах Буринської територіальної громади Конотопського району Сумської області.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 27.12.2023 частково задоволено позов.
Визнано протиправними дії Буринської міської ради щодо неналежного розгляду заяви ОСОБА_1 від 16.11.2021 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 1,9 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Слобідської сільської ради, в адміністративно територіальних межах Буринської територіальної громади Конотопського району Сумської області, та не прийняття Буринською міською радою рішення.
Зобов'язано Буринську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 16.11.2021 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 1,9 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Слобідської сільської ради, в адміністративно територіальних межах Буринської територіальної громади Конотопського району Сумської області, та за результатами її розгляду прийняти рішення, відповідно до вимог чинного законодавства України, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
У задоволенні інших вимог - відмовлено.
Стягнуто на користь ОСОБА_1 витрати зі сплати судового збору в сумі 1073,60 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Буринської міської ради.
Позивач, не погодившись із рішенням суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного висновку, подав апеляційну скаргу, в якій просив рішення суду в цій частині скасувати та прийняти постанову про задоволення позову.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги, апелянт посилається на невірно обраний судом спосіб судового захисту прав позивача, а саме зобов'язання повторно розглянути заяву, замість прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Зазначає, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою є одним з етапів погодження і оформлення документів, які відповідно до вимог законодавства є необхідними для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність. Саме по собі отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.
Відповідач подав до суду апеляційної інстанції відзив на апеляційну скаргу, в якому, посилаючись на законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в частині відмови в позові, просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Відповідно до ч. 1 ст. 308, п.3 ч.1 ст.311 КАС України справа розглянута в межах доводів апеляційної скарги, в порядку письмового провадження.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що ОСОБА_1 , 16.11.2021 звернулася до Буринської міської ради Сумської області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1,9 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Слобідської сільської ради Конотопського (Буринського) району.
Буринська міська рада Сумської області листом від 26.11.2021 №917 повідомила позивача про те, що на день звернення позивача із заявою, на земельну ділянку не зареєстроване право комунальної власності за Буринською міською радою.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 24.06.2022 у справі № 480/1904/22 зобов'язано Буринську міську раду розглянути клопотання ОСОБА_1 від 16.11.2021 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 1,9 га, яка розташована на території Слобідської сільської ради, в адміністративно-територіальних межах Буринської територіальної громади Конотопського району Сумської області та прийняти рішення, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у даному рішенні.
Листом від 01.08.2023 Буринська міська рада повідомила позивача про те, що на сесію Буринської міської ради, пленарне засідання якої відбулося 25.07.2023, було винесено проект рішення по заяві позивача від 16.11.2021 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1,9 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Буринської міської ради. Проте, вказаний проект рішення не був підтриманий депутатами міської ради.
Не погодившись з рішенням відповідача, позивач звернувся за захистом своїх прав до суду.
Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не належно розглянув заяву позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та не прийняв обґрунтованого рішення, як того вимагає стаття 118 Земельного кодексу України, оскільки вищезазначеними нормами права не закріплено за суб'єктом владних повноважень права утримуватись від прийняття відповідного рішення за результатом розгляду питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
При цьому, суд першої інстанції вважав належним способом захисту прав позивача зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 16.11.2021 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної скарги переглядає справу за наявними у ній доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Доводи апеляційної скарги стосуються виключно обраного судом способу захисту прав позивача, а тому в частині визнання протиправними дій відповідача щодо неналежного розгляду заяви позивача судове рішення апеляційним судом не переглядається.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо обраного способу захисту прав позивача, а саме зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 16.11.2021 про надання дозволу на розробку землеустрою виходячи з наступного.
Згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов'язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб'єкта.
На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.
Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06.11.2019 у справі №509/1350/17 оцінюючи ефективність обраного судом способу захисту (зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву) зазначила, що суд має право визнати бездіяльність суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язати вчинити певні дії. Суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. При цьому застосування такого способу захисту вимагає з'ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою. Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу. Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов'язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою (п. 36-39).
За загальним правилом, застосування такого способу захисту прав та інтересів позивача як зобов'язання уповноваженого органу прийняти конкретне рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є правильним, коли уповноважений орган розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким протиправно відмовив в його задоволенні або частково його задовольнив.
З іншого боку, відсутні підстави для зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою (прийняти рішення такого змісту), якщо уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом і немає обґрунтованих сумнівів вважати, що він не надасть дозвіл, розглянувши заяву повторно.
Суб'єкт владних повноважень повинен сам виправляти свої помилки і відновлювати права осіб, що звернулися до нього, і щодо яких мали місце порушення. Тим більше після того, як неправомірність рішення (дії, бездіяльності) встановлено судом.
Слід зазначити, що метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (стаття 2 КАС України). Відтак, обираючи спосіб захисту прав позивача, суди мали б зважати на ефективність такого захисту.
Ця мета перекликається зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція), відповідно до якої кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїх численних рішеннях сформував сталу практику оцінки ефективності засобу юридичного захисту, згідно з якою засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13 Конвенції, має бути «ефективним» як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13 Конвенції, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (рішення від 15.10.2009 у справі "Юрій Миколайович Іванов проти України", п. 64).
Засіб юридичного захисту має бути "ефективним" в теорії права та на практиці, зокрема, в тому сенсі, що можливість його використання не може бути невиправдано ускладнена діями або бездіяльністю органів влади держави-відповідача (рішення від 18.12.1996 у справі "Аксой проти Туреччини" (Aksoy v. Turkey), п. 95).
При оцінці ефективності необхідно враховувати не тільки формальні засоби правового захисту, а й загальний правовий і політичний контекст, в якому вони діють, й особисті обставини заявника (рішення від 24.07.2012 у справі "Джорджевич проти Хорватії", п. 101; рішення від 06.11.1980 у справі "Ван Остервійк проти Бельгії", п.п. 36-40). Отже, ефективність засобу захисту оцінюється не абстрактно, а з урахуванням обставин кожної конкретної справи та ситуації, в якій опинився позивач після порушення.
Відповідно до частини першої статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. При цьому за своєю суттю правосуддя визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 п. 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 №3-рп/2003).
Частиною 4 статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
При цьому застосування такого способу захисту у цій справі вимагає з'ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Судом встановлено, що позивач звернулася до Буринської міської ради Сумської області із заявою від 16.11.2021 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 1,9 га, яка розташована на території Слобідської сільської ради, в адміністративно-територіальних межах Буринської територіальної громади Конотопського району Сумської області.
Разом з тим, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем за результатом розгляду поданої позивачем заяви, не було прийнято взагалі жодного рішення (ні про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, ні мотивованої відмови у його наданні). Натомість відповідач направив ОСОБА_1 відповідь у формі листа.
З урахуванням наведеного, суд першої інстанції визнав протиправними дії Буринської міської ради щодо неналежного розгляду заяви ОСОБА_1 від 16.11.2021 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 1,9 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Слобідської сільської ради, в адміністративно територіальних межах Буринської територіальної громади Конотопського району Сумської області, та не прийняття Буринською міською радою рішення.
Натомість, колегія суддів зазначає, що у спірних правовідносинах відповідач не реалізував своїх повноважень, оскільки не встановив у клопотанні позивача та наданих ним документах вичерпних підстав, передбачених ст. 118 ЗК України.
Колегія суддів зауважує, що зобов'язання судом відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може мати місце лише у випадку, якщо встановлено відсутність таких підстав для відмови у видачі дозволу, які передбачені законом, а саме: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів; невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
При цьому, суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності усіх названих підстав, у випадку, якщо відповідач цього не здійснив, оскільки у такому разі це не входить до предмету судової перевірки. Прийняття судом рішення про зобов'язання відповідача видати дозвіл на розробку проекту землеустрою, без перевірки наявності чи відсутності усіх названих підстав для відмови у видачі дозволу, в даному випадку, є необґрунтованим та може призвести до видачі такого дозволу з порушенням закону.
Суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь особи, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
З урахуванням викладеного, вірним є висновок суду першої інстанції, що такий спосіб захисту, як зобов'язання відповідача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту, застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням певних фактичних обставин справи.
Разом з тим, оскільки відповідач не належно розглянув заяву позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та не прийняв обґрунтованого рішення, як того вимагає стаття 118 Земельного кодексу України, оскільки вищезазначеними нормами права не закріплено за суб'єктом владних повноважень права утримуватись від прийняття відповідного рішення за результатом розгляду питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов'язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою, з урахуванням висновків суду.
Такий висновок суду апеляційної інстанції узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 10.10.2019 по справі № 814/1959/17, від 27.01.2022 у справі № 120/2725/19-а.
Отже, вирішення питання про яке просить позивач, в частині зобов'язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки, перебуває поза компетенцією адміністративного суду, оскільки до юрисдикції суду в широкому розумінні не входить зобов'язання відповідача приймати на сесії будь-яке конкретне рішення, оскільки відповідно до чинного законодавства України суд не має права перебирати на себе повноваження, віднесені до компетенції, зокрема, органів місцевого самоврядування. Суд може за наявності достатніх правових підстав визнати рішення неправомірним та скасувати його, а також зобов'язати відповідача з урахуванням висновків суду повторно розглянути відповідне питання та прийняти за наслідками розгляду вмотивоване та обґрунтоване нормами законодавства рішення, при цьому суд не може перебирати на себе функцію дозвільного органу, яка не покладена на суд законом.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 13.01.2021 у справі № 1340/5638/18, від 08.12.2021 у справі № 200/2260/19-а.
Таким чином, обраний судом першої інстанції спосіб захисту порушеного права відповідає положенням пункту 4 статті 245 КАС України та є найбільш ефективним із можливих способів захисту порушеного права.
Отже, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.
Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
На підставі викладеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги спростовані наведеними вище обставинами та нормативно - правовим обґрунтуванням, у зв'язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.
Керуючись ст. ст. 311, 315, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 27.12.2023 по справі № 480/9159/23 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя В.А. Калиновський
Судді З.О. Кононенко О.М. Мінаєва