суддів Великої Палати Верховного Суду Погрібного С. О., Банаська О. О., Власова Ю. Л., Мартєва С. Ю.
до постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 лютого 2024 року
у справі № 420/14019/23 (провадження № 11-163заі23)
за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року (судді Мацедонська В. Е., Смокович М. І., Уханенко С. А., Радишевська О. Р., Кашпур О. В.).
І. ФАБУЛА СПРАВИ
Стислий виклад позиції позивачки
У червні 2023 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), у якому просила:
- визнати протиправним рішення ВРП від 13 червня 2023 року № 631/0/15-23, яким їй, ОСОБА_1 , відмовлено у звільненні з посади судді Малиновського районного суду м. Одеси у зв'язку з поданням заяви про відставку, та скасувати його;
- зобов'язати відповідача зарахувати до стажу роботи судді Малиновського районного суду м. Одеси ОСОБА_1 , що дає право на відставку судді та отримання щомісячного довічного грошового утримання, крім роботи на посаді судді, стаж (досвід) роботи (професійної діяльності) у галузі права після отримання вищої юридичної освіти в 1986 році - 19 років та 4 місяці на посадах слідчого, старшого слідчого, заступника начальника - начальника слідчої частини та 9 місяців роботи на посаді начальника юридичного відділу (без трьох років, урахованих як стаж роботи в галузі права, необхідний для призначення на посаду судді), а також половину строку навчання в Одеському державному університеті імені І. І. Мечникова з 01 вересня 1981 року до 01 липня 1986 року, що становить 2 роки 5 місяців.
На обґрунтування позову зазначала, що в травні 2023 року звернулася до ВРП із заявою про звільнення у відставку з посади судді Малиновського районного суду м. Одеси, однак рішенням ВРП від 13 червня 2023 року № 631/0/15-23 їй відмовлено у звільненні її з посади судді у зв'язку з поданням заяви у відставку.
Позивачка вважала, що ВРП протиправно не зарахувала до стажу роботи судді стаж (досвід) роботи (професійної діяльності) у галузі права після одержання нею вищої юридичної освіти в 1986 році - 19 років та 4 місяці на посадах слідчого, старшого слідчого, заступника начальника - начальника слідчої частини та 9 місяців роботи на посаді начальника юридичного відділу (без трьох років, урахованих як стаж роботи в галузі права, необхідний для призначення на посаду судді), а також половину строку навчання в Одеському державному університеті імені І. І. Мечникова з 01 вересня 1981 року до 01 липня 1986 року, що становить 2 роки 5 місяців.
ОСОБА_1 зазначила, що проходження нею кваліфікаційних випробувань відбулося у період з 2009 року до 01 березня 2010 року, тобто під час дії Закону України від 15 грудня 1992 року № 2862-XII «Про статус суддів»
(далі - Закон № 2862-XII) та за приписами цього Закону. Проте Законом України від 07 липня 2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів»
(далі - Закон № 2453-VI) внесенно зміни щодо розрахунку стажу судді, що істотно звузило права позивачки, оскільки за цим Законом до стажу її роботи, що дає право на відставку, не зараховується стаж її роботи на посадах слідчого, старшого слідчого.
На переконання позивачки, таке звуження її прав відбулося через те, що Президент України ОСОБА_2 не виконав своїх функціональних обов'язків та не видав вчасно указ про призначення її, ОСОБА_1 , на посаду судді. З наведених підстав, позивачка вважала, що при вирішенні питання про відставку потрібно керуватися саме Законом № 2862-XII, оскільки її оцінювання було розпочато та закінчено за нормами цього Закону.
Стислий виклад змісту рішення суду першої інстанції
Рішенням від 25 вересня 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відмовив у задоволенні позову.
Верховний Суд як суд першої інстанції обґрунтовував постановлене рішення тим, що 24 лютого 2011 року є початком періоду для розрахунку стажу роботи позивачки, який дає право на відставку, оскільки саме цього дня Президент України видав Указ № 246/2011 про призначення позивачки на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду. Закон № 2862-XII втратив свою чинність ще до моменту призначення ОСОБА_1 на посаду судді.
Суд погодився з висновками ВРП про те, що загальний стаж роботи судді ОСОБА_1 на день ухвалення оскаржуваного рішення ВРП становить 15 років 3 місяці 20 днів, включає 12 років 3 місяці 20 днів, що є стажем роботи позивачки на посаді судді, та 3 роки - стаж (досвід) роботи (професійної діяльності), вимога щодо якого визначена законом та надавала право для призначення позивачки на посаду судді.
На переконання Верховного Суду, ВРП своїм рішенням від 13 червня 2023 року № 631/0/15-23 підставно відмовила ОСОБА_1 у звільненні з посади судді у зв'язку з поданням заяви про відставку, а тому оспорюване рішення є законним і таким, що прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
ІІ. РОЗГЛЯД СПРАВИ У ВЕЛИКІЙ ПАЛАТІ ВЕРХОВНОГО СУДУ
ОСОБА_1, не погодившись із рішенням суду першої інстанції, подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просила скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове про задоволення її позову, посилаючись на те, що суд неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи та неправильно застосував норми матеріального права.
Постановою від 15 лютого 2024 року Велика Палата Верховного Суду залишила без задоволенняапеляційну скаргу ОСОБА_1 , а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року без змін.
Як аргументи у постанові наведено таке. Суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, має право подати заяву про відставку. При обчисленні стажу роботи на посаді судді підлягають застосуванню правила законодавства, які були чинними на день призначення (обрання) відповідного судді. Чинні на день призначення позивачки на посаду судді правові норми передбачали, що до її стажу роботи, що дає право на відставку судді, зараховуються три роки роботи в галузі права.
Також на момент призначення ОСОБА_1 на посаду судді законодавство не передбачало зарахування до стажу роботи, що дає право на відставку судді, половини строку навчання у вищих юридичних навчальних закладах.
Велика Палата Верховного Суду констатувала, що вимоги до кандидатів на посаду судді були по-різному визначені законодавством України, що діяло на день їх призначення (обрання) на посаду судді, а тому такі вимоги можуть вважатися виправданою, обґрунтованою та справедливою підставою різниці при вирішенні питання щодо обчислення стажу роботи на посаді судді, що дає право на відставку, залежно від змісту цих вимог, визначених законодавством, яке було чинним на час призначення (обрання) на посаду судді.
За змістом матеріалів справи на час звернення до ВРП із заявою про звільнення з посади судді у відставку ОСОБА_1 мала стаж роботи на посаді судді 12 років 3 місяці 20 днів.
ВРП зарахувала ОСОБА_1 до стажу роботи, що дає право на відставку судді, стаж (досвід) роботи (професійної діяльності), вимога щодо якого визначена законом та надавала право на призначення на посаду судді - 3 роки, що разом становить 15 років 3 місяці 20 днів.
З наведених підстав Велика Палата Верховного Суду вважала правильним висновок суду першої інстанції про те, що ВРП оскаржуваним рішенням обґрунтовано відмовила ОСОБА_1 у звільненні з посади судді у відставку,з огляду на відсутність у позивачки двадцяти років стажу роботи на посаді судді.
ІІІ. ДОВОДИ ОКРЕМОЇ ДУМКИ СУДДІВ
З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося, тому відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) висловлюємо окрему думку.
Указом Президента України від 24 лютого 2011 року № 246/2011 ОСОБА_1 призначена на посаду судді.
24 травня 2023 року до ВРП надійшла заява ОСОБА_1 про звільнення з посади судді у відставку відповідно до пункту 4 частини шостої статті 126 Конституції України.
Відповідно до довідки від 24 травня 2023 року, виданої керівником апарату Малиновського районного суду міста Одеси, стаж роботи на посаді судді складає 12 років 01 місяць. Позивачка також має такий стаж роботи:
- із серпня 1986 року до жовтня 1989 року - слідчий Відділу внутрішніх справ Фрунзівського райвиконкому Одеської області;
- із жовтня 1989 року до червня 1990 року - старший слідчий Фрунзівського районного відділу внутрішніх справ Одеської області;
- із червня 1990 року до лютого 1991 року - слідчий Приморського районного відділу внутрішніх справ м. Одеси;
- з лютого 1991 року до березня 1995 року - старший слідчий Приморського районного відділу внутрішніх справ м. Одеси;
- з березня 1995 року до липня 1997 року - старший слідчий слідчого відділу Приморського районного відділу м. Одеси;
- з липня 1997 року до квітня 1999 року - слідчий Жовтневого районного відділу м. Одеси;
- з квітня 1999 року до квітня 2003 року - старший слідчий організаційно-методичного відділення слідчого управління Одеського міського управління Міністерства внутрішніх справ;
- з квітня 2003 року до лютого 2004 року - старший слідчий в особливо важливих справах слідчої частини відділу розслідування особливо важливих справ та злочинів, учинених організованими групами, СУ УМВС;
- з лютого 2004 року до грудня 2005 року - заступник начальника відділу - начальник слідчої частини відділу розслідування особливо важливих справ та злочинів, учинених організованими групами, СУ УМВС;
- з липня 2010 року до березня 2011 року - начальник юридичного відділу Приватного підприємства «Велес-СМ»;
- з квітня 2011 року до листопада 2013 року - суддя Луганського окружного адміністративного суду;
- з листопада 2013 року до цього часу - суддя Малиновського районного суду м. Одеси.
Розглянувши заяву та додані до неї матеріали, ВРП 13 червня 2023 року ухвалила рішення № 631/8/15-23, яким відмовила ОСОБА_1 у звільненні з посади судді у зв'язку з поданням заяви про відставку, посилаючись на те, що станом на день розгляду відповідачем заяви судді ОСОБА_1 про звільнення у відставку вона мала загальний стаж роботи судді 15 років 3 місяці 20 днів, з яких: стаж роботи на посаді судді - 12 років 3 місяці 20 днів та стаж (досвід) роботи (професійної діяльності), вимога щодо якого визначена законом та надавала право на призначення на посаду судді, - 3 роки, що є недостатнім для звільнення судді у відставку.
Відмовляючи ОСОБА_1 у задоволенні позову, суд першої інстанції зробив висновок про те, що 24 лютого 2011 року є початком періоду для обрахування стажу роботи позивачки, який дає право на відставку, оскільки саме цього дня видано Указ Президента України № 246/2011, яким позивачку призначено на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду. Закон № 2862-ХІІ втратив свою чинність ще до моменту призначення ОСОБА_1 на посаду судді, тому ВРП рішенням від 13 червня 2023 року № 631/0/15-23 підставно відмовила ОСОБА_1 у звільненні з посади судді у зв'язку з поданням заяви про відставку, з огляду на те, що позивачка не має двадцяти років стажу роботи на посаді судді, потрібного для її звільнення у її відставку.
З наведеними висновками погодилася Велика Палата Верховного Суду.
Переконані, що зазначені висновки не можна вважати справедливими, оскільки вони не враховують особливості цього конкретного спору, що виник через порушення принципу рівності, яке набуло дискримінаційної ознаки, та призвело до порушення права позивачки на правомірні очікування у виді права на відставку та, як наслідок, права на довічне грошове утримання судді.
Наші міркування підтверджуються таким.
Відповідно до статті 3 Конституції України головним обов'язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (стаття 8 Конституції України).
Тим самим створено механізм реалізації конституційного права особи на судовий захист прав і свобод людини і громадянина. Конституція Українигарантує і забезпечує людині і громадянину право на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод.
Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
За змістом статті 5 КАС України право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; прийняття судом одного з рішень, зазначених, зокрема, вище, та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 22 Конституції України передбачено, що права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
ОСОБА_1 вважала, що рішення ВРП є протиправним, порушує принцип рівності громадян перед законом, є дискримінаційним та таким, що порушує її права, оскільки проходження нею кваліфікаційних випробувань відбулося у період з 2009 року до 01 березня 2010 року, тобто під час дії
Закону № 2862-XII, яким до стажу роботи, що дає право на відставку, зараховувався стаж її роботи на посадах слідчого, старшого слідчого, а також половина строку навчання за денною формою у вищих юридичних навчальних закладах. Проте, Президент України ОСОБА_2 не виконав своїх функціональних обов'язків та не видав вчасно указ про призначення ОСОБА_1 на посаду судді. Натомість Верховна Рада України схвалила Закон № 2453-VI, яким істотно звужено права позивачки, оскільки за цим Законом до стажу її роботи, що дає право на відставку, не зараховується стаж її роботи на посадах слідчого, старшого слідчого.
Стосовно виникнення у позивачки правомірних очікувань, пов'язаних із зайняттям нею посади судді
Дійсно, частинами першою, четвертою статті 43 Закону № 2862-XII, який був чинним на момент проходження позивачкою процедури оцінювання на посаду судді, передбачалося, що кожен суддя за умови, що він працював на посаді судді не менше 20 років, має право на відставку, тобто на звільнення його від виконання обов'язків за власним бажанням або у зв'язку з закінченням строку повноважень. Суддя також має право на відставку за станом здоров'я, що перешкоджає продовженню виконання обов'язків.
До стажу роботи, що дає право на відставку судді та отримання щомісячного довічного грошового утримання, крім роботи на посадах суддів судів України, державних арбітрів, арбітрів відомчих арбітражів України, зараховується також час роботи на посадах суддів і арбітрів у судах та державному і відомчому арбітражі колишнього СРСР та республік, що раніше входили до складу СРСР, час роботи на посадах, безпосередньо пов'язаних з керівництвом та контролем за діяльністю судів у Верховному Суді України, в обласних судах, Київському і Севастопольському міських судах, Міністерстві юстиції України та підвідомчих йому органах на місцях, за діяльністю арбітражів у Державному арбітражі України, Вищому арбітражному суді України, а також на посадах прокурорів і слідчих за умови наявності у всіх зазначених осіб стажу роботи на посаді судді не менше 10 років.
Стаття 43 Закону № 2862-XIІ втратила чинність 01 січня 2011 року на підставі Закону № 2453-VI.
Частиною першою статті 109 Закону № 2453-VI в редакції, яка діяла на момент призначення позивачки на посаду судді, вже передбачалося, що суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, що визначається статтею 131 цього Закону, має право подати заяву про відставку.
Відповідно до частини першої статті 131 Закону № 2453-VI до стажу роботи на посаді судді зараховується робота на посаді: 1) судді судів України, арбітра (судді) арбітражних судів України, державного арбітра колишнього Державного арбітражу України, арбітра відомчих арбітражів України; 2) члена Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 3) судді у судах та арбітрів у державному і відомчому арбітражах колишнього СРСР та республік, що входили до його складу.
Згідно з пунктом 11 Перехідних положень Закону № 2453-VI судді, призначені чи обрані на посаду до набрання чинності цим Законом, зберігають визначення стажу роботи на посаді судді відповідно до законодавства, що діяло на день набрання чинності цим Законом.
Також за змістом пункту 3-1 постанови Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2005 року № 865 «Про оплату праці та щомісячне грошове утримання суддів», який був чинним на момент проходження позивачкою процедури оцінювання на посаду судді, до стажу роботи, що дає судді право на відставку та одержання щомісячного грошового утримання, за умови роботи на посаді судді не менш як 10 років зараховується, крім стажу трудової діяльності, визначеного законом, половина строку навчання за денною формою у вищих юридичних навчальних закладах, на юридичних факультетах вищих навчальних закладів та календарний період проходження строкової військової служби.
Водночас постановою Кабінету Міністрів України від 01 грудня 2010 року № 1097 «Про внесення змін до актів Кабінету Міністрів України з питань діяльності судів та визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України», яка набрала чинності 01 січня 2011 року, затверджено перелік актів Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, серед яких значиться постанова Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2005 року № 865 «Про оплату праці та щомісячне грошове утримання суддів» (пункт 11).
Отже, законодавство, чинне на момент проходження позивачкою процедури оцінювання на посаду судді, передбачало умову про зарахування до стажу роботи, що дає право на відставку судді та отримання щомісячного довічного грошового утримання, - час роботи на посадах прокурорів і слідчих, а також половину строку навчання за денною формою у вищих юридичних навчальних закладах і на юридичних факультетах вищих навчальних закладів, за умови наявності у всіх зазначених осіб стажу роботи на посаді судді не менше 10 років. Натомість, законодавство, чинне на момент видання Президентом України Указу про призначення позивачки на посаду судді, вже не передбачало наведених приписів про зарахування часу роботи на посадах прокурорів і слідчих, а також половини строку навчання до стажу роботи, що дає право на відставку судді.
ОСОБА_1 станом на момент проходження нею процедури оцінювання на посаду судді як кандидат на посаду судді вочевидь мала легітимні очікування на подальше виникнення у неї правової та фактичної можливість на звільнення з посади судді у відставку з огляду на те, що позивачка протягом періоду з серпня 1986 року до грудня 2005 року працювала на посадах слідчого, старшого слідчого, заступника начальника відділу - начальника слідчої частини, тобто мала 19 років стажу роботи на посадах слідчого, відповідно й фізичну можливість працювати на посаду судді не менше 10 років з моменту зайняття посади до досягнення нею 65-річного віку.
Така правова ситуація також стала можливою як результат мінливості законодавства України, що не є виправданим для правової держави.
Велика Палата Верховного Суду не звернула уваги на порушення правомірних очікувань позивачки.
Оцінка дотримання розумних строків призначення позивачки на посаді судді та порушення принципу рівності, яке набуло дискримінаційної ознаки
Велика Палата Верховного Суду не врахувала також такі істотні для правильного та справедливого вирішення цього спору такі обставини. Будучи обізнаною про приписи частини четвертої статті 43 Закону № 2862-XII щодо врахування стажу роботи, що дає право на відставку період роботи на посадах прокурорів і слідчих, в 2009 році позивачка подала заяву про проходження кваліфікаційних випробувань на посаду судді, які тривали в період з 2009 року до 01 березня 2010 року, тобто під час дії Закону № 2862-XII та до набрання чинності Законом № 2453-VI.
Рішенням від 01 березня 2010 року кваліфікаційна комісія суддів адміністративних судів України визнала ОСОБА_1 такою, що склала кваліфікаційний іспит і підготовлена до судової роботи. Цим рішенням також встановлено, що ОСОБА_1 має стаж роботи в галузі права після одержання нею вищої юридичної освіти в 1986 році - 19 років та 4 місяці, оскільки трудову діяльність розпочала за фахом у 1986 році слідчим. Це рішення кваліфікаційної комісії суддів не оскаржувалося та є чинним.
Велика Палата Верховного Суду не надала оцінки твердженням позивачки про те, що частина кандидатів на посади суддів, які разом із нею проходили оцінювання та рішенням кваліфікаційної комісії суддів адміністративних судів України від 01 березня 2010 року також були визнані такими, що склали кваліфікаційний іспит і підготовлені до судової роботи, були призначені на посади суддів Указом Президента України від 28 грудня 2010 року, а частина кандидатів - Указом Президента України від 24 лютого 2011 року.
Відтак, тим кандидатам на посади суддів, які разом із позивачкою проходили кваліфікаційне оцінювання, але були призначені на посаду судді Указом Президента України від 28 грудня 2010 року, зараховується період роботи на посадах, зокрема, прокурорів і слідчих до стажу роботи, що дає право на відставку судді. Натомість ОСОБА_1 , яка призначена на посаду судді Указом Президента України від 24 лютого 2011 року, із наявного в неї на той час юридичного стажу було враховано лише 3 роки.
Право кандидата на посаду судді включає в себе не тільки право на отримання безпосереднього результату - бути призначеним на цю посаду за наявності відповідного подання, а і право на своєчасність його отримання. Особа, яка претендує на призначення на посаду судді, вправі легітимно очікувати від уповноваженого органу розгляду подання та підписання указу в передбачені законом строки, а якщо такі строки законом не встановлені - то в розумні строки.
На наше переконання, лише той факт, що позивачка не оскаржила протиправну бездіяльність Президента України, яка полягала у порушенні розумних строків під час підписання Указу про призначення її на посаду судді, не може бути підставою для відмови в цьому позові та фактично відмови у праві на відставку судді, оскільки в практиці Верховного Суду немає судових рішень, якими було б встановлено протиправність бездіяльності колишнього Президента України ОСОБА_2 щодо виконання ним такого обов'язку.
Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах неодноразово визначала, що протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень потрібно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов'язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.
У справі, що переглядається, Президент України видав Указ про призначення позивачки на посаду судді лише 24 лютого 2011 року, тоді як ще 01 березня 2010 року кваліфікаційна комісія суддів адміністративних судів України прийняла рішення, яким визнала ОСОБА_1 такою, що склала кваліфікаційний іспит і підготовлена до судової роботи.
Одним із повноважень Президента України було своєчасне формування суддівського корпусу, носіїв судової влади, яка в розумінні статті 6 Конституції України є одним із трьох видів державної влади, а відтак - забезпечення стабільності функціонування державної влади в демократичному суспільстві, основою якої має бути система стримувань та противаг. Проте, в разі існування обставин, що об'єктивно завадять видати такий індивідуальний акт, тоді такі обставини повинні мати конкретний, реальний, обґрунтований, доказуваний вираз і бути перешкодою для видання указу про призначення на посаду не лише для одного, двох, трьох чи ще кількох кандидатів на посаду судді, а для всіх кандидатів.
Натомість, у ситуації з позивачкою частина кандидатів на посади суддів, які разом із нею проходили оцінювання та рішенням кваліфікаційної комісії суддів адміністративних судів України від 01 березня 2010 року також були визнані такими, що склали кваліфікаційний іспит і підготовлені до судової роботи, були призначені на посади суддів Указом Президента України від 28 грудня 2010 року, а частина кандидатів - Указом Президента України від 24 лютого 2011 року, що в остаточному результаті призвело до нерівного становища при визначенні стажу, який дає право на відставку.
Звертаємо увагу на те, що Велика Палата Верховного Суду цьому оцінки не дала, чим фактично констатувала відсутність реального судового захисту для особи, стосовно якої порушено принцип рівності, що набув дискримінаційної ознаки.
Згідно зі статтею 21 Конституції України усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними.
Гарантована статтею 21 Конституції України рівність усіх у правах і свободах означає необхідність забезпечення рівних правових можливостей як матеріального, так і процесуального характеру для реалізації однакових за змістом та обсягом прав і свобод.
Відповідно до частин першої та другої статті 24 Основного Закону України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Рівність усіх перед законом, що передбачено в частині першій статті 24 Конституції України, впливає на регулювання всіх суспільних відносин. Дотримання цього принципу означає, зокрема, й безпідставну заборону без розумного виправдання запроваджувати різницю в правах осіб, які належать до однієї й тієї самої категорії (заборону відмінного поводження з особами, які знаходяться в однакових чи споріднених ситуаціях).
Рівність та недопустимість дискримінації особи є не тільки конституційними принципами національної правової системи України, а й фундаментальними цінностями світового співтовариства, на чому наголошено в міжнародних правових актах з питань захисту прав і свобод людини і громадянина, зокрема, в Міжнародному пакті про громадянські й політичні права 1966 року (статті 14 і 26), Конвенції (стаття 14), Протоколі № 12 до Конвенції (стаття 1), ратифікованих Україною, та в Загальній декларації прав людини 1948 року (статті 1, 2 і 7).
За статтею 14 Конвенції користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою - статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження або за іншою ознакою.
У рішенні від 07 листопада 2013 року у справі «Пічкур проти України» Європейський суд з прав людини констатував, що дискримінація означає поводження з особами в різний спосіб, без об'єктивного та розумного обґрунтування, у відносно схожих ситуаціях. Відмінність у ставленні є дискримінаційною, якщо вона не має об'єктивного та розумного обґрунтування, іншими словами, якщо вона не переслідує легітимну мету або якщо немає розумного співвідношення між застосованими засобами та переслідуваною ціллю.
Подібний підхід в оцінці правових обмежень застосовує й Конституційний Суд України, висновуючи, що мета встановлення певних відмінностей (вимог) у правовому статусі повинна бути істотною, а самі відмінності (вимоги), що переслідують таку мету, мають відповідати конституційним приписам, бути об'єктивно виправданими, обґрунтованими та справедливими. У протилежному випадку встановлення обмежень означало б дискримінацію (абзац сьомий пункту 4.1 Рішення Конституційного Суду України від 07 липня 2004 року
№ 14-рп/2004).
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 червня 2023 року у справі № 800/582/16 (800/515/15) виснувала, що факт дискримінації може бути встановлений, якщо: 1) державний захід, дія чи бездіяльність, які оскаржуються, підпадають під чинність (захист, регулювання, дію) іншого правила закону, яким встановлені певні права та свободи; 2) є відмінність у поводженні проти інших осіб, котрі знаходяться в аналогічній або схожій ситуації (становищі, стані). Водночас поводження з особою, яка заявляє про дискримінаційне ставлення до неї, є істотно (разюче) відмінним і менш справедливим, ніж з іншими особами; підставами для розрізнення є особиста характеристика або статус заявника; інші особи, з якими така особа себе порівнює, знаходяться в аналогічній ситуації, а різниця у ставленні до особи не мотивована притаманною їй певною персональною ознакою.
Отже, усі судді судової системи України мають єдиний правовий статус і є рівними перед законом. Жодні прояви дискримінації є неприпустимими. Той факт, що вимоги до кандидатів на посаду судді у різний час були по-різному визначені законодавством, не дозволяє розумно обґрунтувати відмінність у ставленні до суддів, які бажають звільнитися з посади у відставку (а саме до визначення їхнього стажу, що дає право на таке звільнення), залежно від того, який стаж у минулому вимагав відповідний закон для їх призначення (обрання) на посаду судді.
Пункт 11 Перехідних положень Закону № 2453-VI покращив становище суддів, призначених (обраних) на посаду до набрання чинності цим Законом, надавши їм можливість зберегти умови визначення стажу роботи на посаді судді відповідно до законодавства, що діяло на день їх призначення (обрання), якщо таке законодавство передбачало можливість зарахування до стажу роботи на посаді судді іншу роботу, ніж ту, яка зазначена у статті 131 Закону № 2453-VI.
Зауважуємо, що Велика Палата Верховного Суду порівняла різні законодавчі вимоги до кандидатів на посаду судді, що були передбачені у різні періоди, проте не визначила об'єктивність і розумність відмінності у ставленні до суддів, які намагалися реалізувати (або будуть намагатися реалізувати у майбутньому) право на звільнення у відставку, пройшовши процедуру оцінювання одночасно з позивачкою та будучи призначеними в одному випадку до набрання чинності Законом № 2453-VІ, а в іншому випадку - після набрання ним чинності, як у ситуації з позивачкою.
Велика Палата Верховного Суду належно не врахувала доводів позивачки про порушення принципу рівності, що набуло стосовно неї дискримінаційної ознаки в оцінці її права на відставку.
Стосовно оцінки порушення принципу правової визначеності та позбавлення легітимних очікувань щодо права на відставку та, як наслідок, довічного грошового утримання
Вважаємо за обґрунтоване також наголосити на тому, що одним з елементів конституційного принципу верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями; обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної.
Юридична визначеність є ключовою у питанні розуміння верховенства права; держава зобов'язана дотримуватися та застосовувати у прогнозований і послідовний спосіб ті закони, які вона ввела в дію; юридична визначеність передбачає, що норми права повинні бути зрозумілими і точними, а також спрямованими на забезпечення постійної прогнозованості ситуацій і правових відносин; юридична визначеність означає також, що потрібно в цілому дотримуватися зобов'язань або обіцянок, які взяла на себе держава перед людьми (поняття легітимних очікувань).
Принцип юридичної визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності.
У контексті статті 8 Конституції України юридична визначеність забезпечує адаптацію суб'єкта правозастосування до нормативних умов правової дійсності та його впевненість у своєму правовому становищі, а також захист від свавільного втручання з боку держави.
Юридичну визначеність потрібно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування).
Отже, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується в певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права.
Подібні висновки зробив Конституційний Суд України у Рішеннях від 20 червня 2019 року № 6-р/2019 та від 23 січня 2020 року № 1-р/2020.
Принцип легітимних очікувань широко застосовується у судовій практиці та ґрунтується на конституційних приписах, які гарантують захист права власності (стаття 41 Конституції України) та передбачуваність (прогнозованість) законодавства, яким визначаються обмежувальні заходи (статті 22, 57, 58, 94 та 152 Конституції України). Реалізація принципу легітимних очікувань полягає у досягненні бажаного результату шляхом вчинення правомірних дій з огляду на заздалегідь передбачені ймовірні наслідки; втілення легітимних очікувань унеможливлюється, зокрема, у випадку, коли особа не може досягнути прогнозованого результату внаслідок зміни правової основи у такі строки, що не є розумними та обґрунтованими.
Принцип легітимних очікувань є властивим передусім для публічно-правових спорів, що вирішуються адміністративними судами, оскільки у сукупності з принципами правової визначеності та належного урядування створює надійну основу для гарантування реалізації в Україні основної ідеї/мети системи адміністративних судів, а саме, захист «малої людини» від «великої держави», в особі її багаточисленних суб'єктів владних повноважень, які наділені множинністю повноважень та низкою механізмів владного примусу.
Правовим підґрунтям для виникнення в особи легітимного очікування можуть бути: норми права (законодавство), судова практика, акт індивідуальної дії, конкретне судове рішення, що набуло законної сили, або умови договору; відсутність у законі приписів щодо певного права, яке однак, слідує із загальних конституційних принципів або природного права, або відсутність закону, який визначає механізм реалізації такого права, не може свідчити про відсутність правового підґрунтя для виникнення в особи легітимного очікування щодо реалізації такого права.
Наведене підтверджує, що кожна особа має бути впевненою у своїх правомірних очікуваннях, а також у тому, що набуте нею на законних підставах право, його зміст та обсяг буде нею реалізовано.
Конституційний Суд України у Рішенні від 03 червня 2013 року № 3-рп/2013, врахувавши попередні правові позиції стосовно гарантій незалежності суддів, викладені в рішеннях від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002, від 01 грудня 2004 року № 19-рп/2004, від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005, від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008, роз'яснив, що визначені Конституцією та законами України гарантії незалежності суддів є невід'ємним елементом їх статусу, поширюються на всіх суддів України та є обов'язковою умовою здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом. Такими гарантіями є надання їм за рахунок держави матеріального забезпечення (суддівська винагорода, пенсія, щомісячне довічне грошове утримання тощо) та надання їм у майбутньому статусу судді у відставці. Право судді у відставці на пенсійне або щомісячне довічне грошове утримання є гарантією належного здійснення правосуддя і незалежності працюючих суддів та дає підстави висувати до суддів високі вимоги, зберігати довіру до їх компетентності й неупередженості. Щомісячне довічне грошове утримання судді спрямоване на забезпечення гідного його статусу життєвого рівня, оскільки суддя обмежений у праві заробляти додаткові матеріальні блага, зокрема обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу. Конституційний принцип незалежності суддів означає, у тому числі, конституційно обумовлений імператив охорони матеріального забезпечення суддів від його скасування чи зниження досягнутого рівня без відповідної компенсації як гарантію недопущення впливу або втручання у здійснення правосуддя.
Відповідно конституційний статус судді передбачає достатнє матеріальне забезпечення судді як під час здійснення ним своїх повноважень (суддівська винагорода), так і в майбутньому у зв'язку з досягненням пенсійного віку (пенсія) чи внаслідок припинення повноважень і набуття статусу судді у відставці (щомісячне довічне грошове утримання). Статус судді та його елементи, зокрема матеріальне забезпечення судді після припинення його повноважень, є не особистим привілеєм, а засобом забезпечення незалежності працюючих суддів і надається для гарантування верховенства права та в інтересах осіб, які звертаються до суду та очікують неупередженого правосуддя.
Конституційний принцип незалежності суддів забезпечує важливу роль судової влади в механізмі захисту прав і свобод громадян та є запорукою реалізації права на судовий захист, передбаченого статтею 55 Основного Закону України. Будь-яке зниження рівня гарантій незалежності суддів суперечить конституційній вимозі неухильного забезпечення незалежного правосуддя та права громадян на захист прав і свобод незалежним судом, оскільки призводить до обмеження можливостей реалізації цього конституційного права, а отже, суперечить статті 55 Конституції України (пункт 3 цього рішення).
У Рішенні Конституційного Суду України від 19 листопада 2013 року
№ 10-рп/2013 (справа № 1-1/2013) Конституційний Суд України роз'яснив, що відставка судді є особливою формою звільнення його з посади за власним бажанням та обумовлена наявністю в особи відповідного стажу роботи на посаді судді. Наслідком відставки є, зокрема, припинення суддею своїх повноважень з одночасним збереженням за ним звання судді та гарантій недоторканності, а також набуттям прав на виплату вихідної допомоги та отримання пенсії або щомісячного довічного грошового утримання.
У Рішенні від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020 (справа № 1-15/2018(4086/16)) Конституційний Суд України звернув увагу на те, що право судді на відставку є конституційною гарантією незалежності суддів, що передбачено пунктом четвертим частини шостої статті 126 Конституції України.
У Рішенні від 15 квітня 2020 року № 2-р(ІІ)/2020 (справа № 3-311/2018 (4182/18, 4632/19, 5755/19) Конституційний Суд України наголосив, що однією з гарантій незалежності суддів, які здійснюють правосуддя, та суддів у відставці є їх належне матеріальне та соціальне забезпечення, яке має гарантувати здійснення справедливого, незалежного, безстороннього правосуддя, а також що гарантії незалежності судді, включаючи заходи щодо його матеріального і соціального забезпечення, поширюються на всіх суддів і не можуть бути скасовані чи зменшені іншими нормативними актами. Також відставка як підстава для звільнення з посади судді передбачена на конституційному рівні (пункт 4 частини шостої статті 126 Конституції України). Правом судді на відставку забезпечується незалежність судді (пункт 11 частини четвертої статті 47 Закону № 2453). Відставка судді є особливою формою звільнення його з посади та обумовлена наявністю в особи відповідного стажу роботи на посаді судді.
Викладене відповідає правилам Європейської хартії про закон «Про статус суддів» від 10 липня 1998 року, за якими рівень винагороди суддям за виконання ними своїх професійних обов'язків має бути таким, щоб захистити їх від тиску, що може спричинити вплив на їхні рішення або взагалі поведінку суддів і так вплинути на їхню незалежність та неупередженість (пункт 6.1); статус забезпечує судді, який досяг передбаченого законом віку для виходу у відставку із посади судді і який здійснював повноваження судді протягом певного строку, право на отримання виплат, рівень яких має бути якомога ближчим до рівня його останньої заробітної плати на посаді судді (пункт 6.4).
Отже, на національному та міжнародному рівні закріплено гарантоване право судді на відставку за умови дотримання вимог щодо стажу роботи на посаді судді, яке є проявом принципу незалежності суддів, оскільки при добросовісному виконанні обов'язків суддею протягом встановленого періоду держава і суспільство гарантує повноцінну відставку, яка повинна містити комплекс соціально-матеріальних та правових заходів, направлених на забезпечення належного та повноцінного проживання судді після його виходу у відставку, зокрема виплату вихідної допомоги та отримання щомісячного довічного грошового утримання.
ІV. ЗАГАЛЬНІ ВИСНОВКИ АВТОРІВ ОКРЕМОЇ ДУМКИ
Вважаємо, що у цій справі, яка стосується оскарження рішення ВРП як суб'єкта владних повноважень, Велика Палата Верховного Суду належно не перевірила, чи постановлене воно з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації, як того вимагає пункт 7 частини другої статті 2 КАС України.
Переконані, що оскаржуване рішення ВРП таким вимогам не відповідає, оскільки стосовно ОСОБА_1 порушено принцип рівності громадян перед законом, що в результаті набуло дискримінаційної ознаки та призвело до позбавлення її прав на відставку та на законні (легітимні) очікування у видіщомісячного довічного грошового утримання, які є конституційною гарантією незалежності суддів.
У такому висновку керуємося тим, що позивачка, станом на момент проходження нею процедури оцінювання на посаду судді, тобто в період дії Закону № 2862-XII,як кандидат на посаду судді мала правомірні очікування на подальшу можливість звільнення її з посади судді у відставку з огляду на те, що мала понад 19 років стажу роботи на посадах слідчого, мала фактичну можливість відпрацювати на посаду судді не менше 10 років з моменту зайняття посади до досягнення
нею 65-річного віку.
Та обставина, що Президент України видав Указ про призначення позивачки на посаду судді лише 24 лютого 2011 року, тобто після втрати чинності Законом № 2862-XII та набрання чинності Законом № 2453-VI, враховуючи принципи рівності та недопустимості дискримінації, у спірних правовідносинах не може бути безумовною підставою для позбавлення ОСОБА_1 легітимних очікувань у виді права на відставку та на довічне грошове утримання з огляду на те, що ще 01 березня 2010 року кваліфікаційна комісії суддів адміністративних судів України визнала ОСОБА_1 такою, що склала кваліфікаційний іспит і підготовлена до судової роботи. На той момент позивачка не могла навіть спрогнозувати усі негативні наслідки, які будуть викликані тривалим протиправним невиданням Президентом України Указу про призначення її на посаду судді.
Порушення принципів рівності у цій конкретній справі полягало в тому, що частина кандидатів на посади суддів, які разом із позивачкою проходили оцінювання та рішенням кваліфікаційної комісії суддів адміністративних судів України від 01 березня 2010 року також були визнані такими, що склали кваліфікаційний іспит і підготовлені до судової роботи, були призначені на посади суддів Указом Президента України від 28 грудня 2010 року, а частина кандидатів - Указом Президента України від 24 лютого 2011 року.
Тож стосовно ОСОБА_1 порушення принципу рівності набуло дискримінаційної ознаки, оскільки склалася ситуація, в якій тим кандидатам на посади суддів, які разом із позивачкою проходили кваліфікаційне оцінювання, але були призначені на посаду судді Указом Президента України від 28 грудня 2010 року, на підставі приписів Закону № 2862-XII до стажу роботи, що дає право на відставку судді, зараховується період роботи на посадах, зокрема, прокурорів і слідчих, а також половина строку навчання за денною формою у вищих юридичних навчальних закладах тана юридичних факультетах вищих навчальних закладів. Натомість ОСОБА_1 , яка призначена на посаду судді Указом Президента України від 24 лютого 2011 року, тобто після втрати чинності Законом № 2862-XII, було зараховано до відповідного стажу, потрібного для відставки з посади судді, лише 3 роки юридичного стажу.
Враховуючи викладене вважаємо, що оскаржуване рішення ВРП не відповідає критеріям справедливості та є протиправним. Відтак рішення суду першої інстанції мало бути скасоване, позов ОСОБА_1 - задоволений частково, відповідача належало б зобов'язати розглянути заяву позивачки про відставку
з урахуванням викладених мотивів.
Судді: С. О. Погрібний
О. О. Банасько
Ю. Л. Власов
С. Ю. Мартєв