П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
12 квітня 2024 р.м. ОдесаСправа № 420/31647/23
Перша інстанція: суддя Бутенко А.В.,
повний текст судового рішення
складено 31.01.2024, м. Одеса
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Джабурія О.В.
суддів - Вербицької Н.В.
- Кравченка К.В.
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31 січня 2024 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Херсонської районної державної адміністрації Херсонської області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, -
ОСОБА_1 звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Херсонської районної державної адміністрації Херсонської області, в якій просила:
- визнати протиправним та скасувати Розпорядження Начальника районної державної адміністрації від 17.08.2023 року №55 про відсторонення ОСОБА_1 від виконання посадових обов'язків;
- визнати протиправним та скасувати Наказ керівника апарату районної державної адміністрації від 18.08.2023 року №30 про порушення дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_1 .
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що відповідно до Розпорядження Начальника районної державної адміністрації №55 позивачку було відсторонено від виконання посадових обов'язків до особливих розпоряджень. Наказом керівника апарату районної державної адміністрації порушено дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1 з метою визначення вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку. Позивачка вважає Розпорядження Начальника районної державної адміністрації №55 та Наказ керівника апарату районної державної адміністрації №30 - незаконними, винесеними безпідставно та такими що порушили її трудові права (ст.43 Конституції України) і ділову репутацію як держслужбовця зі стажем державної служби 17,5 років.
18.12.2023 року від Херсонської районної державної адміністрації Херсонської області надійшов відзив на позовну заяву, в обґрунтування якого зазначено, що ОСОБА_1 розпорядженням начальника Херсонської районної державної адміністрації була призначена на посаду головного спеціаліста відділу взаємодії з органами місцевого самоврядування Херсонської районної державної адміністрації (на посаду державної служби) на підставі її заяви, таким чином право на працю позивачки було реалізовано. Відсторонення від виконання обов'язків не вважається припиненням проходження державної служби, і також не є формою звільнення. ОСОБА_1 продовжувала проходити державну службу в адміністрації за Законом «Про державну службу». До призначення на посаду в Херсонську районну державну адміністрацію позивачка працювала в органах місцевого самоврядування. Досвіду роботи на державній службі в неї немає. До дня відсторонення, в Херсонській районній державній адміністрації ОСОБА_1 на посаді державної служби відпрацювала 15 днів. Відповідно до ст.46 Закону України «Про державну службу» час перебування на посадах в органах місцевого самоврядування, передбачених Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» зараховується до стажу державної служби (прирівнюється). Залишається незрозумілим, що має на увазі позивачка під висловом «ділова репутація держслужбовця зі стажем державної служби 17,5 років» та яким чином видані документи порушили її ділову репутацію. Адже до оприлюднення списків мешканців Херсонської області, які ймовірно співпрацювали з російськими окупантами Херсонська районна державна адміністрація немає ніякого відношення, але зреагувати на інформацію та вжити законних заходів була зобов'язана на виконання рішень компетентних органів. На час дії воєнного стану, після набуття районною державною адміністрацією статусу «військова», саме він призначає і звільняє працівників адміністрації, а питаннями проходження державної служби опікується, відповідно до Закону України «Про державну службу» керівник апарату (спільний лист Національного агентства України з питань державної служби та Міністерства розвитку громад та територій України з роз'ясненнями додається). Проходження державної служби - це тривалий процес, який починається з виникнення державно-службових відносин, тобто, з моменту заміщення посади державного службовця, з подальшим переміщенням працівника по службі, проведенням оцінки і атестації службовців і закінчується припиненням державно-службових відносин. Отже, під час воєнного стану функції і права керівника апарату обмежені в частині призначення і звільнення, а притягнення до дисциплінарної відповідальності залишаються, так як перебування державного службовця під дисциплінарним провадженням - є частиною проходження державної служби. Згідно з вимогами ст.63 Закону України «Про державну службу» - саме в компетенції керівника апарату. Відповідач звертає увагу, що відповідно до вимог ст.63 Закону України «Про державну службу»: «Керівник державної служби несе відповідальність за неналежний рівень службової дисципліни і здійснює повноваження щодо притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності». В даному випадку, керівник державної служби в Херсонській районній державній адміністрації - це керівник апарату. У зв'язку з інформацією про осіб, які співпрацювали з окупаційними військами на території Херсону і присутністю в цих списках позивачки, яка сама підтвердила, що то була саме вона, та можливим підтвердженням даної інформації компетентними органами, вбачалось терміново відсторонити позивачку до з'ясування обставин аби запобігти можливої шкоди фізичним або юридичним особам, державі, територіальним громадам. Позивачка на займаній посаді мала доступ до інформації службового характеру щодо окупованих і деокупованих територій Херсонського району. Тому було видано розпорядження начальника про відсторонення.
25.12.2023 року від представника позивача надійшла відповідь на відзив, в якій представник підтримав позицію, викладену в позовній заяві та просив позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
25.12.2023 року від представника відповідача надійшли заперечення на відповідь на відзив.
Справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 31 січня 2024 року уУ задоволенні позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Херсонської районної державної адміністрації Херсонської області (просп. Ушакова, 47, м. Херсон, 73003, код ЄДРПОУ 44348932), про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії - відмовлено.
На вказане рішення суду ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу. Апелянт просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31 січня 2024 року та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі. Апелянт вважає, що судом першої інстанції при вирішенні справи неправильно застосовані норми матеріального права та порушені норми процесуального права, неповно з'ясовані судом обставини, що мають значення для справи, а тому, на думку апелянта, є всі підстави для скасування рішення.
21.02.2024 року (вхід.№7638/24) на адресу суду апеляційної інстанції від представника відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому заявник просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31.01.2024 року по справі №420/31647/23 залишити без змін.
Відповідно до вимог ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню.
Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 з 03.08.2023 року призначена на посаду головного спеціаліста відділу взаємодії з органами місцевого самоврядування Херсонської районної державної (військової) адміністрації Херсонської області строково, відповідно до розпорядження начальника районної державної (військової) адміністрації №21 від 02.08.2023 року.
17.08.2023 року Херсонська районна державна (військова) адміністрація Херсонської області звернулася до управління Служби безпеки України в Херсонській області із листом, в якому зазначено про наявність інформації щодо можливої співпраці ОСОБА_1 з російськими окупантами.
Розпорядженням начальника районної державної (військової) адміністрації №55 від 17.08.2023 року, ОСОБА_1 відсторонено від виконання посадових обов'язків до особливих розпоряджень.
18.08.2023 року керівником апарату районної державної (військової) адміністрації прийнято наказ №30, яким порушено дисциплінарне провадження стосовно головного спеціаліста відділу взаємодії з органами місцевого самоврядування Херсонської районної державної (військової) адміністрації ОСОБА_1 .
19.08.2023 року наказом командира військової частини НОМЕР_2 (по стройовій частині) №236 солдата запасу ОСОБА_1 призвано на військову службу за мобілізацією.
16.09.2023 року ОСОБА_1 подала заяву начальнику Херсонської районної державної (військової) адміністрації Херсонської області про звільнення за власним бажанням з посади головного спеціаліста відділу взаємодії з органами місцевого самоврядування Херсонської районної державної (військової) адміністрації Херсонської області.
16.09.2023 року управління Служби безпеки України в Херсонській області повідомило начальника Херсонської районної державної (військової) адміністрації Херсонської області, що громадянці України ОСОБА_1 не повідомлялося про підозру у вчиненні кримінальних правопорушень.
01.10.2023 року наказом керівника апарату районної державної (військової) адміністрації №32, продовжено строк здійснення дисциплінарного провадження стосовно головного спеціаліста ОСОБА_1 .
Розпорядженням начальника районної державної (військової) адміністрації №27 від 03.10.2023 року, ОСОБА_1 звільнено із займаної посади з 03.10.2023 року за власним бажанням.
04.10.2023 року наказом керівника апарату районної державної (військової) адміністрації № 33, закрито дисциплінарне провадження стосовно головного спеціаліста відділу взаємодії з органами місцевого самоврядування Херсонської районної державної (військової) адміністрації Херсонської області ОСОБА_1 у зв'язку зі звільненням.
Вважаючи Розпорядження Начальника районної державної адміністрації від 17.08.2023 року №55 про відсторонення ОСОБА_1 від виконання посадових обов'язків та Наказ керівника апарату районної державної адміністрації від 18.08.2023 року №30 про порушення дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_1 протиправними, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Вимогами ч.1 ст.2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Надаючи правову оцінку законності і обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначено Законом України «Про державну службу» від 10.12.2015 року №889-VIII (далі Закон - №889-VIII).
Положеннями ст.1 Закону №889-VIII визначено, що державна служба це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави. Державний службовець це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов'язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
Приписами ст.5 Закону №889-VIII передбачено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби (ч.1).
Законом №889-VIII врегульовано питання дисциплінарної відповідальності державних службовців, що включає в себе порядок і підстави проведення службового розслідування, а також відсторонення державного службовця від виконання посадових обов'язків.
Так, згідно з вимогами ст.64 Закону №889-VІІІ за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом (ч.1).
Для державних службовців можуть встановлюватися особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності у випадках, визначених законом (ч.2).
Відповідно до вимог ст.65 Закону №889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення (ч.1).
Дисциплінарними проступками є:
1) порушення Присяги державного службовця;
2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;
3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;
4) дії, що шкодять авторитету державної служби;
5) невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;
6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку;
7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення;
8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця;
9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб;
9-1) порушення вимог Закону України «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов'язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)» у частині подання, дотримання строків подання декларації про контакти державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «А» або «Б»;
10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби;
11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення;
12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин;
13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп'яніння;
14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу кримінального або адміністративного правопорушення;
15) прийняття державним службовцем рішення, що суперечить закону або висновкам щодо застосування відповідної норми права, викладеним у постановах Верховного Суду, щодо якого судом винесено окрему ухвалу.
Приписами ст.68 Закону №889-VІІІ передбачено, що дисциплінарне провадження порушується шляхом видання відповідного наказу (розпорядження): міністром стосовно державного секретаря відповідного міністерства; суб'єктом призначення стосовно інших державних службовців (ч.1).
Дисциплінарні стягнення накладаються (застосовуються): 1) на державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А»: зауваження суб'єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень суб'єктом призначення з урахуванням пропозиції Комісії; 2) на державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В»: зауваження - суб'єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень - суб'єктом призначення за поданням дисциплінарної комісії (ч.2).
За правилами встановленими у ст.69 Закону №889-VІІІ для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія) (ч. 1).
Дисциплінарною комісією стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», є Комісія. Дисциплінарну комісію стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії «Б» та здійснюють повноваження керівників державної служби в державних органах, а також їх заступників, утворює суб'єкт призначення.
Дисциплінарну комісію стосовно інших державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», утворює керівник державної служби у кожному державному органі (ч.2).
Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб'єкта призначення (ч. 10).
Суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов'язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку (ч.11).
Відповідно до положень ч.1 ст. 72 Закону №889-VІІІ державний службовець може бути відсторонений від виконання посадових обов'язків у разі виявлення порушень, встановлених пунктами 1, 7-10 та 14 частини другої статті 65 цього Закону, за які до нього може бути застосовано дисциплінарне стягнення.
Рішення про відсторонення державного службовця від виконання посадових обов'язків приймається відповідно керівником державної служби або суб'єктом призначення одночасно з прийняттям рішення про порушення дисциплінарного провадження або під час його здійснення у разі:
наявності обставин, що дають підстави вважати, що такий державний службовець може знищити чи підробити речі і документи, які мають суттєве значення для дисциплінарного провадження;
впливу на працівників державного органу та інших осіб, зокрема, здійснення протиправного тиску на підлеглих, погрози звільненням з роботи;
перешкоджання в інший спосіб об'єктивному вивченню обставин вчинення дисциплінарного проступку (ч.2).
Тривалість відсторонення державного службовця від виконання посадових обов'язків не може перевищувати часу дисциплінарного провадження (ч.3).
У разі закриття дисциплінарного провадження без притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності йому оплачується у розмірі середньої заробітної плати час відсторонення від виконання посадових обов'язків в установленому порядку (ч.4).
Статтею 73 Закону №889-VІІІ передбачено, що з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа (ч.1).
Дисциплінарна справа повинна містити:
1) дату і місце її формування;
2) підстави для відкриття дисциплінарного провадження;
3) характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця;
4) відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень;
6) пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження та/або акт про відмову від надання таких пояснень;
7) пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження;
8) пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження (за наявності);
9) належним чином завірені копії документів і матеріалів, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку;
12) пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії у державному органі з висновком про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності;
13) опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі.
Згідно з вимогами ст.71 Закону №889-VІІІ Порядок здійснення дисциплінарного провадження затверджується Кабінетом Міністрів України. Порядок здійснення дисциплінарного провадження визначає, зокрема:
1) повноваження та порядок роботи дисциплінарної комісії;
2) порядок формування дисциплінарної комісії;
3) порядок здійснення дисциплінарного провадження у разі неможливості утворення або функціонування дисциплінарної комісії у державному органі.
Постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 року №1039 затверджено Порядок здійснення дисциплінарного провадження (далі Порядок №1039), згідно з п.3 якого рішення про порушення дисциплінарного провадження приймає:
1) міністр стосовно державного секретаря відповідного міністерства;
2) суб'єкт призначення стосовно інших державних службовців.
Пунктом 4 Порядку №1039 передбачено, що дисциплінарне провадження розпочинається з дати видання наказу (розпорядження) про порушення дисциплінарного провадження та завершується виданням наказу (розпорядження) про накладення на державного службовця, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження (далі - державний службовець), дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження.
Відповідно до вимог п.24 Порядку №1039 з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення ступеня вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.
Згідно з вимогами п.25 Порядку №1039 дисциплінарна справа повинна містити:
дату і місце її формування;
підстави для відкриття дисциплінарного провадження;
характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця;
відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень;
пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, та/або акт про відмову від надання таких пояснень;
пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження;
пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження (за наявності);
належним чином завірені копії документів і матеріалів, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку;
пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії у державному органі з висновком про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності;
опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі.
Вирішуючи справу та відмовляючи в задоволенні позову ОСОБА_1 , суд першої інстанції виходив з того, що, ні Законом №889-VІІІ ні Порядком №1039 не обмежено повноважень суб'єкта призначення порушувати дисциплінарні провадження, як і не визначено підстав для порушення дисциплінарного провадження.
Згідно з частиною 2 статті 5 КАС України захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Судом першої інстанції враховується, що вирішення питання про відсторонення особи, щодо якої призначено службове розслідування, як і будь-який індивідуальний акт суб'єкта владних повноважень має бути належним чином мотивованим, тобто містити достатнє обґрунтування підстав його ухвалення.
Так, в розпорядженні від 17.08.2023 року №55 підставою для відсторонення ОСОБА_1 від виконання посадових обов'язків була інформація про можливу співпрацю позивача з російськими окупантами на підставі повідомлення в інтернет-виданні «Мост» від 17.08.2023 року.
З врахуванням цих обставин, суд першої інстанції не бере до уваги покликання позивачки з приводу необґрунтованості відсторонення її від посади на період дисциплінарного провадження. Адже, відповідно до ч.1 ст.72 Закону №889-VІІІ державний службовець може бути відсторонений від виконання посадових обов'язків у разі виявлення порушень, встановлених, зокрема, п.7 ч.2 ст.65 цього Закону, за які до нього може бути застосовано дисциплінарне стягнення.
Водночас, як зазначає суд першої інстанції, розпорядження Начальника районної державної адміністрації від 17.08.2023 року №55 про відсторонення ОСОБА_1 від виконання посадових обов'язків та Наказ керівника апарату районної державної адміністрації від 18.08.2023 року №30 про порушення дисциплінарного провадження, як правового акта індивідуальної дії, вичерпали свою дію фактом завершення службового розслідування.
А тому, на думку суду першої інстанції, визнання таких актів протиправними та їх скасування вже після завершення службового розслідування не призведе до відновлення прав позивача у спірних публічно-правових відносинах та не сприятиме їх ефективному захисту адміністративним судом.
Отже, з урахуванням наведеного, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 щодо визнання протиправними та скасування Розпорядження Начальника районної державної адміністрації від 17.08.2023 року №55 про відсторонення ОСОБА_1 від виконання посадових обов'язків та Наказу керівника апарату районної державної адміністрації від 18.08.2023 року №30 про порушення дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_1 слід відмовити.
З огляду на вищенаведене, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Так, позивачка звернулась до суду з позовом, зокрема, стверджуючи що оскаржуване розпорядження Начальника районної державної адміністрації від 17.08.2023 року №55 про відсторонення ОСОБА_1 від виконання посадових обов'язків було постановлено без будь-якої правової підстави, на день раніше ніж було порушено дисциплінарне провадження відносно неї, в той час як відповідно до ч.2 ст.72 Закону №889-VІІІ, рішення про відсторонення державного службовця від виконання посадових обов'язків приймається відповідно керівником державної служби або суб'єктом призначення одночасно з прийняттям рішення про порушення дисциплінарного провадження або під час його здійснення (але не до порушення дисциплінарного провадження), та за наявності підстав, визначених тим же пунктом, котрі з обставин даної справи не вбачаються.
Також колегія суддів зазначає, що обставини, які на думку відповідача, стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, не узгоджуються із видами дисциплінарних проступків, перелік яких визначено вимогами ч.2 ст.65 Закону №889-VIII, та в цілому інкриміноване діяння не відповідає визначенню дисциплінарного проступку як винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно- правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Отже, колегія суддів погоджується з доводами апеляційної скарги про те, що дисциплінарне провадження щодо позивачки було порушено безпідставно, що зумовлює протиправність Наказу керівника апарату районної державної адміністрації від 18.08.2023 року №30 про порушення дисциплінарного провадження.
Колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції, відхиляючи аргумент позивача щодо незаконності наказу про відсторонення, вказав, що відповідно до вимог ч.1 ст.72 Закону №889-VІІІ державний службовець може бути відсторонений від виконання посадових обов'язків у разі виявлення порушень, встановлених, зокрема, п.7 ч.2 ст.65 цього Закону, за які до нього може бути застосовано дисциплінарне стягнення.
Відповідно до вимог п.7 ч.2 ст.65 Закону №889-VІІІ, дисциплінарним проступком є перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення.
Разом з цим, матеріали дисциплінарної та судової справи не містять посилання на п.7 ч.2 ст.65 Закону №889-VІІІ. Також, матеріали дисциплінарного провадження та матеріали справи не містять жодної згадки про перевищення позивачкою службових повноважень.
Колегія суддів погоджується з доводами апеляційної скарги стосовно того, що матеріали дисциплінарної та судової справи не містять посилань на будь-який дисциплінарний проступок з визначених ч.2 ст.65 Закону №889-VIII, що і стало підставою для оскарження Наказу керівника апарату районної державної адміністрації від 18.08.2023 року №30 про порушення дисциплінарного провадження як безпідставного.
Отже, колегія суддів доходить висновку про те, що наказ керівника апарату районної державної адміністрації від 18.08.2023 року №30 про порушення дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_1 винесений з порушенням вимог ч.2 ст.72 Закону №889-VІІІ, котра визначає часові межі (одночасно з прийняттям рішення про порушення дисциплінарного провадження або під час його здійснення) та підстави для відсторонення державного службовця, з урахуванням того, що наказ про відсторонення було винесено на день раніше ніж порушено дисциплінарне провадження, а відтак, навіть наявність підстав для його застосування не могли бути встановлені за відсутності самого дисциплінарного провадження.
Також, нічим не підтверджена наявність інших підстав для відсторонення державного службовця, визначених ч.2 ст.72 Закону №889-VIII.
Колегія суддів зазначає, що жодним законом не передбачено права посадових осіб на безпідставне відсторонення державного службовця від виконання посадових обов'язків. Підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним виключно дисциплінарного проступку. Матеріали дисциплінарної справи та зміст наказу про порушення дисциплінарного провадження не містять навіть посилання на конкретний дисциплінарний проступок, загальне визначення та перелік яких визначено Законом №889-VIII.
Як зазначалось вище, підставою для відсторонення ОСОБА_1 від виконання посадових обов'язків була інформація про можливу співпрацю позивача з російськими окупантами на підставі повідомлення в інтернет-виданні «Мост» від 17.08.2023 року (не наводячи при цьому точної адреси інтернет-сторінки, на якій означені відомості зі слів відповідача було опубліковано).
З метою перевірки означених обставин до онлайн-медіа «Мост» було подано адвокатський запит стосовно підтвердження або спростування наявності публікації в будь-який час будь-яких матеріалів про відомі факти співпраці позивачки із окупаційною адміністрацією, на що отримано відповідь щодо відсутності таких публікацій (а.с.190).
Колегія суддів зазначає, що вказаний доказ підтверджує імовірність причин, свавільність та цілковиту безпідставність порушення відносно позивачки дисциплінарного провадження та її відсторонення від виконання посадових обов'язків.
Крім того, в матеріалах справи міститься службова характеристика молодшого сержанта ОСОБА_1 , згідно якої солдат виявила себе як наполегливий та грамотний військовослужбовець, у зв'язку із чим останню підвищено у званні до молодшого сержанта, підвищено по службі на посаду командира відділення ударних безпілотних авіаційних комплексів, а у лютому 2024 року переведено на посаду офіцера групи комунікації штабу управління 124 бригади (а.с.191).
Таким чином, на підставі наведеного, колегія суддів вважає, що розпорядження Начальника районної державної адміністрації від 17.08.2023 року №55 про відсторонення ОСОБА_1 від виконання посадових обов'язків та Наказ керівника апарату районної державної адміністрації від 18.08.2023 року №30 про порушення дисциплінарного провадження є протиправними та такими, що підлягають скасуванню.
Стосовно висновку суду першої інстанції щодо ефективності способу захисту шляхом оскарження правових актів індивідуальної дії, які вичерпали свою дію фактом завершення службового розслідування, колегія суддів зазначає наступне.
Звернення до суду у правовій державі є універсальним механізмом захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб від можливих порушень з боку адміністративних органів. Конституція України у частині другій статті 55 гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади.
При цьому, згідно з принципом диспозитивності, закріпленим статтею 9 КАС України, позивач сам вирішує, чи звертатися йому до суду з позовом, самостійно визначає зміст та обсяг позовних вимог і користується при цьому повною свободою у межах визначених процесуальним законом механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для реалізації його прав.
Вимогами ст.5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта (пункт 2 частини першої цієї статті).
Способи захисту порушеного права особи унормовані статтею 245 КАС України, якою чітко визначені повноваження суду при вирішенні різних категорій справ. Так, ч.1 цієї статті передбачено, що при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити у його задоволенні повністю чи частково. Відповідно до приписів частини другої цієї статті у разі задоволення обумовленого позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
Отже, це нормативно врегульоване позитивне право, яке має чітко визначений зміст та обсяг у теоретичному і практичному вимірах, законодавчо визначену процедуру (механізм) його здійснення особою та закріплені на рівні Основного Закону гарантії його реалізації, і таке право генерує обов'язок держави в особі органу правосуддя розглянути таку адміністративну справу не інакше як за позовною вимогою, поданою відповідно до процесуального кодексу, в межах позовних вимог, на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноважень з метою, з якою їх надано. Суд може вийти за межі позовних вимог виключно з метою більш ефективного захисту порушеного права особи.
Визначальною ознакою будь-якого індивідуального акта поряд з тим, що він стосується прав або інтересів визначеної в акті особи, є й те, що його дія вичерпується виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України). Тобто те, що індивідуальний акт може бути вичерпаний виконанням, закладено законодавцем у саму його дефініцію як одну з найістотніших ознак його правової природи.
Сама норма пункту 2 частини першої статті 5 КАС України не розрізняє індивідуальні акти, що підлягають оскарженню, на ті, що мають обтяжувальну дію щодо особи на час звернення до суду, і ті, що її вже вичерпали. Жодна інша норма національного законодавства теж не містить обмеження права особи на звернення до суду з вимогою про визнання протиправним і скасування такого, що вже реалізований, індивідуального акта, та не обмежує (звужує) повноважень суду щодо розгляду і вирішення адміністративної справи з огляду на таку ознаку.
Зазвичай особа звертається до суду саме через порушення її прав уже внаслідок (після) такого застосування, адже нереалізований акт не тягне для особи жодних правових наслідків і не може бути скасований на майбутнє.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду також висловлював правову позицію, відповідно до якої право на судовий захист пов'язане із самою протиправністю оскаржуваного рішення і не ставиться у залежність від наслідків його реалізації (постанова від 21 березня 2018 року у справі №812/602/17).
Отже, колегія суддів зауважує, що з наведеного правового регулювання та судової практики вбачається, що предметом судового оскарження може бути будь-який індивідуальний адміністративний акт, що порушує права особи, яка звернулася до суду за захистом, безвідносно до факту його виконання (реалізації).
Право на судовий захист пов'язане із самою протиправністю оскаржуваного рішення і не ставиться у залежність від наслідків його реалізації, а виконання адміністративного акта не може виправдовувати протиправності останнього.
Крім цього, стаття 56 Конституції України гарантує, що кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Отже, застосований у даній справі спосіб захисту - визнання протиправними та скасування індивідуальних актів чи окремих його положень, а саме - розпорядження Начальника районної державної адміністрації від 17.08.2023 року №55 про відсторонення ОСОБА_1 від виконання посадових обов'язків та Наказ керівника апарату районної державної адміністрації від 18.08.2023 року №30 про порушення дисциплінарного провадження є ефективним способом захисту як правовстановлюючий факт, котрий враховується в інших правовідносинах.
Таким чином, на підставі наведеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції не врахував означені обставини та дійшов помилкового висновку про відмову у задоволенні позову.
Відповідно до вимог ч.2 ст.6 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Згідно з вимогами ст.242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до приписів ст.317 КАС України підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення є неправильне застосування норм матеріального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції від 31 січня 2024 року підлягає скасуванню на підставі ст.317 КАС України з прийняттям у справі нової постанови про задоволення позовних вимог.
За таких обставин апеляційна скарга підлягає задоволенню.
Відповідно до вимог ст.139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Позивачем понесені по справі судові витрати у вигляді судового збору за подання до суду позовної заяви у розмірі 2147,20 грн. (а.с.29) та за подання апеляційної скарги було сплачено 3220,50 грн., а всього 5367,70 грн., які підлягають стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Керуючись ст.ст. 308; 311; 315; 317; 321; 322; 325 КАС України, суд апеляційної інстанції,-
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31 січня 2024 року по справі №420/31647/23 за позовом ОСОБА_1 до Херсонської районної державної адміністрації Херсонської області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії - скасувати.
Прийняти у справі №420/31647/23 нову постанову якою адміністративний позов ОСОБА_1 - задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати Розпорядження начальника районної державної адміністрації від 17.08.2023 року №55 про відсторонення ОСОБА_1 від виконання посадових обов'язків головного спеціаліста Відділу взаємодії з органами місцевого самоврядування Херсонської районної державної (військової) адміністрації до особливих розпоряджень.
Визнати протиправним та скасувати Наказ керівника апарату районної державної адміністрації від 18.08.2023 року №30 про порушення дисциплінарного провадження стосовно головного спеціаліста Відділу взаємодії з органами місцевого самоврядування Херсонської районної державної (військової) адміністрації Шувалової Олени Сергіївни.
Стягнути з Херсонської районної державної адміністрації Херсонської області (код ЄДРПОУ 44348932) за рахунок її бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) судові витрати у розмірі 5367,70 грн (п'ять тисяч триста шістдесят сім гривень сімдесят копійок).
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення з підстав, передбачених статтею 328 КАС України.
Суддя-доповідач О.В. Джабурія
Судді Н.В. Вербицька К.В. Кравченко