04 квітня 2024 року
м. Київ
справа №990/59/24
адміністративне провадження № П/990/59/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Олендера І.Я.
суддів: Бившевої Л.І., Гончарової І.А., Желтобрюх І.Л., Ханової Р.Ф.,
перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Рада національної безпеки та оборони України, Кабінет Міністрів України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України в частині,
05.03.2024 на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 (фізична особа ІНФОРМАЦІЯ_1 , громадянин Республіки Азербайджан, паспорт типу НОМЕР_1 виданий 01.09.2009, адреса: АДРЕСА_1 ) до Президента України (адреса: 01220, м. Київ, вул. Банкова, 11), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору стороні відповідача: Рада національної безпеки та оборони України (адреса: 01601, м. Київ, вул. Петра Болбочана, 8), Кабінет Міністрів України (адреса: 01001, м. Київ, вул. Михайла Грушевського, 12/2), у якій позивач просить визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 24.06.2021 №265/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18.06.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) відносно ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 - позиція 306 у Додатку 1 до Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18.06.2021.
З матеріалів позовної заяви слідує, що Указом Президента України від 24.06.2021 №265/2021 введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18.06.2021 Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». Згідно з пунктом 306 Додатку 1 до Рішення до ОСОБА_1 , що народився ІНФОРМАЦІЯ_1 , уродженця Російської Федерації, громадянина Азербайджанської Республіки безстроково застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає про безпідставність застосування до нього обмежувальних заходів (санкцій), застосування яких введено спірним Указом Президента України. Як вказує заявник, Указ Президента України від 24.06.2021 №265/2021 не місить жодних відомостей, мотивів та підстав застосування санкцій до ОСОБА_1 у відповідності до вимог статті 3 Закону України «Про санкції» та доказів на їх підтвердження, а також прийнятий з порушенням статей 19, 106 Конституції України, оскільки ОСОБА_1 не вчинялось жодних дій, які б створювали реальні або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету та територіальній цілісності України.
У позовній заяві, з-поміж іншого, ОСОБА_1 також просить поновити йому строк на звернення до суду з цим позовом.
У своїх доводах про поважність причин пропуску строку при поданні позовної заяви ОСОБА_1 зазначає, що 08.12.2017 ним було отримано дозвіл на імміграцію в Україну, а 11.12.2017 отримано посвідку на постійне проживання на території України серії НОМЕР_2 .
У подальшому, не повідомляючи причину, Головним управлінням державної міграційної служби України в Одеській області 29.06.2021 прийнято рішення №367036 про скасування ОСОБА_1 дозволу на імміграцію в Україну, про наявність якого, як вказує сам позивач, йому стало відомо 01.05.2023 (після перевірки працівниками поліції документів для встановлення особи під час пересування позивача містом). На підставі вказаного рішення посвідка на постійне проживання серії НОМЕР_2 є скасованою.
З метою захисту своїх прав ОСОБА_1 звернувся до суду. Наразі справа №420/14903/23 про визнання протиправним та скасування рішення Головного управління державної міграційної служби України в Одеській області від 29.06.2021 №367036 про скасування дозволу на імміграцію в Україну від 08.12.2017 та скасування посвідки на постійне проживання серії НОМЕР_2 перебуває на розгляді в П'ятому апеляційному адміністративному суді.
Позивач стверджує, що лише при розгляді судової справи №420/14903/23, останній (через свого представника) дізнався про Указ Президента України та застосування санкцій проти ОСОБА_1 ; лише при аналізі вищезазначеного Указу Президента України від 24.06.2021 №265/2021 з'ясувалось, що під №306 додатку 1 міститься ОСОБА_1 .
Основним аргументом, який покладено позивачем в обгрунтування поважності підстав пропуску строку на звернення до суду з цим адміністративним позовом, ОСОБА_1 зазначає, що про існування Указу Президента України від 24.06.2021 №265/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18.06.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким відносно ОСОБА_1 , як суб'єкта підвищеного злочинного впливу застосовано, зокрема - відмову в наданні дозволу на імміграцію, скасування дозволу на імміграцію, скасування посвідки на постійне проживання, у зв'язку з чим було прийнято рішення про скасування дозволу на імміграцію в Україну від 08.12.2017 та скасування посвідки на постійне проживання серії НОМЕР_2 , позивачу стало відомо лише 01.08.2023 (з відзиву Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області поданого у вищевказаній справі №420/14903/23). Як висновок, шестимісячний строк визначений статтею 122 КАС України на подання до суду адміністративного позову про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 24.06.2021 №265/2021 спливає 01.03.2024, оскільки, як стверджує позивач, обраховується з моменту, коли він дізнався про своє порушене право, а саме з 01.08.2023. Позивач вважає, що строк на звернення до суду з цим позовом підлягає безумовному поновленню.
Оцінивши наведені ОСОБА_1 підстави пропуску строку звернення до адміністративного суду з позовом, Верховний Суд ухвалою від 11.03.2024 визнав їх неповажними, у зв'язку з чим подану позивачем позову заяву залишив без руху та запропонував заявнику, в десятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали, надати до суду обґрунтовану заяву (клопотання) про поновлення строку звернення до адміністративного суду з позовом із зазначенням інших поважних причин пропуску строку, якщо такі є, з доданням до неї (нього) доказів на підтвердження вказаних у заяві (клопотанні) обставин.
Окрім того, у зв'язку з невідповідністю позовної заяви вимогам статей 160, 161 КАС України, Суд запропоновував заявнику, у визначений в цій же ухвалі строк, усунути недоліки позовної заяви шляхом подання уточненої позовної заяви, зміст якої має усувати недоліки, викладені в цій ухвалі (в частині обраного способу судового захисту) та документа про сплату судового збору у встановленому Законом України «Про судовий збір» порядку та на виконання пунктів 1, 3 частини другої статті 4 Закону України «Про судовий збір» у розмірі 1211,20грн або доказів, які підтверджують підстави звільнення позивача від сплати судового збору відповідно до Закону.
Залишаючи без руху позовну заяву, Верховний Суд зазначив наступне.
Частинами першою, другою статті 122 КАС України установлено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Відповідно до частини першої статті 118 КАС України процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Початок перебігу строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Згідно з частиною першою статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
Таким чином, строк, передбачений частиною другою статті 122 КАС України, є процесуальним строком, встановленим законом, який суд може поновити, якщо визнає причини його пропуску поважними.
Водночас поважними причинами пропуску процесуального строку є ті, які унеможливлюють або ускладнюють можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк, є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду та підтверджені належними і допустимими доказами. Незнання про порушення своїх прав через байдужість або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
Предметом оскарження у цій справі є Указ Президента України, яким до позивача застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), а тому, зважаючи на приписи вищевикладених норм процесуального закону, у даному випадку для звернення до суду з цим позовом установлено шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Офіційним оприлюдненням Указів Президента України слід вважати їх опублікування державною мовою в офіційних друкованих виданнях, а саме: в «Офіційному віснику України»; газеті «Урядовий кур'єр», інформаційному бюлетені «Офіційний вісник Президента України».
У вищезазначеній ухвалі Верховний Суд також підкреслив, що чинним законодавством не передбачено обов'язку Президента України іншим чином, аніж шляхом офіційного оприлюднення Указів, в тому числі тих, які є актами індивідуальної дії, доводити до відома осіб, яких ці акти стосуються, про їх існування. Відтак з дня офіційного оприлюднення указів Президента України усі особи, яких вони стосуються, обізнані про існування таких актів. Оприлюднення Указів Президента України державною мовою в офіційних друкованих виданнях вважається належним способом доведення їх до відома. Незнання цього не звільняє від юридичних наслідків, які спричиняє Указ, зокрема і при зверненні до суду з пропуском визначеного для цього строку.
Аналогічний висновок щодо застосування норм права наведено Верховним Судом й в ухвалах, постановлених у справах №9901/311/20 та №9901/64/21 від 29.10.2020 та від 12.03.2021 відповідно.
Залишаючи без руху позовну заяву ОСОБА_1 , Верховний Суд також врахував наявну правозастосовчу практику суду касаційної інстанції, згідно з якою:
подання позову зі спливом шести місяців після опублікування і набрання чинності адміністративним актом визначається пропуском строку звернення до адміністративного суду;
за змістом частини другої статті 122 КАС України законодавець виходить не тільки з безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й об'єктивної можливості цієї особи знати про такі факти (постанова Великої Палати Верховного Суду від 30.09.2020 у справі №9901/68/20). Згідно з викладеними у вищевказаній справі висновками Верховного Суду від дати офіційного оприлюднення відповідного указу Президента України (який також стосувався питання накладення персональних обмежувальних заходів (санкцій)) до дня подання позовної заяви (також за межами встановленого законом строку, обчисленого з дня офіційного оприлюднення та набрання чинності оскаржуваним Указом Президента України) позивач не міг не знати чи не довідатися про те, що цей адміністративний акт суб'єкта владних повноважень був виданий та офіційно оприлюднений, а також про те, що цей акт порушує чи обмежує його права, що строк на оскарження має (може) відраховуватися від дати його оприлюднення.
Верховний Суд, залишаючи без руху цей позов, врахував, що оскаржуваний позивачем Указ Президента України від 24.06.2021 №265/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18.06.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» було офіційно опубліковано в Урядовому кур'єрі (від 26.06.2021 №121), а також у Офіційному віснику України (від 09.07.2021 - 2021 р., №52, том 1, стор. 82, стаття 3192, код акта 105735/2021) та Офіційному віснику Президента України (від 06.07.2021 - 2021 р., №18, стор. 29, стаття 872).
Під №306 додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18.06.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» містяться відомості про таку особу як ОСОБА_1 .
Відповідно до пункту 3 Указу Президента України від 24.06.2021 №265/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18.06.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» цей Указ набрав чинності з дня його опублікування, тобто з 26.06.2021.
Позовна заява ОСОБА_1 була направлена до Верховного Суду засобами поштового зв'язку лише 29.02.2024 (тобто після спливу понад шести місяців з моменту набрання чинності та оприлюднення спірного Указу Президента України від 24.06.2021 №265/2021), за таких обставин Верховний Суд дійшов висновку, що позивачем порушено шестимісячний строк звернення до адміністративного суду, встановлений статтею 122 КАС України, який у даному випадку слід обчислювати з 26.06.2021.
Також, Верховний Суд, урахувавши доводи позивача про те, що починаючи з 2017 року (час, з якого ОСОБА_1 документований посвідкою на постійне проживання серії НОМЕР_2 ) позивач постійно проживає на території України, має сім'ю, тісні соціальні зв'язки та працює, днем, коли він міг дізнатися про порушення своїх прав, за даних конкретних обставин, необхідно вважати дату офіційного оприлюднення і набрання чинності Указом Президента України від 24.06.2021 №265/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18.06.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким у додатку 1 позиції 306 до Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18.06.2021 зазначено, що до ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 , уродженця Російської Федерації, громадянина Азербайджанської Республіки безстроково застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи, тобто - 26.06.2021.
Процесуальний закон (стаття 123 КАС України) передбачає можливість поновлення строку звернення до адміністративного суду лише уразі, якщо цей строк було пропущено з поважних причин.
Питання, пов'язані з оцінкою такої правової категорії як поважність причин пропуску строку звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом, неодноразово вирішувалось Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 22.01.2020 у справі №9901/518/19 (провадження №11-1190заі19), від 05.02.2020 у справі №901/520/19 (провадження №11-1191заі19), від 30.09.2020 у справі №9901/68/20 (провадження №11-157заі20), від 09.02.2022 у справі №9901/473/21 (провадження № 11-515заі21), від 08.12.2022 у справі №990/102/22 (провадження №11-119заі22).
Як висновок, Верховний Суд заначив, що усе вищевикладене засвідчує, що цей адміністративний позов подано ОСОБА_1 з пропуском встановленого процесуальним законом строку звернення до суду з адміністративним позовом про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 24.06.2021 №265/2021, оскільки позивачем пропущено як шестимісячний строк звернення до адміністративного суду з позовом, встановлений статтею 122 КАС України, який у даному випадку слід обчислювати з 26.06.2021, так і строк у шість місяців, з урахуваннями доводу позивача, що про існування вказаного Указу №265/2021 йому стало відомо 01.08.2023, а з матеріалів позовної заяви поданої 29.02.2024 не вбачається достатніх підстав для визнання причин пропуску цього строку поважними.
З поданих 29.02.2024 матеріалів позовної заяви та доданих до неї документів Верховному Суду не вбачалося підстав для визнання причин пропуску строку звернення позивача до суду поважними.
Тобто, залишаючи подану позивачем позовну заяву без руху, врахувавши обставини справи Верховний Суд, з-поміж іншого, дійшов висновку про відсутність підстав вважати, що позивачем пропущено строк з поважних причин, оскільки, як на переконання Суду, зі змісту позовної заяви не вбачається мотивів, які б могли вказувати на наявність об'єктивних обставин, що перешкоджали позивачу дізнатись про існування оскаржуваного ним в частині Указу Президента України, або унеможливлювали це упродовж шестимісячного строку з моменту його офіційного оприлюднення та набрання ним чинності.
Вказану ухвалу Верховного Суду від 11.03.2024 про залишення позовної заяви без руху вручено позивачу особисто 19.03.2024, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення.
На виконання вимог ухвали про залишення позовної заяви без руху, ОСОБА_1 до Верховного Суду подано заяву від 29.03.2024 до якої долучено:
1) квитанцію про сплату судового збору №2826-7905-8211-3577 від 29.03.2024 на суму 1211,20грн;
2) уточнену редакцію адміністративного позову, в якому позивачем конкретизовано обраний спосіб судового захисту порушеного права ОСОБА_1 , а саме шляхом визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 24.06.2021 №265/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18.06.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) відносно ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 - позиція 306 у Додатку 1 до Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18.06.2021;
3) заяву про поновлення строку звернення до адміністративного суду з цим позовом.
Так, обґрунтовуючи поважність причин пропуску строку звернення до адміністративного суду з цим позовом, ОСОБА_1 повторно зазначає, що він є громадянином Республіки Азербайджан, тобто іноземної держави, не є фахівцем в галузі права та не володіє інформацією щодо наявності спеціалізованих друкованих джерел «інтермедіа», а тому про існування Указу Президента України від 24.06.2021 №265/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18.06.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» йому відомо не було.
Позивач повторно вказує, що лише при розгляді судової справи №420/14903/23, останній дізнався про Указ Президента України та застосування санкцій проти ОСОБА_1 ; лише при аналізі вищезазначеного Указу Президента України від 24.06.2021 №265/2021 з'ясувалось, що під №306 додатку 1 міститься ОСОБА_1 .
Основним аргументом, який покладено в основу заяви про поновлення строку на звернення до адміністративного суду з цим позовом, поданої позивачем на виконання вимог ухвали Верховного Суду від 11.03.2024 про залишення позовної заяви без руху, є твердження, що оскільки про існування Указу Президента України від 24.06.2021 №265/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18.06.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким відносно ОСОБА_1 , як суб'єкта підвищеного злочинного впливу, застосовано, зокрема - відмову в наданні дозволу на імміграцію, скасування дозволу на імміграцію, скасування посвідки на постійне проживання, у зв'язку з чим було прийнято рішення про скасування дозволу на імміграцію в Україну від 08.12.2017 та скасування посвідки на постійне проживання серії НОМЕР_2 , позивач дізнався лише 01.08.2023 (після ознайомлення представника позивача з матеріалами адміністративної справи №420/14903/23, зокрема, з відзивом Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області поданим у цій справі), тому, як на його переконання, шестимісячний строк на подання до суду адміністративного позову про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 24.06.2021 №265/2021 спливає 01.03.2024, адже обраховується з моменту, коли позивач дізнався про своє порушене право, а саме з 01.08.2023. Вважає, що строк на звернення до суду з цим позовом підлягає безумовному поновленню.
Цитуючи правові позиції Європейського Суду з прав людини, положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, норми Конституції України, норми Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», Закону України «Про судоустрій і статус суддів», ОСОБА_1 просить поновити строк на звернення до адміністративного суду з позовом та не позбавляти його у праві на доступ до правосуддя.
У якості додатків до заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду з цим позовом ОСОБА_1 долучив: копію адвокатського запиту до суду апеляційної інстанції щодо надання судом інформації про дату ознайомлення представника позивача з матеріалами справи №420/14903/23, копію знімку екрану з особистої електронної скриньки з доказами отримання відповіді на запит, копію розписки про ознайомлення 01.08.2023 представника позивача з матеріалами справи №420/14903/23.
Разом з тим, оцінивши доводи наведені позивачем у заяві про поновлення строку на звернення до адміністративного суду з цим позовом, надісланій на виконання вимог ухвали від 11.03.2024 про залишення позовної заяви без руху, Верховним Судом встановлено, що обґрунтовуючи поважність підстав пропуску строку звернення до адміністративного суду з позовом, позивач зазначає причини попуску процесуального строку аналогічні тим, що були наведені ним при поданні позовної заяви, та які судом було визнано неповажними. Умотивованих доводів, які б підтверджували поважність підстав пропуску строку на звернення до суду з цим позовом ОСОБА_1 не наводить; належних, достовірних та достатніх доказів не надає.
Статтею 129 Конституції України унормовано, що однією із засад судочинства визначено рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.
Частинами першою, другою статті 122 КАС України установлено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Відповідно до частини першої статті 118 КАС України процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Початок перебігу строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Відповідно до частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
Таким чином, строк, передбачений частиною другою статті 122 КАС України, є процесуальним строком, встановленим законом, який суд може поновити, якщо визнає причини його пропуску поважними.
Водночас поважними причинами пропуску процесуального строку є ті, які унеможливлюють або ускладнюють можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк, є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду та підтверджені належними і допустимими доказами. Незнання про порушення своїх прав через байдужість або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
Установлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Недотримання встановлених законом строків зумовлює чітко визначені юридичні наслідки.
Розумні строки в адміністративному судочинстві - це найкоротші за конкретних обставин строки (якщо інше не визначено законом або встановлено судом), протягом яких сторона повинна вжити певних дій, демонструючи свою зацікавленість у їх результатах, і які об'єктивно оцінюються судом стосовно відповідності принципам добросовісності та розсудливості, а також на предмет дотримання прав інших учасників (забезпечення балансу інтересів).
За змістом статті 6 Конвенції з прав людини і основоположних свобод кожен при вирішенні питання щодо прав та обов'язків має право на справедливий і відкритий розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, визначеним законом.
Відповідно до частини першої статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, складовою якого є юридична визначеність.
Згідно із статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
У пункті 41 рішення від 03.04.2008 у справі «Пономарьов проти України» Європейський Суд з прав людини вказав, що «правова система багатьох країн-членів передбачає можливість продовження строків, якщо для цього є обґрунтовані підстави. Суд визнає, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією із таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження. У кожній справі національні суди мають перевіряти, чи підстави для поновлення строків для оскарження виправдовують втручання у принцип res judicata, особливо як у цій справі, коли національне законодавство не обмежує дискреційні повноваження судів ні у часі, ні в підставах для поновлення строків».
Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (див. de Rada Cavanilles v. Spain, рішення від 28.10.1998, Reports 1998 -VIII, с. 3255, § 45, Peretyaka and Sheremetyev v. Ukraine, №17160/06 та №35548/06, § 34, ЄСПЛ, від 21.12.2010).
Принцип правової визначеності застосовується не лише щодо сторін, але й щодо національних судів (Diya 97 v. Ukraine, №19164/04, § 47, ЄСПЛ, від 21.10.2010).
У справі «Устименко проти України» Європейський Суд з прав людини зазначив, що сама концепція «поважних причин» не є чіткою, тому для національних судів ще важливішим було вказати причини свого рішення про поновлення пропущеного строку і відновлення провадження у справі заявника.
Якщо строк оскарження поновлюється зі спливом значного періоду часу, таке рішення може порушити принцип правової визначеності.
Як уже зазначалось вище, предметом оскарження у цій справі є Указ Президента України, яким до позивача застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), а тому, зважаючи на приписи вищевикладених норм процесуального закону, у даному випадку для звернення до суду з цим позовом установлено шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Порівняльний аналіз словоформ «дізналася» та «повинна була дізнатися» дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов'язку особи знати про стан своїх прав.
З'ясовуючи, чи подано цей позов у строк, установлений законом, Суд виходить з наступного.
Порушення прав, свобод чи інтересів особи - це фактичний наслідок протиправного рішення, дії чи бездіяльності конкретного органу, особи (або осіб) щодо неї.
День, коли особа дізналася про порушення свого права, - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів. Цим днем може бути, зокрема, день винесення рішення, яке оскаржується, якщо воно приймалося за участю особи, або день вчинення дії, яка оскаржується, якщо особа була присутня під час вчинення цієї дії.
Якщо цей день встановити точно неможливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів). При цьому «повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов'язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо вона знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
З метою впорядкування офіційного оприлюднення нормативно-правових актів, що їх приймають, зокрема Президент України, забезпечення регулювання суспільних правовідносин на основі чинних актів, запобігання перекрученням їх змісту, визначення порядку набрання ними чинності, відповідно до статті 57, частин другої та п'ятої статті 94, частини другої статті 102 Конституції України, Указом Президента України від 10.06.1997 №503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» (далі також Указ №503/97) установлено, що закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях.
Указом №503/97 також визначено, що Офіційними друкованими виданнями є: «Офіційний вісник України»; газета «Урядовий кур'єр» (частина друга статті 1 Указу).
Частиною четвертою статті 1 Указу №503/97 встановлено, що офіційним друкованим виданням, в якому здійснюється офіційне оприлюднення законів, актів Президента України, є також інформаційний бюлетень «Офіційний вісник Президента України».
Визначення офіційного друкованого видання органів державної влади та органів місцевого самоврядування міститься й у Законі України від 23.09.1997 №539/97-ВР «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» (далі також Закон №539/97-ВР), відповідно до статті 1 якого, офіційні друковані видання органів державної влади та органів місцевого самоврядування - видання, які спеціально видаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування (відомості, бюлетені, збірники, інформаційні листки тощо) для інформування про свою діяльність.
Статтею 22 вищезазначеного Закону регламентовано відносини, пов'язані з опублікуванням офіційних документів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, за змістом частини першої якої, укази Президента України, інші нормативно-правові акти публікуються в офіційних виданнях (відомостях, бюлетенях, збірниках, інформаційних листках тощо) та друкованих засобах масової інформації відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Аналіз вищевказаних положень законодавства у їх сукупності дає підстави для висновку, що офіційним оприлюдненням Указів Президента України слід вважати їх опублікування державною мовою в офіційних друкованих виданнях, а саме: в «Офіційному віснику України»; газеті «Урядовий кур'єр», інформаційному бюлетені «Офіційний вісник Президента України».
Застосована в Указі Президента України від 10.06.1997 №503/97, яким упорядковано відносини, пов'язані з офіційним оприлюдненням нормативно-правових актів, що їх приймають, зокрема Президент України, конструкція правових норм, свідчить про те, що Укази Глави держави (без розмежування їх на види, в залежності від предмету регулювання) не пізніш як у п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях, якими є «Офіційний вісник України», газета «Урядовий кур'єр», а також Інформаційний бюлетень «Офіційний вісник Президента України».
Чинним законодавством не передбачено й обов'язку Президента України іншим чином, аніж шляхом офіційного оприлюднення Указів, в тому числі тих, які є актами індивідуальної дії, доводити до відома осіб, яких ці акти стосуються, про їх існування.
При цьому законодавством не визначено й обов'язку Президента України доводити до відома осіб, до яких застосовано санкції, зміст Указів в інший спосіб, аніж їх опублікування в офіційних виданнях.
Оприлюднення Указів Президента України державною мовою в офіційних друкованих виданнях вважається належним способом доведення їх до відома. Незнання цього не звільняє від юридичних наслідків, які спричиняє Указ, зокрема і при зверненні до суду з пропуском визначеного для цього строку.
Оскаржуваний позивачем у відповідній частині Указ Президента України за своїм змістом та правовою природою є актом індивідуальної дії, оскільки виданий відповідачем - суб'єктом владних повноважень на виконання владних управлінських функцій та стосується прав та інтересів позивача; не містить загальнообов'язкових правил поведінки, а з урахуванням рішення Ради національної безпеки та оборони України, уведеним у дію цим Указом, передбачає індивідуалізовані приписи щодо застосування санкцій до конкретних юридичних і фізичних осіб; адресований цим особам; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на припинення конкретних правовідносин.
Як висновок, оскільки спірний Указ є індивідуально-правовим актом, до спірних правовідносин підлягає застосуванню установлений статтею 122 КАС України шестимісячний строк звернення до адміністративного суду.
Оскаржуваний позивачем у відповідній частині Указ Президента України від 24.06.2021 №265/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» було офіційно опубліковано в Урядовому кур'єрі (від 26.06.2021 №121), а також у Офіційному віснику України (від 09.07.2021 - 2021 р., №52, том 1, стор. 82, стаття 3192, код акта 105735/2021) та Офіційному віснику Президента України (від 06.07.2021 - 2021 р., №18, стор. 29, стаття 872).
Під №306 додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» містяться відомості про таку особу як ОСОБА_1 .
Відповідно до пункту 3 Указу Президента України від 24.06.2021 №265/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» цей Указ набрав чинності з дня його опублікування, тобто з 26.06.2021.
Як стверджує сам позивач як у позовній заяві, так і в заяві про поновлення строку звернення до адміністративного суду з позовом, починаючи з 2017 року (час, з якого ОСОБА_1 документований посвідкою на постійне проживання серії НОМЕР_2 ) він постійно проживає на території України, має сім'ю, тісні соціальні зв'язки та працює, тобто днем, коли він міг дізнатися про порушення своїх прав, за даних конкретних обставин, необхідно вважати дату офіційного оприлюднення і набрання чинності Указом Президента України від 24.06.2021 №265/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18.06.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким у додатку 1 позиції 306 до Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18.06.2021 зазначено, що до ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 , уродженця Російської Федерації, громадянина Азербайджанської Республіки безстроково застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи, - 26.06.2021.
Разом з тим, як зі змісту як позовної заяви, так і зі змісту заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду з цим позовом, надісланій на виконання вимог ухвали від 11.03.2024 про залишення позовної заяви без руху, не вбачається мотивів, які б могли вказувати на наявність об'єктивних обставин, що перешкоджали позивачу дізнатись про існування оскаржуваного ним в частині Указу Президента України, або унеможливлювали це упродовж шестимісячного строку з моменту його офіційного оприлюднення та набрання ним чинності.
Як убачається з матеріалів позовної заяви ОСОБА_1 , така була направлена до Верховного Суду засобами поштового зв'язку лише 29.02.2024 (тобто після спливу понад шести місяців з моменту набрання чинності та оприлюднення спірного Указу Президента України від 24.06.2021 №265/2021). За таких обставин наявні підстави вважати, що позивачем порушено шестимісячний строк звернення до адміністративного суду, встановлений статтею 122 КАС України, який у даному випадку слід обчислювати з 26.06.2021.
Згідно статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, при визначенні цивільних прав і обов'язків особи чи при розгляді будь-якого кримінального обвинувачення, що пред'являється особі, гарантує стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), яка ратифікована Україною Законом від 17.07.1997 №475/97-ВР.
Ключовими принципами статті 6 Конвенції є верховенство права та належне здійснення правосуддя. Ці принципи також є основоположними елементами права на справедливий суд.
Разом з тим, як зазначив Європейський Суд з прав людини в ухвалі щодо прийнятності від 30.06.2006 (справа «Каменівська проти України»), «право на звернення до суду, одним з аспектів якого є право доступу до суду..., не є абсолютним; воно може бути обмеженим. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності».
Отже, за практикою Європейського Суду з прав людини, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа «Стаббігс та інші проти Великобританії», справа «Девеер проти Бельгії»).
Процесуальний закон (стаття 123 КАС України) передбачає можливість поновлення строку звернення до адміністративного суду лише уразі, якщо цей строк було пропущено з поважних причин, однак не дає визначення терміну «поважні причини».
Визначаючи зміст цього поняття, суд бере до уваги висновки щодо застосування норм права, викладені у рішенні Верховного Суду України від 13.09.2006 у справі №6-26370кс04, де зазначено, що поважними причинами пропуску строку позовної давності вважаються такі обставини, за яких своєчасне пред'явлення позову стає неможливим або утрудненим.
Питання, пов'язані з оцінкою такої правової категорії як поважність причин пропуску строку звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом, неодноразово вирішувалось Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 22.01.2020 у справі №9901/518/19 (провадження №11-1190заі19), від 05.02.2020 у справі №901/520/19 (провадження №11-1191заі19), від 30.09.2020 у справі №9901/68/20 (провадження №11-157заі20), від 09.02.2022 у справі №9901/473/21 (провадження № 11-515заі21), від 08.12.2022 у справі №990/102/22 (провадження №11-119заі22).
Частиною другою статті 44 КАС України передбачено, що учасники справи зобов'язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов'язки.
Наведеними положеннями КАС України чітко окреслено характер процесуальної поведінки, який зобов'язує учасників справи діяти сумлінно, тобто проявляти добросовісне ставлення до наявних у них прав і здійснювати їх реалізацію таким чином, щоб забезпечити неухильне та своєчасне (без суттєвих затримок та зайвих зволікань) виконання своїх обов'язків, встановлених законом або судом, зокрема щодо дотримання строку звернення до адміністративного суду.
Для цього учасник справи як особа, зацікавлена у поданні касаційної скарги, повинен вчиняти усі можливі та залежні від нього дії, використовувати у повному обсязі наявні засоби та можливості, передбачені законодавством.
Встановлення процесуальних строків законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій.
Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Велика Палата Верховного Суду також неодноразово підкреслювала, що поважними причинами пропуску строку звернення до суду визнаються лише ті обставини, які були об'єктивно непереборними, тобто не залежали від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
Аналіз положень вищеназваних джерел права з точки зору висловленого Великою Палатою Верховного Суду правозастосування дає підстави стверджувати, що строк звернення до адміністративного суду обчислюється з дня, коли особа дізналась або повинна була дізнатись про порушення своїх прав та інтересів, й такий строк, у разі його пропуску, може бути поновлений лише з поважних підстав, наявність яких підтверджена відповідними доказами.
Вирішуючи питання про поновлення строку звернення до адміністративного суду у справі №9901/68/20 за схожих зі справою, яка розглядається, обставин, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 30.09.2020, аналізуючи норми частини другої статті 122 КАС України, дійшла висновку про те, що за змістом наведеної процесуальної норми законодавець виходить не тільки з безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й об'єктивної можливості цієї особи знати про такі факти.
Згідно з викладеними у вищевказаній справі висновками Великої Палати Верховного Суду від дати офіційного оприлюднення відповідного указу Президента України (який також стосувався питання накладення персональних обмежувальних заходів (санкцій)) до дня подання позовної заяви (також за межами встановленого законом строку, обчисленого з дня офіційного оприлюднення та набрання чинності оскаржуваним Указом Президента України) позивач не міг не знати чи не довідатися про те, що цей адміністративний акт суб'єкта владних повноважень був виданий та офіційно оприлюднений, а також про те, що цей акт порушує чи обмежує його права, що строк на оскарження має (може) відраховуватися від дати його оприлюднення.
Тому, у справі №9901/68/20 Велика Палата Верховного Суду констатувала, що при належному добросовісному відношенні позивач не був позбавлений можливості подати адміністративний позов у межах строку, встановленого статтею 122 КАС України.
Вищевикладене лише засвідчує той факт, що цей адміністративний позов подано ОСОБА_1 з пропуском встановленого процесуальним законом строку звернення до суду з адміністративним позовом про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 24.06.2021 №265/2021.
Більше того, позивачем пропущено як шестимісячний строк звернення до адміністративного суду, встановлений статтею 122 КАС України, який у даному випадку слід обчислювати з 26.06.2021, так і строк у шість місяців, з урахуваннями доводу позивача, що про існування вказаного Указу №265/2021 йому стало відомо 01.08.2023.
Поряд з цим, ані з матеріалів позовної заяви поданої 29.02.2024, ані з заяви про поновлення строку на звернення до адміністративного суду з цим позовом, поданої на виконання вимог ухвали Верховного Суду від 11.03.2024 про залишення позовної заяви без руху, Верховний Суд не вбачає достатніх підстав для визнання причин пропуску цього строку поважними.
Жодних обґрунтованих доводів, які могли б вказувати на поважність причин пропуску строку звернення до адміністративного суду з позовом ОСОБА_1 не наводить.
Позивач не посилається на обставини об'єктивного та непереборного характеру, які були б пов'язані з обмеженнями й становили реальні перешкоди ОСОБА_1 дізнатись про наявність такого Указу, значно утруднили або унеможливили своєчасне подання цього позову. На підтвердження існування таких обставин позивачем не подано жодних доказів, а їх наявність з матеріалів позову і доданих до нього документів, з заяви про поновлення строку звернення до суду, не вбачається.
Верховний Суд вважає, що у даному випадку пропуск строку звернення до адміністративного суду з цим позивом відбувся з суб'єктивних причин, які повністю залежали від волевиявлення позивача - ОСОБА_1 , оскільки дотримання вимог статей 122, 160, 161 України, покладається на особу, яка звертається з позовною заявою, а звернення до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції, без дотримання часових обмежень визначених статтею 122 КАС України, свідчить виключно про намагання заявника домогтися безпідставного поновлення судом строку звернення до адміністративного суду з позовом та нівелювати принцип правової визначеності.
Ураховуючи вищевикладене, вказані ОСОБА_1 підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду з цим позовом не визнаються Верховним Судом поважними, оскільки вони не є такими, що не залежали від волевиявлення особи, що звертається до суду з цим позовом, і пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій, що підтверджені належними доказами.
За правилами пункту 9 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.
Відповідно до приписів частин першої, другої статті 123 КАС України, у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
За таких обставин, позовна заява ОСОБА_1 до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Рада національної безпеки та оборони України, Кабінет Міністрів України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України в частині підлягає поверненню.
Керуючись статтями 122, 123, 169, 248, 256, 266 КАС України, -
Позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Рада національної безпеки та оборони України, Кабінет Міністрів України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України в частині повернути особі, яка її подала.
Копію цієї ухвали разом з позовною заявою і доданими до неї документами надіслати особі, яка її подала.
Роз'яснити заявнику, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.
Судді І.Я. Олендер
Л.І. Бившева
І.А. Гончарова
І.Л. Желтобрюх
Р.Ф. Ханова