01010, м. Київ, вул. Князів Острозьких, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@6aa.court.gov.ua
Головуючий суддя у першій інстанції: Паламар П.Г. Суддя-доповідач: Епель О.В.
12 березня 2024 року Справа № 580/9903/23
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Епель О.В.,
суддів: Мєзєнцева Є.І., Файдюка В.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження в залі суду в м. Києві апеляційні скарги ОСОБА_1 та Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2023 року у справі
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Пенсійного фонду України в
Черкаській області,
Головного управління Пенсійного фонду України в
Київській області
про визнання протиправним та скасування рішення та
зобов'язання вчинити дії
Історія справи.
1. ОСОБА_1 (далі - Позивачка) звернулася до суду з адміністративним позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області (далі - Відповідач 1), Головного управління Пенсійного фонду України в Київській області (далі - Відповідач 2), в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Пенсійного фонду України у Київській області № 37263/03-16 від 14.09.2023 про відмову у здійсненні переведення ОСОБА_1 з пенсії за віком, призначеної відповідно до Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", на пенсію за віком державного службовця, відповідно до статті 37 Закону України "Про державну службу" № 3723-XII від 16.12.1993;
- зобов'язати Головне управління Пенсійного фонду України в Черкаській області призначити та здійснити нарахування й виплату ОСОБА_1 з 06.09.2023 року, пенсію державного службовця відповідно до ст. 37 Закону України "Про державну службу", від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ, у розмірі 60 відсотків від заробітної плати, зазначеної в довідках № 79/01-8 від 06.09.2023, та № 80/01-8 від 06.09.2023.
В обґрунтування своїх позовних вимог Позивачка зазначила, що Відповідач 2 протиправно відмовив у переведенні її з пенсії за віком відповідно до Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» на пенсію за віком відповідно до Закону України «Про державну службу», адже у неї наявний стаж, який підтверджує її право на призначення пенсії державного службовця. Крім того Позивачка зазначає, що їй протиправно не зарахований у стаж державної служби період з 21.07.2001 до 10.02.2021 на посаді в органі місцевого самоврядування.
2. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2023 року позов було задоволено частково, а саме:
- визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Пенсійного фонду України в Київській області № 37263/03-16 від 14.09.2023.
- зобов'язано Головне управління Пенсійного фонду України в Черкаській області зарахувати до стажу державної служби ОСОБА_1 період роботи з 21.07.2001 до 10.02.2021 на посадах в органах місцевого самоврядування, та повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 06.09.2023 про переведення її на пенсію за віком державного службовця і прийняти рішення з урахуванням висновків суду у цій справі.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Ухвалюючи зазначене рішення, суд першої інстанції зазначив, що після набрання чинності Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 №2493-ІІІ, до стажу державної служби зараховується також робота (служба) на посадах в органах місцевого самоврядування, а тому період роботи Позивачки з 21.07.2001 до 10.02.2021 на посадах в органах місцевого самоврядування підлягає зарахуванню до стажу, який дає право на призначення пенсії відповідно до статті 37 Закону №3723-XII.
Разом з тим, суд зазначив, що позовна вимога призначити Позивачці пенсію, як державному службовцю, є необґрунтованою, оскільки становить втручання у дискреційні повноваження Відповідача, зокрема, щодо визначення страхового стажу Позивачки.
3. Не погоджуючись з таким рішенням суду, Позивачка та Відповідач подали апеляційні скарги.
Позивачка просить рішення суду першої інстанції скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог й ухвалити постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі, наполягаючи на тому, що відсутні гарантії, що під час повторного розгляду заяви пенсійним органом, їй знову буде відмовлено у призначенні пенсії.
З цих та інших підстав Позивачка вважає, що оскаржуване рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи в частині відмови у зобов'язанні Відповідача призначити, нарахувати та виплатити їй пенсію державного службовця.
Відповідач просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог - відмовити повністю, наполягаючи на тому, що посадові особи органу місцевого самоврядування не є державними службовцями, а тому періоди роботи на посадах службовців в органах місцевого самоврядування при переході на посади, віднесені до відповідних категорій посад органів місцевого самоврядування, не можуть бути зараховані до стажу державної служби.
З цих та інших підстав Апелянт 2 вважає, що оскаржуване рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи вцілому.
4. Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2023 та 26.12.2024 відкрито апеляційне провадження у справі, установлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу.
5. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.01.2024 справу призначено до судового розгляду.
5. У строк, установлений судом, відзив на апеляційну скаргу не надходив.
6. Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційних скарг, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін, з наступних підстав.
7. Обставини справи, установлені судом першої інстанції.
Як установлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду в Черкаській області та отримує пенсію за віком відповідно до Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування».
06.09.2023 ОСОБА_1 звернулася до Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області із заявою про перехід з пенсії за віком відповідно до Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» на пенсію за віком згідно Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII, який набув чинності 01.05.2016.
Заява Позивачки розглянута Головним управлінням Пенсійного Фонду України у Київській області за принципом екстериторіальності, відповідно до Порядку №22-1.
Рішенням Головного управління Пенсійного фонду України у Київській №37263/03-16 від 14.09.2023 Позивачці відмовлено у перерахунку пенсію за віком згідно Закону України «Про державну службу», у зв'язку із відсутністю необхідного стажу державної служби.
Разом з тим, судом встановлено, згідно з даними трудової книжки серії НОМЕР_1 що у період з 05.01.1999 до 10.02.2001, Позивачка працювала на різних посадах у Маньківській районній раді Черкаської області, а саме: радник з питань роботи із зверненням громадян та діловодства, що належить до посади державної служби, завідувач організаційним відділом та керуючий справами виконавчого апарату.
Вважаючи таке рішення Відповідача протиправним, Позивачка звернувся до суду з цим позовом.
8. Нормативно-правове обґрунтування.
Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» від 09.07.2003 № 1058-IV (далі - Закон № 1058-IV), «Про пенсійне забезпечення» від 05.11.1991 № 1788-XII (далі - Закон № 1788-XII), «Про державну службу» від 16.12.1993 № 3723-ХІІ (далі - Закон № 3723-ХІІ), «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII), Порядком обчислення стажу державної служби, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.05.1994 №283 (чинного до 01.05.2016, тобто в період проходження позивачем служби в органах внутрішніх справ) (далі - Порядок № 283), Порядком обчислення стажу державної служби, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2016 № 229 (далі - Порядок № 229), постановою Правління Пенсійного фонду України від 16.12.2020 № 25-1 (далі - Постанова № 25-1).
Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 46 Конституції України визначено, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
Згідно п.п. 10, 12 «Прикінцевих та перехідних положень» Закону №889-VIII державні службовці, які на день набрання чинності цим Законом займають посади державної служби та мають не менш як 10 років стажу на посадах, віднесених до відповідних категорій посад державних службовців, визначених ст. 25 Закону №3723-ХІІ та актами Кабінету Міністрів України, мають право на призначення пенсії відповідно до ст. 37 Закону №3723-ХІІ в порядку, визначеному для осіб, які мають не менш як 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців.
Для осіб, які на день набрання чинності цим Законом мають не менш як 20 років стажу на посадах, віднесених до відповідних категорій посад державної служби, визначених ст. 25 Закону №3723-ХІІ та актами Кабінету Міністрів України, зберігається право на призначення пенсії відповідно до ст. 37 Закону №3723-ХІІ в порядку, визначеному для осіб, які мають не менш як 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців.
Згідно ч. 1 ст. 37 Закону №3723-ХІІ на одержання пенсії державних службовців мають право чоловіки, які досягли віку 62 роки, та жінки, які досягли пенсійного віку, встановленого ст. 26 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», за наявності страхового стажу, необхідного для призначення пенсії за віком у мінімальному розмірі, передбаченого абз.1 ч.1 ст. 28 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», у тому числі стажу державної служби не менш як 10 років, та які на час досягнення зазначеного віку працювали на посадах державних службовців, а також особи, які мають не менш як 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців, незалежно від місця роботи на час досягнення зазначеного віку. Пенсія державним службовцям призначається в розмірі 60 відсотків суми їх заробітної плати, з якої було сплачено єдиний внесок на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, а до 01.01.2011 - страхові внески на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування, а особам, які на час звернення за призначенням пенсії не є державними службовцями, - у розмірі 60 відсотків заробітної плати працюючого державного службовця відповідної посади та рангу за останнім місцем роботи на державній службі, з якої було сплачено єдиний внесок на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, а до 01.01.2011 - страхові внески на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування.
Отже, після 01.05.2016 (дати набрання чинності Законом №889-VІІІ) право на призначення пенсії державного службовця відповідно до ст. 37 Закону №3723-ХІІ зберігають лише ті особи, які мають стаж державної служби, визначений п.п. 10, 12 «Прикінцевих та перехідних положень» Закону №889-VІІІ та мають передбачені ч. 9 ст. 37 Закону №3723-ХІІ страховий стаж і стаж державної служби.
Спірним у даній справі є відмова у зарахуванні пенсійним органом до стажу державної служби ОСОБА_1 періоду її роботи на посадах в органах місцевого самоврядування, починаючи з 21.07.2001.
Разом з тим, колегія суддів зауважує, що згідно із п. 8 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №889-VIII стаж державної служби за періоди роботи (служби) до набрання чинності цим Законом обчислюється у порядку та на умовах, установлених на той час законодавством.
Відповідно до п. 2 Порядку обчислення стажу державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.05.1994 №283 (була чинною до 01.05.2016) до стажу державної служби зараховується робота (служба), зокрема, на посадах в органах місцевого самоврядування, передбачених у ст. 14 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 № 2493-III (далі - Закон № 2493-III), а також на інших посадах, не зазначених у цій статті, віднесених Кабінетом Міністрів України до відповідної категорії посад в органах місцевого самоврядування.
Згідно п. 4 Порядку обчислення стажу державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2016 №229, до стажу державної служби зараховуються час перебування на посадах в органах місцевого самоврядування, передбачених Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування».
Відповідно до ст. 14 Закону № 2493-III в органах місцевого самоврядування встановлюються такі категорії посад:
перша категорія - посади Київського міського голови, голів обласних рад та Севастопольського міського голови;
друга категорія - посади Сімферопольського міського голови, міських (міст - обласних центрів) голів; заступників голів обласних рад та Севастопольського міського голови, заступника міського голови - секретаря Київської міської ради;
третя категорія - посади перших заступників та заступників міських голів (міст - обласних центрів) з питань діяльності виконавчих органів ради; секретарів міських (міст - обласних центрів та міста Сімферополя) рад, міських голів (міст обласного і республіканського в Автономній Республіці Крим значення, крім міст - обласних центрів), голів районних, районних у містах рад;
керуючих справами виконавчих апаратів обласних та Севастопольської міської рад;
четверта категорія - посади голів постійних комісій з питань бюджету обласних, Київської та Севастопольської міських рад (у разі коли вони працюють у раді на постійній основі), керівників управлінь і відділів виконавчого апарату обласних, Севастопольської міської та секретаріату Київської міської рад, секретарів міських (міст обласного і республіканського в Автономній Республіці Крим значення) рад, заступників міських (міст обласного і республіканського в Автономній Республіці Крим значення) голів з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючих справами (секретарів) виконавчих комітетів, директорів, перших заступників, заступників директорів департаментів міських (міст обласного і республіканського в Автономній Республіці Крим значення) рад, міських (міст районного значення) голів, селищних і сільських голів, посади заступників голів районних рад;
п'ята категорія - посади керуючих справами виконавчих апаратів районних рад, керуючих справами (секретарів) виконавчих комітетів районних у містах рад, помічників голів, радників (консультантів), спеціалістів, головних бухгалтерів управлінь і відділів виконавчого апарату обласних, секретаріатів Київської та Севастопольської міських рад, керівників управлінь, відділів та інших виконавчих органів міських (міст обласного і республіканського в Автономній Республіці Крим значення) рад та їх заступників, керівників відділів (підвідділів) у складі самостійних управлінь, відділів виконавчих органів міських (міст обласного значення) рад, посади заступників міських (міст районного значення), сільських, селищних голів з питань діяльності виконавчих органів ради, секретарів міських (міст районного значення), сільських, селищних рад, старост;
шоста категорія - посади керуючих справами (секретарів) виконавчих комітетів міських (міст районного значення), сільських, селищних рад, керівників структурних підрозділів виконавчого апарату районних та секретаріатів районних у містах Києві та Севастополі рад та їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів виконавчих органів міських (міст районного значення), районних у містах рад та їх заступників, помічників голів, радників, консультантів, начальників секторів, головних бухгалтерів, спеціалістів управлінь, відділів, інших структурних підрозділів виконавчих органів міських (міст обласного значення та міста Сімферополя) рад;
сьома категорія - посади радників, консультантів секретаріатів районних у містах рад, спеціалістів виконавчих органів районних у містах, міських (міст районного значення) рад, спеціалістів виконавчих органів сільських, селищних рад.
Висновки суду апеляційної інстанції
9. Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що час роботи в органах місцевого самоврядування на посадах, передбачених Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування», зараховується до стажу державної служби, який дає право на пенсію державного службовця.
Аналогічна позиція викладена Верховним Судом у постанові від 10.02.2021 у справі №825/1453/18.
10. Перевіряючи доводи апеляційної скарги Відповідача, колегія суддів зазначає, що з 02.01.2001 по 08.01.2003 Позивачка була тимчасово призначена завідувачем організаційного відділу виконавчого апарату районної ради. Водночас їй встановлено 13-й ранг державного службовця. В подальшому, відповідно до статті 14 Закону № 2493-III, ця посада віднесена до шостої категорії.
У період з 09.01.2003 по 10.02.2021 перебувала на посаді керуючого справами виконавчого апарату районної ради, що відповідає п'ятій категорії посад, передбачених статтею 14 Закону № 2493-III.
11. Таким чином, з огляду на обставини цієї справи, наявні у справі докази та вищенаведене нормативно-правове регулювання, колегія суддів прийшла до висновку, що час перебування Позивачки на посадах у Маньківській районній раді Черкаської області у період з 21.07.2001 року по 10.02.2021, підлягає зарахуванню до її стажу державної служби.
12. При цьому, зарахування до стажу державної служби періоду з 05.01.1999 по 20.07.2001 пенсійним органом не оскаржується.
13. З огляду на викладене вище, колегія суддів відхиляє як необґрунтовані доводи Відповідача про те, що посадові особи органу місцевого самоврядування не є державними службовцями, а тому періоди роботи на посадах службовців в органах місцевого самоврядування при переході на посади, віднесені до відповідних категорій посад органів місцевого самоврядування, не можуть бути зараховані до стажу державної служби.
14. Так, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що зазначені періоди роботи підлягають зарахуванню до стажу державної служби Позивачки.
15. Перевіряючи доводи апеляційної скарги Позивачки, колегія суддів зауважує, що після 01.05.2016 (дата набрання чинності Законом № 889-VIII) зберігають право на призначення пенсії державного службовця відповідно до ст. 37 Закону № 3723-ХІІ лише ті особи, які мають стаж державної служби, визначений пунктами 10, 12 Прикінцевих та перехідних положень Закону України № 889-VIII, та мають передбачені частиною першою статті 37 Закону 3723-ХІІ вік і страховий стаж.
16. Апеляційний суд зазначає, що наразі Відповідачем не вчинялися дії щодо визначення страхового стажу Позивачки для призначення їй пенсії державного службовця, а тому позовна вимога: «зобов'язати ГУ ПФУ в Черкаській області призначити, нарахувати та виплатити ОСОБА_1 пенсію державного службовця», є передчасною і її задоволення буде втручанням у дискреційні повноваження пенсійного органу.
17. При цьому, вирішуючи спір, колегія суддів враховує позицію Верховного Суду, яка сформована у постановах від 13 лютого 2018 року у справі № 361/7567/15-а, від 07 березня 2018 року у справі № 569/15527/16-а, від 20 березня 2018 року у справа № 461/2579/17, від 20 березня 2018 року у справі № 820/4554/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 569/16681/16-а та від 12 квітня 2018 року справа № 826/8803/15 відповідно до якої, дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними); відповідно до завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 КАС України, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями визначеними статтею; завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади; принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно - дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право, тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності; перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі адміністративного судочинства; адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу.
18. Окрім того, стаття 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантує, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Під ефективним засобом (способом) необхідно розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тобто ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
19. Доводи Позивачки про те, що під час повторного розгляду заяви пенсійним органом, їй знову буде відмовлено у призначенні пенсії, колегія суддів до уваги не приймає, оскільки вони засновані на припущеннях і не підтверджуються жодними належними та допустимими доказами у справі.
20. Таким чином, судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що належним способом захисту прав Позивачки є зобов'язання Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області зарахувати до стажу державної служби ОСОБА_1 період роботи з 21.07.2001 до 10.02.2021 на посадах в органах місцевого самоврядування, та повторно розглянути заяву Позивачки від 06.09.2023 про переведення на пенсію державного службовця і прийняти рішення з урахуванням висновків суду у цій справі.
21. Перевіряючи всі доводи обох сторін, апеляційний суд також приймає до уваги правову позицію ЄСПЛ, викладену в рішенні від 21.01.1999 р. по справі "Гарсія Руїз проти Іспанії", відповідно до якої "…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…".
22. Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
23. Таким чином, апеляційні скарги ОСОБА_1 та Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області підлягають залишенню без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2023 року - без змін.
24. Розподіл судових витрат.
Судом апеляційної інстанції не здійснено зміни або скасування рішення суду, а тому, відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,
Апеляційні скарги ОСОБА_1 та Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2023 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Судове рішення виготовлено 12 березня 2024 року.
Головуючий суддя О.В. Епель
Судді: Є.І. Мєзєнцев
В.В. Файдюк