21 березня 2024 р.Справа № 520/8787/23
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Перцової Т.С.,
Суддів: Жигилія С.П. , Русанової В.Б. ,
за участю секретаря судового засідання Юрченко Д.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Харківської міської ради на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 02.08.2023, головуючий суддя І інстанції: Старосєльцева О.В., м. Харків, повний текст складено 02.08.23 року по справі № 520/8787/23
за позовом Керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова в інтересах держави
до Харківської міської ради третьої особи ОСОБА_1
про визнання протиправним та скасування пункту рішення, зобов'язання вчинити певні дії,
Керівник Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова (далі - позивач, прокурор) в інтересах держави звернувся до Харківського окружного адміністративного суду із позовом до Харківської міської ради (далі - ХМР, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), в якому просив суд :
- визнати протиправним та скасувати пункт 51 додатку 1 до рішення Харківської міської ради від 14.07.2021 за №155/21 «Про надання громадянам дозволу та відмову в наданнi дозволу на розробку документації із землеустрою», яким ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею орієнтовно 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 .
В обґрунтування позовних вимог зазначено про протиправність рішення ХМР від 14.07.2021 № 155/21 в оскаржуваній частині, оскільки за генеральним планом м. Харкова, затвердженим рішенням Харківської міської ради від 23 червня 2004 року № 89/04, зі змінами, затвердженими рішенням Харківської міської ради від 18 грудня 2019 року № 1902/19, територія по АДРЕСА_1 розташовується на території житлової багатоквартирної забудови, а відтак надання відповідачем ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею орієнтовно 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, тобто присадибної ділянки, місце розташування якої суперечить вимогам містобудівної документації, не відповідає ч. 7 ст. 118, ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
З огляду на вищенаведене, стверджує, що виявивши невідповідність цільового призначення земельної ділянки, яку має намір одержати ОСОБА_1 , вимогам генерального плану, ХМР повинна була відмовити у наданні дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав невідповідності місця розташування об'єкта вимогам генерального плану населеного пункту. Зазначені висновки узгоджуються із правовою позицією, викладеною в постановах Верховного Суду від 15.01.2019 у справі № 522/14444/15-а, від 15.06.2021 у справі № 1340/5779/18, від 30.07.2020 у справі № 822/1030/18, від 29.09.2020 у справі № 822/3589/17.
Крім того наголосив, що постановою Верховного Суду від 27.01.2023 задоволено касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури та позовні вимоги про визнання протиправним та скасування п. 33 додатку І до рішення Харківської міської ради від 24.06.2020 №2151/20 “Про надання громадянам та територіальній громаді м. Харкова дозволу та відмову в наданні дозволу на розробку документації із землеустрою”, яким надавався дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 .
Також просив врахувати, що спірним рішенням відповідач, надаючи ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею орієнтовно 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, одночасно відмовив іншим суб'єктам, зокрема ОСОБА_2 , в отриманні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 (Шевченківський район) через невідповідність місця розташування земельної ділянки затвердженій містобудівній документації та вимогам законів, прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам згідно з ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України. Зокрема, вказавши, що бажане місце розташування земельної ділянки знаходиться частково на території і житлової багатоквартирної забудови, а частково - на території зелених насаджень загального користування.
Щодо наявності передбачених ст. 23 Закону України “Про прокуратуру” підстав для звернення прокурора до суду з даним позовом вказав, що прийняттям ХМР рішення від 14.07.2021 № 155/21 в оскаржуваній частині фактично заподіяно шкоди інтересам держави щодо раціонального використання та охорони земель, що в свою чергу загрожує розвитку території м. Харкова з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, ослаблює соціально-економічні основи місцевого самоврядування та створює соціальне напруження у територіальній громаді міста, а відтак потребує звернення прокурора в межах своєї компетенції до суду з позовом про скасування цього рішення.
З урахуванням того, що компетентний орган, який уповноважений захищати інтереси держави та Харківської міської територіальної громади, а саме Харківська міська рада, одночасно порушує ці інтереси та є відповідачем, вважає, що прокурор має право на самостійне звернення до суду з даним позовом.
На підтвердження такої правової позиції послався на постанову Великої Палати Верховного Суду від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, відповідно до якої оскаржуючи рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування прокурор вправі звернутися до суду як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган відповідачем, коли оскаржується рішення останнього.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 02.08.2023 у справі № 520/8787/23 позов - задоволено.
Визнано протиправним та скасовано пункт 51 додатку 1 до рішення Харківської міської ради від 14.07.2021 за №155/21 «Про надання громадянам дозволу та відмову в наданнi дозволу на розробку документації із землеустрою», яким ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею орієнтовно по 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 .
Відповідач, не погодившись з вказаним рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з'ясування обставин справи, порушення судом норм матеріального права, просить суд апеляційної інстанції:
- скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 02.08.2023 у справі № 520/8787/23 за позовом керівника Шевченківської окружної прокуратури м. Харкова до Харківської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування;
- у задоволенні позову керівника Шевченківської окружної прокуратури м. Харкова до Харківської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування відмовити повністю.
Апеляційна скарга мотивована твердженнями про неврахування судом першої інстанції того, що виготовлення графічних матеріалів місця розташування земельної ділянки Департаментом містобудування та архітектури Харківської міської ради відбулося виключно у відповідності до змін до плану зонування території (зонінгу) міста Харкова, затвердженого рішенням сесії Харківської міської ради від 18.12.2019 № 1902/19, які діяли на момент прийняття оскаржуваного рішення. Так, судом залишено поза увагою, що відповідно до плану зонування території (зонінгу) АДРЕСА_1 розташована у житловій зоні, підзонах Ж-1, Ж-3 - підзона садибної забудови, підзона багатоквартирної житлової забудови. Отже, надання дозволу ОСОБА_1 на розробку документацій з землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 з огляду на її розташування у житловій зоні, підзонах Ж-1 (для розташування одноквартирних житлових будинків до 4 поверхів (включно з мансардним поверхом із земельними ділянками або зблокованих житлових будинків на сусідніх земельних ділянках), Ж-3 (для розташування багатоквартирних житлових будинків до 4 поверхів включно, супутніх об'єктів повсякденного обслуговування, окремих об'єктів загальноміського та районного значення) - підзоні садибної забудови, підзоні багатоквартирної житлової забудови, унеможливлює застосування до спірних правовідносин ч. 7 ст. 118 ЗК України.
Таким чином, рішення ХМР від 14.07.2021 № 155/21 “Про надання громадянам та територіальній громаді м. Харкова дозволу та відмову в наданні дозволу на розробку документації із землеустрою”, яким ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею орієнтовно 0,1 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 , було прийнято цілком у відповідності до вимог чинного земельного та містобудівного законодавства.
Прокурор у надісланому до суду відзиві на апеляційну скаргу, заперечував проти задоволення її вимог, просив рішення суду першої інстанції залишити без змін, як законне і обґрунтоване. Наголосив, що відповідно до плану зонування (зонінгу) території АДРЕСА_1 розташована у житловій зоні, підзонах Ж-1, Ж-3, тобто підзонах садибної забудови, багатоквартирної житлової забудови, однак враховуючи, що генеральним планом м. Харкова, затвердженим рішенням Харківської міської ради від 23.06.2004 за № 89/04, зі змінами, затвердженими рішенням Харківської міської ради від 18.12.2019 за №1902/19, територія по вул, Ковригінській в м. Харкові розташовується на території житлової багатоквартирної забудови, надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею орієнтовно 0,1000 га для присадибної ділянки суперечить вимогам містобудівної документації, а саме генеральному плану м. Харкова. (Аналогічний висновок викладено Верховним Судом у постанові від 27.01.2023 у справі 520/9959/21).
Третя особа правом надання відзиву на апеляційну скаргу або інших пояснень не скористалася
Відповідач та третя особа у судове засідання не прибули, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.
Відповідно до частини 2 статті 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
Згідно з частиною 4 статті 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, пояснення прокурора, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судом першої інстанції встановлено, що 16.08.2021 ОСОБА_1 подано заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею орієнтовно по 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 .
До заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою додано графічні матеріали місця розташування земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1 . Матеріали містять фрагмент схеми генерального плану м. Харкова та фрагмент схеми зонування території з зазначенням місця розташування бажаної земельної ділянки.
За відомостями офіційного веб-сайту Харківської міської ради, які є в загальному вільному доступі (https://www.city.kharkov.ua) встановлено, що рішенням Харківської міської ради від 18 грудня 2019 року № 1902/19 затверджено в складі генерального плану зміни до плану зонування території (зонінгу) міста Харкова, затвердженого рішенням 22 сесії Харківської міської ради від 27 лютого 2013 року №1024/13 (зі змінами). Відповідно до плану зонування території (зонінгу) міста Харкова вул. Ковригінська розташована у житловій зоні, підзонах Ж-1 (садибна забудова), Ж-3 (багатоквартирна житлова забудова).
Відповідно до генерального плану м. Харкова, затвердженого рішенням сесії Харківської міської ради від 23 червня 2004 року № 89/04 із змінами, затвердженими рішенням сесії Харківської міської ради від 18 грудня 2019 року № 1902/19, територія по вул. Ковригінська розташована на території житлової багатоквартирної забудови.
Садибна забудова Ж-1 (зона садибної забудови) призначається для розташування одноквартирних житлових будинків до 4 поверхів (включно з мансардним поверхом) із земельними ділянками або зблокованих житлових будинків на сусідніх земельних ділянках.
Багатоквартирна житлова забудова Ж-3 (зона багатоквартирної житлової забудови) призначається для розташування багатоквартирних житлових будинків до 4 поверхів включно, супутніх об'єктів повсякденного обслуговування, окремих об'єктів загальноміського та районного значення.
Відповідно до інформаційної довідки з Державного земельного кадастру кадастровий номер земельної ділянки по АДРЕСА_1 - 6310136300:11:001:0539.
Згідно з копіями графічних матеріалів генерального плану м. Харкова та плану зонування (зонінгу) території міста Харкова, зображено місце розташування спірної земельної ділянки з кадастровим номером 6310136300:11:001:0539 по АДРЕСА_1 .
Прокурором під час опрацювання відомостей публічної кадастрової карти України, генерального плану м. Харкова, плану зонування території (зонінгу) та Єдиного міського реєстру актів Харківської міської ради було виявлено, що пунктом 51 додатку 1 до рішення Харківської міської ради від 14.07.2021 за №155/21 «Про надання громадянам дозволу та відмову в наданнi дозволу на розробку документації із землеустрою» ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею орієнтовно по 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 .
Стверджуючи про протиправність пункту 51 додатку 1 до рішення Харківської міської ради від 14.07.2021 за № 155/21 у спірних правовідносинах, прокурор ініціював даний спір.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, врахувавши, що невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генерального плану населеного пункту є підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, дійшов висновку, що ХМР, прийнявши рішення від 14.07.2021 за № 155/21 (пункт 51 додатку 1) “Про надання громадянам дозволу та відмову в наданнi дозволу на розробку документації із землеустрою”, яким ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею орієнтовно по 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 , яка розташована на території багатоквартирної житлової забудови, діяла не на підставі та не у спосіб, визначені законами України, а тому рішення (в оспорюваній частині) є протиправним та підлягає скасуванню.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, визначених статтею 308 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
Згідно зі ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до ч. 3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Законом України “Про прокуратуру” від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) визначено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях, зокрема згідно з ч. 3 ст. 23 вказаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття “інтерес держави”.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що “інтереси держави” є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене судом розуміння поняття “інтереси держави” має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 23 Закону № 1697-VII
Отже, суд апеляційної інстанції вважає, що “інтереси держави” охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація “інтересів держави”, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19.
Суспільство є окремим суб'єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов'язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб'єктами владних повноважень (суб'єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку.
Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 01.12.2022 у справі №260/1692/21.
Згідно з ч. 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Тому, відповідно до вимог частини третьою статті 23 Закону України “Про прокуратуру” у позовній заяві прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:
- суб'єктної складової: відсутність жодного суб'єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб'єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб'єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб'єкта, зокрема, як третьої особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору);
- об'єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому) та дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб'єктами порушень вимог законодавства.
У цій справі, прокурор в адміністративному позові зазначив, що ХМР не лише не здійснюється захист інтересів держави у сфері містобудівних та земельних правовідносин, а навпаки порушується встановлений порядок надання дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки спірна земельна ділянка, розташована на території житлової забудови, а відтак не може бути використана для облаштування присадибної ділянки.
Прокурор наголошує на порушенні інтересів територіальної громади у зв'язку із наданням дозволу на розроблення проекту землеустрою з метою виділення земельної ділянки у власність особи з цільовим призначенням, що не відповідає містобудівній документації на місцевому рівні.
На переконання прокурора, прийняття ХМР спірного рішення в оскаржуваній частині всупереч вимогам ч. 7 ст. 118 ЗК України та ч.3 ст. 123 ЗК України заподіює шкоду інтересам держави та не сприяє дотриманню раціонального використання та охорони земель, що в свою чергу загрожує розвитку території м. Харкова з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, ослаблює соціально-економічні основи місцевого самоврядування і створює соціальне напруження серед територіальної громади міста.
Колегія суддів вважає таке обґрунтування сумісним із з розумінням “інтересів держави”, а відтак прокурором доведено наявність передбачених законом підстав для звернення до суду з даним позовом.
Крім того, аналогічні спірні правовідносини за позовом Керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова були предметом розгляду Верховного Суду у постанові від 27.01.2023 у справі № 520/9959/21, яка в силу ч.5 ст. 242 є обов'язковою для врахування судом апеляційної інстанції під час розгляду даної справи.
Згідно з положеннями статті 14 Конституції України земля визнана основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Відповідно до частини 1 статті 81 Земельного кодексу України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
В силу статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
Як вбачається зі змісту положень частин 1-3 ст. 116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Водночас, ухвалення рішення є результатом проведення певної правової процедури, яка йому передує.
Колегія суддів зазначає, що у розумінні вимог частини 2 статті 19 Конституції України, така процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування.
Відповідно до частини 1 статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: а) для ведення фермерського господарства - в розмірі земельної частки (паю), визначеної для членів сільськогосподарських підприємств, розташованих на території сільської, селищної, міської ради, де знаходиться фермерське господарство. Якщо на території сільської, селищної, міської ради розташовано декілька сільськогосподарських підприємств, розмір земельної частки (паю) визначається як середній по цих підприємствах. У разі відсутності сільськогосподарських підприємств на території відповідної ради розмір земельної частки (паю) визначається як середній по району; б) для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара; в) для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара; г) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара; ґ) для індивідуального дачного будівництва - не більше 0,10 гектара; д) для будівництва індивідуальних гаражів - не більше 0,01 гектара.
На виконання положень частин 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Нормами частини 2 статті 122 ЗК України передбачено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Учасниками справи не заперечується, що на виконання вищезазначених положень земельного законодавства ОСОБА_1 звернулась до Харківської міської ради з заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею, орієнтовно 0,1 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у відповідності до ст. 118 ЗК України.
За результатом розгляду вказаної заяви відповідачем відповідно до пункту 51 додатку 1 до рішення Харківської міської ради від 14.07.2021 за № 155/21 “Про надання громадянам дозволу та відмову в наданні дозволу на розробку документації із землеустрою” надано ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею орієнтовно 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 .
Звертаючись до суду з даним позовом, прокурор стверджував, що при прийнятті вказаного рішення відповідачем недотримано порядок надання відповідних дозволів, оскільки місце розташування земельної ділянки, на яку ОСОБА_1 було надано дозвіл на розробку проекту землеустрою присадибної ділянки, суперечить вимогам містобудівної документації, а саме генеральному плану м. Харкова, що в свою чергу є підставою для застосування наслідків, визначених ч. 7 ст. 118, ч. 3 ст. 123 ЗК України.
Згідно із частиною 7 статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Також, відповідно до абзацу 1 частини 3 статті 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Колегія суддів зазначає, що статтею 38 ЗК України передбачено, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування.
Приписами статті 39 ЗК України передбачено, що використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм.
Відповідно до частини 1 статті 16 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” від 17 лютого 2011 року № 3038-VI ( далі - Закон № 3038-VI ) планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Обов'язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту (абз. 4 частини 2 статті 17 Закону № 3038-VI).
Положеннями абзацу 1 частини 1 статті 18 Закону № 3038-VI встановлено, що план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон. До затвердження генерального плану населеного пункту в межах території територіальної громади, щодо якої затверджено комплексний план (якщо обов'язковість розроблення генерального плану населеного пункту визначена рішенням про затвердження комплексного плану), межі функціональних зон та функціональне призначення територій у такому населеному пункті визначаються комплексним планом.
За змістом частини 1 та частини 2 статті 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Формування земельних ділянок здійснюється, серед іншого, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
Згідно з частиною 1 та частиною 5 статті 35 Закону України “Про Державний земельний кадастр” кадастрова карта (план) ведеться для актуалізованого відображення у часі об'єктів Державного земельного кадастру у межах кадастрового кварталу, кадастрової зони, у цілому в межах території адміністративно-територіальної одиниці (село, селище, місто, район, область, АР Крим).
Викопіювання з кадастрової карти (плану) може бути надане фізичним та юридичним особам. Порядок надання такого викопіювання встановлюється Порядком ведення Державного земельного кадастру.
Приписами частини 1 статті 15 Закону України “Про Державний земельний кадастр” визначено, що до Державного земельного кадастру включаються такі відомості про земельні ділянки: кадастровий номер; місце розташування, у тому числі дані Державного адресного реєстру (за наявності); опис меж; площа; міри ліній по периметру; координати поворотних точок меж; дані про прив'язку поворотних точок меж до пунктів державної геодезичної мережі; дані про якісний стан земель та про бонітування ґрунтів; відомості про інші об'єкти Державного земельного кадастру, до яких територіально (повністю або частково) входить земельна ділянка; цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель); склад угідь із зазначенням контурів будівель і споруд, їх назв; відомості про обмеження у використанні земельних ділянок; відомості про частину земельної ділянки, на яку поширюється дія сервітуту, договору суборенди земельної ділянки; нормативна грошова оцінка; інформація про документацію із землеустрою та оцінки земель щодо земельної ділянки та інші документи, на підставі яких встановлено відомості про земельну ділянку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
При цьому, графічні матеріали, що подаються громадянами для безоплатного отримання у власність земельних ділянок, мають ґрунтуватись на даних Державного земельного кадастру. Від перевірки цих підстав залежить рішення органу, що уповноважений розпоряджатись земельною ділянкою про надання чи відмову в надані дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 29 вересня 2020 року у справі № 822/3589/17.
Згідно з висновком Верховного Суду, сформованим у постанові від 09 січня 2020 року у справі № 812/1264/17, додані до заяви графічні матеріали (викопіювання), на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, роздруковані із Публічної кадастрової карти України, інформація в якій створена належним суб'єктом, є належним документом із відображенням інформації, яка дає можливість ідентифікувати бажану земельну ділянку на місцевості, та містить прив'язку земельної ділянки.
З матеріалів справи вбачається, що надані ОСОБА_1 до заяви від 16.08.2021 графічні матеріали місця розташування земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1 містять фрагмент схеми генерального плану м. Харкова та фрагмент схеми зонування території з зазначенням місця розташування бажаної земельної ділянки.
Варто зазначити, що п. 3 Додатку 1 до рішення 33 сесії Харківської міської ради 7 скликання “Про впорядкування найменувань об'єктів топоніміки” від 26.02.2020 р. № 2076/20 вирішено найменувати вулицю від вулиці Динамівської (вздовж східної сторони медичної установи по вул. Новгородській, 85) - Ковригінська вулиця.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що рішенням Харківської міської ради від 18.12.2019 № 1902/19 затверджено в складі генерального плану зміни до плану зонування території (зонінгу) міста Харкова, затвердженого рішенням 22 сесії Харківської міської ради від 27.02.2013 № 1024/13 (зі змінами).
Сторонами по справі визнається та підтверджується фрагментом схеми зонування території міста Харкова (а.с. 48) обставина розташування вул. Ковригінської у житловій зоні, підзонах Ж-1 (садибна забудова), Ж-3 (багатоквартирна житлова забудова).
Крім того, відповідно до листа Департаменту земельних відносин від 05.04.2023 № 1952/0/225-23 за інформацією Департаменту містобудування та архітектури ХМР згідно з генеральним планом м. Харкова, затвердженим рішенням сесії Харківської міської ради від 23.06.2004 № 89/04 із змінами, затвердженими рішенням сесії Харківської міської ради від 18.12.2019 № 1902/19, земельна ділянка по АДРЕСА_1 розташована: на території житлової багатоквартирної забудови; у житловій зоні, підзонах Ж-1, Ж-3 - підзона садибної забудови, підзона багатоквартирної житлової забудови.
Відповідно до ДБН 5.1.1-22:2017, затверджених наказом від 27.12.2017 № 344 "Про затвердження ДБН Б.1.1-22:2017. Склад та зміст плану зонування території" (були чинні на час виникнення спірних правовідносин та прийняття оскаржуваного рішення до 01.10.2022).
Згідно з п. 5.7 ДБН 5.1.1-22:2017 встановлення меж територіальних зон (підзон) на території населеного пункту здійснюється на схемі зонування на основі відповідних графічних матеріалів генерального плану населеного пункту. Межі зон на схемі зонування встановлюються відповідно до генерального плану з урахуванням меж кварталів, мікрорайонів, інших планувальних утворень населеного пункту, природних меж, елементів інженерно-транспортної інфраструктури, кадастрових меж земельних ділянок.
Основними типами зон є: громадські, житлові, ландшафтно-рекреаційні, курортні, транспортної інфраструктури, інженерної інфраструктури, виробничі, комунально-складські, сільськогосподарського призначення, спеціальні, історико-культурного призначення (п. 5.8 ДБН 5.1.1-22:2017).
Перелік переважних видів використання встановлюється відповідно до функціонального призначення зони, визначеного в основному кресленні генерального плану населеного пункту. До переважних видів використання територіальної зони можуть встановлюватися супутні. За відсутності на земельній ділянці переважного виду використання супутній вид не допускається (п.6.4 ДБН 5.1.1-22:2017).
За визначенням п. 6.7 ДБН 5.1.1-22:2017 до житлових зон відносяться території, що призначаються для розташування житлових будинків, споруд для зберігання індивідуальних транспортних засобів, окремих вбудованих чи прибудованих об'єктів соціального і культурно-побутового обслуговування населення та інших об'єктів, що не потребують встановлення санітарно-захисних зон та не створюють негативного впливу на навколишнє середовище.
Житлові зони призначені для забудови житловими будинками різних типів і поверховості в залежності від місця розташування і характеру забудови території населеного пункту. Житлові зони формуються на території існуючої сельбищної забудови населеного пункту та в районах, передбачених містобудівною документацією під нову житлову забудову.
Садибна забудова Ж-1 (зона садибної забудови) призначається для розташування одноквартирних житлових будинків до 4 поверхів (включно з мансардним поверхом) із земельними ділянками або зблокованих житлових будинків на сусідніх земельних ділянках.
Багатоквартирна житлова забудова Ж-3 (зона багатоквартирної житлової забудови) призначається для розташування багатоквартирних житлових будинків до 4 поверхів включно, супутніх об'єктів повсякденного обслуговування, комунальних об'єктів, а також окремих об'єктів загальноміського та районного значення.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що прокурором в якості доказу перебування спірної земельної ділянки на землях багатоквартирної житлової забудови долучено до матеріалів справи копії графічних матеріалів генерального плану м. Харкова та плану зонування (зонінгу) території міста Харкова, на яких зображено місце розташування спірної земельної ділянки з кадастровим номером 6310136300:11:001:0539 по АДРЕСА_1 , та інформаційну довідку з Державного земельного кадастру із зазначенням кадастрового номеру земельної ділянки по АДРЕСА_1 - 6310136300:11:001:0539.
З огляду на те, що генеральним планом м. Харкова, затвердженим рішенням Харківської міської ради від 23 червня 2004 року № 89/04, зі змінами, затвердженими рішенням Харківської міської ради від 18 грудня 2019 року № 1902/19, територія по АДРЕСА_1 розташовується на території житлової багатоквартирної забудови, а оспорюваним рішенням Харківської міської ради від 14.07.2021 за №155/21 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею орієнтовно 0,1 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, тобто присадибної ділянки, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про невідповідність місця розташування спірної земельної ділянки вимогам містобудівної документації, а саме генеральному плану м. Харкова.
За встановлених у справі обставин, суд апеляційної інстанції вважає, що відповідач, виявивши невідповідність цільового призначення земельної ділянки, яку має намір одержати ОСОБА_1 , вимогам генерального плану, повинен був застосувати наслідки, визначені ч. 7 ст. 118 та ч. 3 ЗК України, та відмовити у наданні дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав невідповідності місця розташування об'єкта вимогам генерального плану населеного пункту.
Колегія суддів враховує, що Верховним Судом вже розглядались аналогічні спірні правовідносини щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою про відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею орієнтовно 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою АДРЕСА_1 . Так, зокрема у постанові від 27.01.2023 у справі № 520/9959/21 суд касаційної дійшов висновку, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення присадибної земельної ділянки площею орієнтовно 0,1 га по АДРЕСА_1 , суперечить вимогам містобудівної документації, а саме генеральному плану м. Харкова.
З огляду на вказане, колегія суддів вважає, що відповідач при прийнятті пункту 51 додатку 1 до рішення Харківської міської ради від 14.07.2021 за №155/21 “Про надання громадянам дозволу та відмову в наданні дозволу на розробку документації землеустрою”, яким ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею орієнтовно 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 , діяв не на підставі та не у спосіб, визначені законами України, а тому вказане рішення в оспорюваній частині є протиправним та підлягає скасуванню.
Доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження в ході розгляду справи судом апеляційної інстанції, спростовані зібраними по справі доказами та встановленими обставинами, з наведених підстав висновків суду не спростовують.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право: залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін.
За визначенням, наведеним у статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
На підставі викладеного колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд прийшов до вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи та правильно застосував до спірних правовідносин норми матеріального права.
Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.
Керуючись ст. 229, ч. 4 ст. 241, ст. ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 327-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Апеляційну скаргу Харківської міської ради - залишити без задоволення.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 02.08.2023 по справі № 520/8787/23 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя Т.С. Перцова
Судді С.П. Жигилій В.Б. Русанова
Повний текст постанови складено та підписано 26.03.2024 року