12 березня 2024 року м. Дніпросправа № 160/27056/23
Суддя І інстанції - Горбалінський В.В.
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Чепурнова Д.В. (доповідач),
суддів: Сафронової С.В., Коршуна А.О.,
за участю секретаря судового засідання Дивнич Д.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпрі апеляційну скаргу Дніпровської міської ради
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Дніпровської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, -
ОСОБА_1 звернувся з вищевказаним позовом до суду в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Дніпровської міської ради №215/54 від 19.02.2020 року «Про внесення змін до рішення міської ради від 08.12.2004 №41/22 «Про затвердження переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові» в частині підпункту 5.4 - Набережна по вул. Шолохова - Донецьке шосе до р. Дніпро».
В обґрунтування позову посилається на те, що він є мешканцем Дніпровського району ( АДРЕСА_1 ) та за територіальним знаходженням відноситься до АДРЕСА_2 . Позивач зазначає, що рішення Дніпровської міської ради №215/54 від 19.02.2020 року «Про внесення змін до рішення міської ради від 08.12.2004 №41/22 «Про затвердження переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові» в частині підпункту 5.4 - Набережна по АДРЕСА_2 є незаконним та протиправним, оскільки відповідачем не було проведено громадських слухань, визначених Статутом територіальної громади міста Дніпра, щодо змін у перелік земельних ділянок, які не підлягають забудові, чим порушено право позивача, як мешканця вказаного району, на прийняття участі в обговоренні проекту рішення про внесення змін до переліку земельних ділянок, що не підлягають забудові, яке передбачено чинним законодавством.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2023 року позовні вимоги було задоволено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції Дніпровська міська рада подала апеляційну скаргу в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог. В обґрунтування апеляційної скарги посилається на те, що оскаржене рішення прийнято на підставі листа головного архітектурно-планувального управління департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради від 28.01.2020 вх.8/507 в межах дискреційних повноважень і суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єктам владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі визначених йому повноважень законодавцем. Також вказує, що постанова КМУ від 03.11.2010 року № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» носить рекомендаційний характер для органів місцевого самоврядування і не містить імперативних норм для обов'язкового застосування органами місцевого самоврядування під час проведення консультацій з громадськістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування. Також вказує на відсутність порушеного права позивача при прийнятті оскарженого рішення.
У письмовому відзиві на апеляційну скаргу позивач просив відмовити у її задоволенні та залишити без змін рішення суду першої інстанції.
В судовому засіданні апеляційної інстанції представник Дніпровської міської ради підтримав вимоги апеляційної скарги з викладених у ній підстав, позивач в судове засідання не з'явився, про час та місце слухання справи повідомлявся належним чином.
Оголошення про оскарження рішення Дніпровської міської ради №215/54 від 19.02.2020 року «Про внесення змін до рішення міської ради від 08.12.2004 №41/22 «Про затвердження переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові» в частині підпункту 5.4 - Набережна по АДРЕСА_2 » відповідно до вимог ст. 264 КАС України було розміщено на сайті Дніпровської міської ради 26 лютого 2024 року та опубліковано в газеті Наше місто 29 лютого 2024 року.
Колегія суддів, перевіривши законність та обґрунтованість оскарженого рішення в межах доводів апеляційної скарги і заявлених позовних вимог, вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 проживає за адресою АДРЕСА_1 , що підтверджується витягом з реєстру територіальної громади.
Вказана адреса за територіальним знаходженням відноситься до місцевості (земельної ділянки) Набережна по вул. Шолохова - Донецьке шосе до р. Дніпро.
Рішенням Дніпровської міської ради №215/54 від 19.02.2020 року «Про внесення змін до рішення міської ради від 08.12.2004 №41/22 «Про затвердження переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові» доповнено перелік земельних ділянок, які не підлягають забудові, підпунктом 5.4 щодо земельної ділянки - Набережна по вул. Шолохова - Донецьке шосе до р. Дніпро.
До вказаного рішення додані схеми розміщення земельних ділянок, в тому числі і земельної ділянки - Набережна по АДРЕСА_2 .
У преамбулі оскаржуваного рішення відповідача міститься посилання на закони України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про місцеве самоврядування» та лист головного архітектурно-планувального управління департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради від 28.01.2020 року вх.№ 8/507.
У листі головного архітектурно-планувального управління департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради від 28.01.2020 року вх.№ 8/507, копія якого міститься у матеріалах справи, вказано, що з метою приведення переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові (або їх меж), у відповідність до положень генерального плану розвитку м. Дніпра та актуальної інформації містобудівного кадастру доручено підготувати проект рішення міської ради про внесення відповідних змін до раніше прийнятих рішень міської ради щодо земельних ділянок, які не підлягають забудові.
Судом також встановлено, що в матеріалах справи відсутні докази проведення громадських обговорень щодо затвердження детального плану території (рішення Дніпровської міської ради №215/54 від 19.02.2020 року «Про внесення змін до рішення міської ради від 08.12.2004 №41/22 «Про затвердження переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові» доповнено перелік земельних ділянок, які не підлягають забудові»).
Загальні збори мешканців Амур-Нижньодніпровського району м. Дніпра для проведення громадських слухань щодо обговорення прийняття рішення Дніпровської міської ради №215/54 від 19.02.2020 року «Про внесення змін до рішення міської ради від 08.12.2004 №41/22 «Про затвердження переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові» в частині підпункту 5.4 - Набережна по вул. Шолохова - Донецьке шосе до р. Дніпро не проводились.
Відтак, предметом розгляду цієї справи є рішення Дніпровської міської ради №215/54 від 19.02.2020 року «Про внесення змін до рішення міської ради від 08.12.2004 №41/22 «Про затвердження переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові» в частині підпункту 5.4 - Набережна по вул. Шолохова - Донецьке шосе до р. Дніпро.
Задовольняючи позовні вимог суд першої інстанції виходив з того, що оскаржене рішення може мати вплив на права, свободи та інтереси позивача, як члена означеної територіальної громади, оскільки відповідачем, як зазначає позивач, не проведено обов'язкові громадські слухання, визначених Статутом територіальної громади міста Дніпра, щодо змін у перелік земельних ділянок, які не підлягають забудові, що, в свою чергу, відповідає обраному позивачами способу захисту порушеного права шляхом звернення до суду із даним позовом.
Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно із частинами другою та шостою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Як роз'яснено Рішенням Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп, частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.
У Рішенні Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дано визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес». Зокрема, зазначено, що у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова) означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Тобто обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Отже, суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням.
Відтак, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тому для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи щодо особа дійсно має місце факт порушення права, свободи чи інтересу, та це право, свобода або інтерес порушені відповідачем. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
Таким чином, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду; порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально вираженого права чи інтересу особи, яка стверджує про їх порушення; вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача; під час розгляду кожної справи суд повинен встановити, чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання адміністративного судочинства.
Вищенаведені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду України, що міститься у постанові від 10 квітня 2012 року у справі № 21-1115во10, та Верховного Суду, викладеною у постановах від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18, від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17, від 29 грудня 2020 року у справі № 140/ 2630/18, від 3 грудня 2021 року у справі № 369/7844/17, від 14 лютого 2022 року у справі № 200/9772/18-a та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20.
Колегія суддів також враховує, що поняття «юридичного спору» має тлумачитися широко, виходячи з підходу Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) до тлумачення поняття «спір про право».
Зокрема, відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. Судове рішення проголошується публічно, але преса і публіка можуть бути не допущені в зал засідань протягом усього судового розгляду або його частини в інтересах моралі, громадського порядку чи національної безпеки в демократичному суспільстві, якщо того вимагають інтереси неповнолітніх або захист приватного життя сторін, або - тією мірою, що визнана судом суворо необхідною, - коли за особливих обставин публічність розгляду може зашкодити інтересам правосуддя.
ЄСПЛ, зокрема у рішеннях «Georgiadis v. Greece» (заява № 21522/93, пункт 34), «Ferrazzini v. Italy» (заява № 44759/98, пункт 30), «Benthem v. the Netherlands» (заява № 8848/80, пункт 32), зазначає, що відповідно до духу Конвенції поняття «спору про право» має розглядатися не суто технічно, йому слід надавати сутнісного, а не формального значення. Відсутність предмета спору унеможливлює вирішення справи по суті, незалежно від обґрунтованості позову, а відповідно і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб. Прикладами відсутності предмета спору можуть бути дії сторін, чи настання обставин, якщо між сторонами у зв'язку з цим не залишилося неврегульованих питань або самими сторонами врегульовано спірні питання.
Аналогічний правовий висновок сформульований Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 8 травня 2018 року у справі № 9901/386/18, та Верховним Судом у постановах від 4 липня 2018 року у справі № 367/4883/17, від 24 квітня 2019 року у справі № 539/1699/17, від 11 серпня 2021 року у справі № 480/8472/20 та від 15 вересня 2021 року у справі № 742/3070/18.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, предметом спірних правовідносин є правомірність рішення Дніпровської міської ради №215/54 від 19.02.2020 року «Про внесення змін до рішення міської ради від 08.12.2004 №41/22 «Про затвердження переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові» в частині підпункту 5.4 - Набережна по вул. Шолохова - Донецьке шосе до р. Дніпро»
Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
У статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено:
- детальний план території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території (пункт 3 частини першої статті 1);
- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).
Відповідно до частин першої та третьої статті 8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
Відповідно до частин першої та четвертої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Детальний план території визначає:
1) принципи планувально-просторової організації забудови;
2) червоні лінії та лінії регулювання забудови;
3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами і правилами;
4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території;
5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування;
6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови;
7) черговість та обсяги інженерної підготовки території;
8) систему інженерних мереж;
9) порядок організації транспортного і пішохідного руху;
10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі;
11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів (у разі відсутності плану зонування території).
Відповідно до приписів частини другої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
Згідно частини першої статті 25 цього ж Закону режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.
З вищенаведених норм права вбачається, що оскарженим рішенням місцева рада формує обґрунтування щодо вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
Відтак, спірне рішення Дніпровської міської ради №215/54 від 19.02.2020 року «Про внесення змін до рішення міської ради від 08.12.2004 №41/22 «Про затвердження переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові» в частині підпункту 5.4 - Набережна по вул. Шолохова - Донецьке шосе до р. Дніпро» має ознаки нормативно-правового акта.
Особливості розгляду справ про оскарження нормативно-правових актів, зокрема органів місцевого самоврядування визначені статтями 264-265 КАС України.
Відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
При цьому колегія суддів враховує правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 16 травня 2023 року у справі № 380/3195/22, про те, що під час розробки та прийняття органом місцевого самоврядування або іншим уповноваженим суб'єктом акта нормативно-правового, зокрема регуляторного характеру, мають бути дотримані такі вимоги: враховані інтереси суб'єктів господарювання, суспільні інтереси (територіальної громади) та інтереси держави у такій мірі, щоб це забезпечувало їх збалансованість; обґрунтовано необхідність нормативного регулювання саме у запропонованому у відповідному регуляторному акті формі та порядку; відповідне нормативне регулювання має бути передбачуваним для суб'єктів господарювання у достатній мірі; якщо такі суб'єкти добросовісно та з дотримання усіх вимог законодавства здійснюють свою господарську діяльність, то нові регуляторні норми (правила, заходи) не повинні перешкоджати такій діяльності, крім випадків об'єктивної та мотивованої необхідності дотримання законодавства, захисту національної безпеки та суспільних інтересів тощо.
Вирішуючи питання про те, чи має позивач право на звернення до суду з цим позовом, колегія суддів звертає увагу, що адміністративні суди, у випадку необхідності перевірки дотримання суб'єктами владних повноважень гарантованих особі прав, зокрема, наданих статтями 13, 23, 50, 54 Конституції України у правовідносинах, пов'язаних із благоустроєм населених пунктів, плануванням та забудовою території, повинен застосовувати широке тлумачення поняття «охоронюваний інтерес». За загальним правилом, такий інтерес включає у тому числі захист права на безпечне для життя і здоров'я довкілля, створення умов для комфортного та безпечного проживання на території відповідного населеного пункту.
З аналізу статей 264-265 КАС України вбачається, що особливістю провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є те, що для таких категорій спорів передбачено, фактично, необмежене коло осіб, які можуть ініціювати відкриття відповідного провадження в адміністративному суді; необмежене в часі право на доступ до суду для ініціювання такого спору; додаткові гарантії інформування всіх про початок розгляду судом такого спору; додаткові процесуальні гарантії для сторін, що надаються згідно з положеннями КАС України у справах, що розглядаються за правилами загального позовного провадження; спеціальні повноваження суду, спрямовані на гарантування ефективного захисту.
Також колегія суддів враховує Рекомендацію № R(87)16 Комітету міністрів Ради Європи (КМРЄ) щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (on administrative procedures affecting a large number of persons), що визначає такі принципи прийняття адміністративних актів, що мають вплив на велику кількість осіб, зокрема:
- пропозиція прийняття відповідного акта повинна бути донесена до зацікавлених осіб у доступній та відкритій формі і таким чином, щоб це забезпечувало поінформованість зацікавлених осіб про можливий вплив від прийняття акта на їх права, свободи та інтереси;
- беручи до уваги об'єкт та наслідки пропонованого адміністративного акта, статус або кількість зацікавлених осіб, компетентний орган може прийняти рішення про те, що процедура участі триватиме за однією або кількома з таких форм: a) письмові спостереження; b) приватні чи публічні слухання; c) представництво в дорадчому органі компетентного органу;
- адміністративний акт повинен бути доведений до відома громадськості та відповідне повідомлення повинно містити інформацію про основні висновки, що випливають із процедури прийняття акта; мотиви прийняття адміністративного акта; інформацію про способи заперечення проти прийняття адміністративного акта та строк, протягом якого вони повинні бути використаним.
Крім того, Рекомендація № R(87)16 визначає, що адміністративний акт, який має вплив на велику кількість осіб, повинен обов'язково підлягати судовому контролю, що здійснюється з належним урахуванням прав та інтересів зацікавлених осіб, зокрема, шляхом забезпечення участі представників таких осіб у судовому розгляді справи, її апеляційному перегляді, та повідомленням про розгляд справи шляхом публічного оголошення.
На підставі вищезазначеного колегія суддів доходить висновку про те, що з позовом про оскарження рішення Дніпровської міської ради №215/54 від 19.02.2020 року «Про внесення змін до рішення міської ради від 08.12.2004 №41/22 «Про затвердження переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові» в частині підпункту 5.4 - Набережна по вул. Шолохова - Донецьке шосе до р. Дніпро», яке має ознаки нормативно-правового акта, може звернутися як особи, щодо яких застосовано це рішення, так і особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких воно буде або може бути застосовано.
У постанові від 11 вересня 2023 року у справі № 320/258/19 Верховний Суд дійшов висновку, що положення частини другої статті 264 КАС України «право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт» слід розуміти як запровадження у процесуальному законодавстві України (з деякими особливостями, які зобов'язують особу довести у суді, що такий акт стосується її інтересів) доктрини actio popularis (з лат. - «суспільна дія»), згідно з якою позов може бути подано в інтересах «публічного порядку, законності» (без обов'язку позивача доводити при зверненні до суду, що відповідне рішення суб'єкта владних повноважень вже та безпосередньо зачіпає права та свободи такого позивача).
Право ініціювати у суді справу (locus standi) про визнання протиправним та нечинним рішення суб'єкта владних повноважень, яке володіє ознаками нормативно-правового акта, ґрунтується, фактично, на зазначеному статусі оскаржуваного акта. Відмова у доступі до суду особи у такій категорії спорів може призвести до ситуації, за якої рішення суб'єктів владних повноважень, що володіє ознаками нормативно-правового акта, буде залишатися поза межами судового контролю.
Крім того у постанові від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17 Верховний Суд дійшов таких висновків:
«Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:
(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;
(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до частини другої статті 124 Конституції України;
(в) встановлена законом заборона пред'явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);
(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);
(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.
У разі встановлення обставин, що свідчать про очевидну відсутність законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості), адміністративний суд не має юрисдикції для розгляду справи і відмовляє у відкритті адміністративного провадження.
Якщо ж очевидних ознак відсутності матеріально-правової зацікавленості на стадії відкриття провадження не встановлено, суд, за наявності інших законних передумов, відкриває провадження. Якщо очевидні ознаки відсутності матеріально-правової зацікавленості виявлені після відкриття провадження, суд має право закрити провадження.
Оскільки йдеться про обмеження доступу до судочинства, очевидність відсутності у позивача законного інтересу повинна бути поза межами обґрунтованого сумніву. Якщо такий сумнів є, він повинен тлумачитися на користь позивача, а отже у цьому випадку суд повинен розглянути справу по суті. Це питання повинно вирішуватися, насамперед, судом першої інстанції, який має широку дискрецію.
Законний інтерес може бути захищено судом, якщо позивач вважає, що його законний інтерес, за захистом якого він звернувся до суду:
а) порушено (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися) або
б) порушується (щодо протиправних діянь, які тривають); або
в) створюються перешкоди для його реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі) або
г) мають місце інші ущемлення законних інтересів.
З наведеного слідує необхідність з'ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб'єкта владних повноважень».
З цього приводу необхідно зазначити, що у рішеннях ЄСПЛ сформовано сталу практику стосовно поняття «в інтересах суспільства». Зокрема, аналіз практики ЄСПЛ (рішення у справах «Ocalan v.», заява № 46221/99, пункт 168; «Former King of Greece and Others v. Greece» [GC], заява № 25701/94, пункт 89; «Iatridis v. Greece», заява № 31107/96, пункт 55 та ін.) дає підстави дійти висновку, що складовими принципу верховенства права Суд визнає, зокрема, збалансованість інтересів окремого індивіда з інтересами інших членів суспільства, принцип пропорційності, справедливий баланс між вимогами спільного (публічного) інтересу та захистом фундаментальних прав особи.
У справі «ТОВ «Світ розваг» та інші проти України» (заява № 13290/11 та 2 інші, пункт 161) ЄСПЛ визначив поняття, які складають значний суспільний інтерес, зокрема, такі як: захист людського життя, здоров'я та навколишнього середовища, та вказав, що у цій справі національні суди встановили, що визнання виключних повноважень органів влади стосовно зупинення дії ліцензії заявника виправдовувалось суспільними інтересами, а тому заявник міг обґрунтовано вважати, що ці питання достатньою мірою охоплювалися усталеними повноваженнями органів (відповідальних за пожежну безпеку, безпеку на робочому місці та охорону здоров'я) для припинення діяльності конкретних гральних закладів у випадку небезпеки (пункт 65).
У справі «Kaminskas v. Lithuania» (заява № 44817/18), яка стосувалася рішення про знесення будинку заявника у зв'язку з тим, що будинок був незаконно збудований на ділянці, що належить до земель лісового фонду, ЄСПЛ дійшов висновку, що рішення про знесення переслідувало легітимні цілі, відповідало суспільним інтересам (пункт 53) та було необхідним у демократичному суспільстві. ЄСПЛ врахував складне становище заявника з огляду на його пенсійний вік, погане здоров'я та низький дохід (пункт 34), проте співставив інтереси заявника із загальними інтересами суспільства у збереженні лісів та довкілля і зазначив, що ані вік заявника, ані інші особисті його обставини не можуть мати вирішального значення з урахуванням того, що заявник свідомо збудував будинок на охоронюваній ділянці без відповідного дозволу (пункт 64).
Вищезазначені висновки ЄСПЛ враховані у практиці Верховного Суду, відповідно до якої судовий контроль за законністю рішень місцевих органів влади щодо планування забудови території стосується захисту суспільного (публічного) інтересу (постанови від 20 березня 2019 року у справі № 810/726/18 ВС, від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18, від 20 травня 2019 року у справі № 826/15338/18, від 15 січня 2020 року у справі № 813/4060/17 та від 30 вересня 2020 року у справі № 1.380.2019.004102).
Судом першої інстанції встановлено, що позивач проживає за адресою АДРЕСА_1 . Вказана адреса за територіальним знаходженням відноситься до місцевості (земельної ділянки) Набережна по вул. Шолохова - Донецьке шосе до р. Дніпро.
З урахуванням викладених обставин колегія суддів погоджується висновкам суду першої інстанції, що у справі встановлено факти, які можуть мати вплив на права, свободи та інтереси позивача, як члена означеної територіальної громади, оскільки відповідачем, як зазначає позивач, не проведено обов'язкові громадські слухання, визначених Статутом територіальної громади міста Дніпра, щодо змін у перелік земельних ділянок, які не підлягають забудові, що, в свою чергу, відповідає обраному позивачами способу захисту порушеного права шляхом звернення до суду із даним позовом.
Згідно зі статтею 12 Земельного кодексу України (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема розпорядження землями територіальних громад; організація землеустрою.
Статтею 39 Земельного кодексу України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
Відповідно до частин першої та третьої статті 8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття спірного рішення) планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
Частиною першою статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Згідно з частинами першою, другою, шостою та сьомою статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану.
Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Для населених пунктів з чисельністю населення до 50 тисяч осіб генеральні плани можуть поєднуватися з детальними планами всієї території таких населених пунктів.
Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк, зокрема визначають в установленому законодавством порядку розробника генерального плану населеного пункту, встановлюють строки розроблення та джерела його фінансування; повідомляють через місцеві засоби масової інформації про початок розроблення генерального плану населеного пункту та визначають порядок і строк внесення пропозицій до нього фізичними та юридичними особами.
Згідно із пунктом 3 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
Відповідно до частини першої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
За правилами частини восьмої наведеної вище норми Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.
Виходячи з аналізу зазначених правових норм суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 21.06.2018 у справі № 826/4504/17, від 14.08.2018 у справі № 815/3880/14, від 05.03.2019 у справі № 360/2334/17, від 15.04.2020 у справі № 702/1384/16-а.
Відповідно до статей 17-19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту, план зонування та детальний план території є видами містобудівної документації, при цьому, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, а план зонування та детальний план території розробляються на підставі генерального плану території та не можуть йому суперечити. Крім того, детальний план території не може суперечити плану зонування.
Такий висновок щодо застосування норм права наведено у постановах Верховного Суду від 09.02.2022 у справі № 295/11369/17 (№ в ЄДРСР 103129065), від 31.07.2019 у справі №466/1264/18 та від 11.01.2022 у справі № 814/296/17.
Статтею 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», регламентовано процедуру громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у розробленні, зокрема, детальних планів територій.
Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється (частина друга статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
Відповідно до статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Кабінет Міністрів України постановою від 25.05.2011 № 555 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» затвердив Порядок № 555, який визначає механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій.
Так, дійсно слід погодитися з доводами апеляційної скарги , що вказаний Порядок № 555 насить рекомендаційний характер, але лише в частині що стосується механізму проведення громадських обговорень, але не звільняє від проведення такої процедури, яка законодавчо визначена як обов'язкова передумова для прийняття певного рішення.
Згідно із пунктом 4 Порядку № 555 виконавчі органи сільських, селищних, міських рад оприлюднюють у двотижневий строк прийняті органами місцевого самоврядування рішення щодо розроблення проектів містобудівної документації шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.
Оприлюднення розроблених в установленому законодавством порядку проектів містобудівної документації здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх подання розробником до виконавчого органу сільської, селищної, міської ради шляхом розміщення матеріалів (планшетів, макетів) у визначеному органом місцевого самоврядування місці та інформування громадян через розповсюдження брошур і повідомлень, засоби масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення інформації на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.
Пропозиції подаються громадянами у письмовому вигляді із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові, місця проживання, особистим підписом і повинні містити обґрунтування з урахуванням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів та правил (пункт 9 Порядку № 555).
Пунктом 11 Порядку № 555 визначено, що пропозиції громадськості підлягають реєстрації органом місцевого самоврядування та розглядаються розробником і замовником проектів містобудівної документації у місячний строк.
За результатами розгляду пропозицій заявнику надається відповідь про їх врахування або обґрунтована відмова.
У разі наявності пропозицій громадськості, рішення про врахування яких розробник і замовник не можуть прийняти самостійно або мають місце спірні питання, особи, які забезпечують роботу з розгляду пропозицій громадськості, повідомляють про це відповідному органу місцевого самоврядування для прийняття останнім рішення щодо утворення погоджувальної комісії.
Тобто законодавець чітко та поетапно регламентував процедуру проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації, якої органи місцевого самоврядування зобов'язанні дотримуватися.
Оскільки одним із етапів проведення процедури затвердження детального плану території є проведення громадських обговорень, суд першої інстанції вірно заначив, що врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації є результатом двостороннього процесу.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 21 вересня 2021 року у справі № 344/1479/19.
Крім того, як також зазначено у постанові Верховного суду від 27 серпня 2020 року у справі № 540/427/19, правова процедура прийняття рішення органом місцевого самоврядування має певні особливості, оскільки таке рішення стосується, насамперед, мешканців відповідної територіальної громади та повинно бути ними схвалено, в даному випадку, шляхом проведення громадських обговорень. Вказаний етап процедури прийняття рішення є обов'язковим, а його не дотримання свідчить про наявність істотного порушення, що може вплинути на результат самого рішення.
Враховуючи викладене колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що не вчинивши зазначені вище дії (проведення громадських обговорень щодо затвердження детального плану території), орган місцевого самоврядування не забезпечив врахування громадських інтересів, зокрема позивача, під час прийняття рішення Дніпровської міської ради №215/54 від 19.02.2020 року «Про внесення змін до рішення міської ради від 08.12.2004 №41/22 «Про затвердження переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові» в частині підпункту 5.4 - Набережна по вул. Шолохова - Донецьке шосе до р. Дніпро, що свідчить про те, що вказане рішення, в оскаржувані частині прийнято не у спосіб, що визначений Законом № 3038-VI та Порядком № 555, а тому є необґрунтованим, та прийнятим без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, а тому підлягає скасуванню.
Стосовно дискреційних повноважень, колегія суддів зазначає, що такими є повноваження обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є законною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».
У такому випадку дійсно суд не може зобов'язати суб'єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде законним.
Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі відсутності визначених законодавством умов в частині недотримання процедурних питань, у відповідача відсутні підстави для вчинення певних дій, у спірному випадку - прийняти рішення.
Виходячи з викладеного суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, передбачені ст. 317 КАС України підстави для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення відсутні.
Керуючись п.1 ч. 1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Дніпровської міської ради - залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2023 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення в повному обсязі.
В повному обсязі постанова складена 13 березня 2024 року.
Головуючий - суддя Д.В. Чепурнов
суддя С.В. Сафронова
суддя А.О. Коршун