25 березня 2024 р. Справа № 480/5545/23
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Жигилія С.П.,
Суддів: Русанової В.Б. , Перцової Т.С. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Національної поліції в Сумській області (суддя Осіпова О.О.; м. Суми) на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 16.10.2023 по справі № 480/5545/23
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Національної поліції в Сумській області
про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 (надалі також - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Сумській області (надалі також - відповідач, ГУНП в Сумській області), в якому просив суд:
- визнати протиправними дії Головного управління Національної поліції в Сумській області щодо не зарахування ОСОБА_1 до стажу служби в поліції, що дає право на встановлення поліцейському надбавки за вислугу років, надання додаткової відпустки термін перебування на службі в Державній кримінально-виконавчій службі України з 14.08.2000 по 08.06.2014 рік;
- зобов'язати Головне управління Національної поліції в Сумській області зарахувати ОСОБА_1 до стажу служби в поліції, що дає право на встановлення поліцейському надбавки за вислугу років, надання додаткової відпустки термін перебування на службі в Державній кримінально-виконавчій службі України з 14.08.2000 по 08.06.2014, та провести перерахунок і виплату грошового забезпечення в частині надбавки за стаж роботи в поліції починаючи з 07.11.2015 року, з врахуванням раніше виплачених сум;
- стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Національної поліції в Сумській області на користь ОСОБА_1 суму судових витрат на правничу допомогу в розмірі 3000,00 грн.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2023 року адміністративний позов ОСОБА_1 - задоволено в повному обсязі.
Відповідач не погодився з рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу в якій, посилаючись на його ухвалення з порушенням судом норм матеріального та процесуального права, без урахування всіх обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 16.10.2023 та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні вимог позивача відмовити в повному обсязі.
Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги відповідач посилається на відсутність правових підстав для зарахування періоду роботи ОСОБА_1 з 14.08.2000 по 08.06.2014 в Державній кримінально-виконавчій службі України до стажу служби в поліції, що дає право на встановлення надбавки за вислугу років та надання додаткової відпустки. Вказує, що виключний перелік посад (період служби), які зараховуються до стажу служби в поліції визначений частиною 2 вказаної статті Закону № 580-УІІІ. Пунктом 3 розділу II Порядку та умов виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС України, затвердженого наказом МВС України від 06.04.2016 № 260 встановлено, що до вислуги років для виплати поліцейським надбавки за стаж служби зараховуються періоди, які визначені частиною 2 статті 78 Закону №580- VIII. Частиною 4 статті 78 Закону №580-УІІІ встановлено, що порядок обчислення вислуги років у поліції встановлює КМУ. Станом на момент звернення позивача, приписами діючого законодавства відповідного порядку не розроблено, що не було враховано судом першої інстанції під час розгляду справи. Також відповідач вказує, що судовому захисту підлягає лише порушене право особи з боку суб'єкта владних повноважень, водночас відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту, є підставою для відмови в задоволенні позову. Зазначає, що з моменту прийняття на службу в поліцію позивач не звертався до відповідача з приводу вчинення дій щодо зарахування йому до стажу служби в поліції термін перебування на службі в Державній кримінально-виконавчій службі України з 14.08.2000 по 08.06.2014. Окрім зазначеного, апеляційна скарга відповідача містить посилання на те, що позов може бути поданий до суду в межах встановленого законодавством строку, а також неврахування судом першої інстанції положень ст. 118 КАС України та помилкове посилання суду першої інстанції на положення п. 1 постанови КМУ від 11.11.2015 № 988, пп 3-6 ч. 7 "Прикінцевих та перехідних положень" Закону № 580-VІІІ, п. 15 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію" зі змінами, внесеними Законом від 23.12.2015 № 900-VІІІ.
Позивач не реалізував своє процесуальне право подання відзиву на апеляційну скаргу. Відповідно до ч. 4 ст. 304 КАС України, відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Враховуючи подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, яке ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження, справа розглядається в порядку письмового провадження, відповідно до приписів п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, за наявними у ній матеріалами.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши, в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційну скаргу належить задовольнити частково, з таких підстав.
Судом встановлено, що ОСОБА_1 з 14 серпня 2000 року до 08 червня 2014 року проходив службу в органах Державної кримінально-виконавчої служби України на посаді молодшого інспектора 1-ї категорії відділу режиму і охорони Сумського слідчого ізолятора управління Державної пенітенціарної служби України в Сумській області.
На підставі наказу Сумського слідчого ізолятора управління Державної пенітенціарної служби України в Сумській області від 04 червня 2014 року №71 о/с звільнений у запас Збройних Сил України за п. «ж» ст. 63 (за власним бажанням) на підставі Положення про проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України.
Зі змісту цього наказу судом встановлено, що вислуга років на день звільнення становить: у календарному обчисленні - 15 років 09 місяців 23 дні, у пільговому обчисленні - 20 років 05 місяців 01 день.
Наказом від 19.06.2014 № 129 о/с позивача прийнято на службу в органи внутрішніх справ та призначено молодшим інспектором зв'язку роти патрульної служби міліції особливого призначення «Суми», підпорядкованої УМВС, присвоївши спеціальне звання старший прапорщик міліції, встановивши іспитовий строк до 1 року.
Наказом Головного управління Національної поліції в Сумській області від 07.11.2015 №26 о/с позивача, що прибув з Міністерства Внутрішніх справ, в порядку пунктів 9 та 12 розділу XI Закону України "Про Національну поліцію", який мав спеціальне звання старший прапорщик міліції, молодшим інспектором зв'язку роти патрульної служби особливого призначення «Суми, підпорядкованої Головному управлінню Національної поліції, присвоївши йому спеціальне звання старший сержант поліції.
Наказом Головного управління Національної поліції в Сумській області від 11.02.2016 № 25 о/с старшого сержанта поліції ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції за власним бажанням відповідно до пп. 7 п. 1 ст. 77 Закону України "Про Національну поліцію", з 15.02.2016, з вислугою років для виплати одноразової грошової допомоги при звільненні - 17 років 05 місяців 21 день та з виплатою компенсації за 10 діб невикористаної щорічної чергової оплачуваної відпустки.
Наказом Головного управління Національної поліції в Сумській області від 31.10.2019 № 412 о/с ОСОБА_1 прийнято на службу в поліції за конкурсом та призначено на посаду поліцейського відділення № 2 взводу № 2 роти конвойної служби ГУНП в Сумській області, з 04.11.2019. Встановлено стаж служби в поліції для надбавки за вислугу років, надання додаткової оплачуваної відпустки станом на 04 листопада 2019 року - 03 роки 07 місяців 23 дні.
На звернення адвоката позивача, Головне управління Національної поліції в Сумській області в особі Управління кадрового забезпечення листом від 29 травня 2023 року №12/Б-36аз повідомило заявника про відсутність підстав для перерахунку ОСОБА_1 стажу служби в поліції, оскільки відповідно до ст. 78 Закону України "Про Національну поліцію" період проходження служби ОСОБА_1 в Державній кримінально-виконавчій службі України, а саме з 14.08.2000 по-08.06.2014, не зараховується до стажу служби в поліції, що дає право на встановлення надбавки за вислугу років та надання додаткової відпустки.
Вважаючи дії відповідача з приводу обчислення стажу служби в поліції неправомірними, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.
Задовольняючи вимоги позивача, суд першої інстанції виходив з того, що служба в Державній пенітенціарній службі України здійснювалась в порядку, встановленому законодавством для осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, та відповідно до п.3 ч.2 ст.78 Закону № 580-VIII повинна зараховуватись до стажу служби в поліції.
Надаючи правову оцінку обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, враховуючи межі перегляду, передбачені ст. 308 КАС України, апеляційний суд зазначає таке.
Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України від 02.07.2015 року №580-VIII "Про Національну поліцію" (далі - Закон №580-VIII) визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України.
Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.59 Закону №580-VIII, служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень. Час проходження служби в поліції зараховується до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби.
Приписами ст.78 Закону №580-VIII передбачено, що стаж служби в поліції дає право на встановлення поліцейському надбавки за вислугу років, надання додаткової оплачуваної відпустки.
Частиною 2 ст.78 Закону №580-VIII визначено, що до стажу служби в поліції зараховуються: 1) служба в поліції на посадах, що заміщуються поліцейськими, з дня призначення на відповідну посаду; 2) військова служба в Збройних Силах України, Державній прикордонній службі України, Національній гвардії України, Управлінні державної охорони, Цивільній обороні України, внутрішніх військах Міністерства внутрішніх справ України та інших військових формуваннях, утворених відповідно до закону, Службі безпеки України, Службі зовнішньої розвідки, Державній спеціальній службі транспорту; 3) служба в органах внутрішніх справ України на посадах начальницького і рядового складу з дня призначення на відповідну посаду; 4) час роботи у Верховній Раді України, місцевих радах, центральних і місцевих органах виконавчої влади із залишенням на військовій службі, на службі в органах внутрішніх справ України або на службі в поліції; 5) час роботи в органах прокуратури і суді осіб, які працювали на посадах суддів, прокурорів, слідчих, а також служба у Службі судової охорони; 6) дійсна військова служба в Радянській Армії та Військово-Морському Флоті, прикордонних, внутрішніх, залізничних військах, в органах державної безпеки та інших військових формуваннях колишнього СРСР, а також служба в органах внутрішніх справ колишнього СРСР.
Спірні правовідносини між сторонами склались внаслідок не зарахування стажу роботи позивача в органах Державної кримінально-виконавчої служби України до стажу служби в поліції, що дає право на встановлення позивачеві надбавки за вислугу років і надання додаткової оплачуваної відпустки.
Суд встановив, що у період з 14.08.2000 по 08.06.2014 позивач проходив службу в Державній кримінально-виконавчій службі України.
Згідно з п. 3 ч.2 ст.78 Закону №580-VIII, до стажу служби в поліції зараховується служба в органах внутрішніх справ України на посадах начальницького і рядового складу.
Відповідно до п. 5 Прикінцевих положень Кримінально-виконавчого кодексу України від 11.07.2003 року № 1129-IV, до законодавчого врегулювання питань проходження служби персоналом органів і установ виконання покарань та його соціального захисту на осіб рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої системи поширюються дія статей 22 і 23 Закону України «Про міліцію», а також порядок і умови проходження служби та грошового забезпечення, передбачені для працівників органів внутрішніх справ.
При цьому, частиною 5 ст. 23 Закону України від 23.06.2005 року № 2713-IV «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» передбачено, що на осіб рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби поширюється соціальний захист поліцейських, визначений Законом України «Про Національну поліцію», а також порядок і умови проходження служби, передбачені для поліцейських. Умови і розміри грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу та оплати праці працівників кримінально-виконавчої служби визначаються Кабінетом Міністрів України.
Системний аналіз вище наведених норм чинного законодавства свідчить про те, що фактично законодавець поширив дію усіх норм, які врегульовують порядок і умови проходження служби працівниками органів внутрішніх справ, а в подальшому поліцейськими, на працівників кримінально-виконавчої служби.
Сутність службової дисципліни, обов'язки осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України, види заохочень та дисциплінарних стягнень, порядок і права начальників щодо їх застосування, а також порядок оскарження дисциплінарних стягнень визначені Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України, затвердженим Законом України від 22.02.2006 року №3460-IV.
Згідно з преамбулою зазначеного Статуту, його дія поширюється на осіб начальницького складу Національного антикорупційного бюро України, осіб рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України та податкової міліції, які повинні неухильно додержуватися його вимог.
Крім того, частиною 1 ст.6 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» закріплено, що Державна кримінально-виконавча служба України відповідно до закону здійснює правозастосовні та правоохоронні функції і складається з центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, його територіальних органів управління, кримінально-виконавчої інспекції, установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, воєнізованих формувань, навчальних закладів, закладів охорони здоров'я, підприємств установ виконання покарань, інших підприємств, установ і організацій, створених для забезпечення виконання завдань Державної кримінально-виконавчої служби України.
Таким чином, колегія суддів доходить висновку, що на позивача, як і на інших працівників кримінально-виконавчої служби (окрім тих, на яких розповсюджується дія Закону України «Про державну службу»), під час проходження ними служби в період, що досліджується, розповсюджується дія нормативно-правових актів органів внутрішніх справ України, а в подальшому поліції, в т.ч. й дія ст.ст.22, 23 Закону України «Про міліцію» та відповідні норми Закону України «Про Національну поліцію», Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29.07.1991 року №114, Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України.
Тобто всі обов'язки, обмеження служби в органах внутрішніх справ та поліції, її специфічні умови, порядок та підстави дисциплінарної відповідальності визнані законодавцем тотожними умовам проходження служби персоналом органів і установ виконання покарань.
Аналізуючи повноваження, завдання та функції відповідних органів, Верховний Суд у постанові від 07.10.2020 року в справі №826/16143/18, у якій склалися подібні правовідносини, дійшов висновків про те, що визначаючи наявність чи відсутність права на зарахування спірного стажу служби необхідно враховувати не підпорядкування органів державної влади, а суть діяльності особи, функції, які нею виконувались, та визначення чинним на момент проходження служби статусу такої служби.
Тому, враховуючи тотожність правового статусу служби в органах внутрішніх справ і служби в установі виконання покарань, діяльність позивача, функції, які ним виконувались на момент проходження служби, статус позивача, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції, що стаж служби позивача в Державній кримінально-виконавчій службі України підлягає зарахуванню до стажу служби в поліції, що дає право на встановлення надбавки за вислугу років і надання додаткової оплачуваної відпустки.
Подібне правозастосування міститься у постановах Верховного Суду від 20.10.2022 року у справі №160/11127/20 та від 01 серпня 2023 року у справі №240/30024/21 який зазначив, що служба в органах Державної кримінально-виконавчої служби України прирівнюється до служби в органах внутрішніх справ України, оскільки здійснювалась вона в порядку, установленому законодавством для осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, а тому має такий же правовий статус і повинна в силу пункту 3 частини другої статті 78 Закону №580-VIII зараховуватися до стажу служби в поліції.
Отже, дії Головного управління Національної поліції в Сумській області щодо не зарахування ОСОБА_1 до стажу служби в поліції, що дає право на встановлення поліцейському надбавки за вислугу років, надання додаткової відпустки, терміну перебування на службі в Державній кримінально-виконавчій службі України з 14.08.2000 року до 08.06.2014 року, не відповідають вказаним вище нормам законодавства.
За встановлених обставин справи, аналізу норм чинного законодавства, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення вимог позивача про визнання протиправними дій ГУНП в Сумській області щодо не зарахування ОСОБА_1 до стажу служби в поліції, що дає право на встановлення поліцейському надбавки за вислугу років, надання додаткової відпустки, терміну перебування на службі в Державній кримінально-виконавчій службі України з 14.08.2000 року до 08.06.2014 року та зобов'язання відповідача вчинити певні дії.
Щодо позовної вимоги про зобов'язання відповідача здійснити перерахунок і виплату грошового забезпечення в частині надбавки за таж в поліції, починаючи з 07.11.2015, колегія суддів зазначає, що вказана вимога є похідною від вимоги щодо зарахування стажу позивача.
Відповідно, до моменту здійснення перерахунку стажу служби у відповідача не виникає обов'язку здійснювати перерахунок грошового забезпечення (в частині надбавки за стаж роботи в поліції) та виплати заборгованості за наслідками такого перерахунку.
Таким чином спір щодо перерахунку грошового забезпечення з цього приводу між сторонами ще не виник.
За відсутності ж спору відсутні й підстави для судового реагування, оскільки відповідно до пункту 4 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Тобто, захисту адміністративним судом підлягають лише порушені права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
Враховуючи те, що спір з приводу перерахунку та виплати грошового забезпечення ще не виник, колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для задоволення позову в частині вказаних позовних вимог та вважає помилковим висновок суду першої інстанції щодо наявності підстав для зобов'язання відповідача провести перерахунок і виплату грошового забезпечення в частині надбавки за стаж роботи в поліції починаючи з 07.11.2015 року, з врахуванням раніше виплачених сум.
Згідно зі ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що позов ОСОБА_1 підлягає частковому задоволенню.
Щодо решти аргументів сторін, суд звертає увагу, що згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (справа «Серявін проти України», § 58, рішення від 10 лютого 2010 року).
Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції належить скасувати в частині задоволених вимог позивача про зобов'язання ГУНП в Сумській області провести перерахунок і виплату грошового забезпечення позивача в частині надбавки за стаж роботи в поліції починаючи з 07.11.2015 року, з врахуванням раніше виплачених сум, ухваливши в цій частині нове судове рішення про відмову у задоволенні зазначеної позовної вимоги.
В іншій частині рішення доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують.
Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 229, 241, 243, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 317, 321, 322, 325, 327-329 Кодексу адміністративного судочинства України суд
Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Сумській області - задовольнити частково.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 16.10.2023 по справі № 480/5545/23 - скасувати в частині задоволених позовних вимог ОСОБА_1 про зобов'язання Головного управління Національної поліції в Сумській області провести перерахунок і виплату ОСОБА_1 грошового забезпечення в частині надбавки за стаж роботи в поліції починаючи з 07.11.2015 року, з врахуванням раніше виплачених сум.
Ухвалити в цій частині нове судове рішення, яким у задоволенні зазначеної вимоги позивача - відмовити.
В іншій частині рішення Сумського окружного адміністративного суду від 16.10.2023 по справі № 480/5545/23 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя (підпис)С.П. Жигилій
Судді(підпис) (підпис) В.Б. Русанова Т.С. Перцова