06 березня 2024 року
м. Київ
справа №990/58/24
адміністративне провадження № П/990/58/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Гімона М.М.,
суддів: Васильєвої І.А., Дашутіна І.В., Ханової Р.Ф., Хохуляка В.В.,
перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними дій і зобов'язання вчинити певні дії,
05 березня 2024 року до Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 (адреса: АДРЕСА_1 ; далі - позивач, ОСОБА_1 ) до Верховної Ради України (місцезнаходження: м. Київ, вул. Грушевського, 12/2; далі - відповідач), направлена до суду поштою 27 лютого 2024 року. Позивач просить:
- визнати протиправною дію Верховної Ради України в частині ухвалення незаконного абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи прокуратури» від 19 вересня 2019 року, який рішенням Конституційного Суду України від 13 вересня 2023 року № 8-р(ІІ)/2023 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним);
- зобов'язати Верховну Раду України внести зміни до Закону України «Про державний бюджет» на поточний бюджетний період, які передбачають здійснення Херсонською обласною прокуратурою перерахунку та виплату відповідно до приписів статті 81 Закону України «Про прокуратуру» ОСОБА_1 за виконану роботу на посаді прокурора у період з 25 вересня 2019 року по 10 вересня 2020 року гарантованої заробітної плати у повному обсязі.
На обґрунтування своїх позовних вимог ОСОБА_1 посилається на те, що незаконним абзацом третім пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 113-IX застосовані різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи не проходження атестації. Тобто прокурорам, які пройшли атестацію оплата праці здійснюється відповідно до статті 81 Закону України «Про прокуратуру», а тим прокурорам, які не завершили процедуру атестації оплата праці виплачується відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, згідно з якою посадовий оклад прокурора є значно меншим ніж встановлений приписами статті 81 Закону України «Про прокуратуру». Звертає увагу, що Конституційний Суд України рішенням від 13 вересня 2023 року № 8-р(ІІ)/2023 за його конституційною скаргою та інших визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), друге речення абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ.
Позивач зазначає, що внаслідок протиправних дій Верховної Ради України йому завдано значних матеріальних збитків у сумі 333438 грн, а саме не нарахування та не виплата прокуратурою Херсонської області гарантованої заробітної плати відповідно до приписів статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за виконану роботу на посаді прокурора у період з 25 вересня 2019 року по 10 вересня 2020 року. Зазначене сталось внаслідок прийняття Верховною Радою України неконституційного закону, а виправлення помилок, допущених під час ухвалення законів, прямо передбачено статтею 152 Конституції України.
Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, зокрема з'ясовуючи на підставі пункту 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Відповідно до пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
У частині четвертій статті 22 КАС України визначено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).
Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. За цією нормою такими є справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
За принципом поділу державної влади в України, закріпленому у статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.
Відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
Відповідно до частини п'ятої статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі - Регламент).
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.
Частиною другою статті 1 Регламенту передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, та порядок здійснення нею контрольних функцій.
Згідно з частиною першою статті 89, частиною другою статті 90 Розділу ІV зазначеного Регламенту право законодавчої ініціативи у Верховній Раді належить Президенту України, народним депутатам, Кабінету Міністрів України. Законопроект, проект іншого акта подається до Верховної Ради за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом.
Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроєкту, розгляд законопроєкту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту).
Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.
Отже, Верховна Рада України, здійснюючи законотворчу діяльність, не виконує владних управлінських функцій, а тому дії/бездіяльність Верховної Ради України у цьому процесі не можуть підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції. Крім того, суди в Україні не віднесені до органів, яким належить право вияву законодавчої ініціативи як першої стадії законодавчої процедури.
Велика Палата Верховного Суду послідовна щодо свого висновку, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Верховної Ради України, які прийнято (вчинено, допущено) у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції (до прикладу, постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18, від 11 березня 2020 року у справі № 9901/11/20, від 14 вересня 2023 року у справі № 990/132/23, від 30 листопада 2023 року у справі № 990/205/23, від 08 лютого 2024 року у справі № 990/315/23).
Позивач оскаржує дії Верховної Ради України щодо прийняття закону, який в подальшому був визнаний Конституційним Судом України неконституційним, тобто спір стосується нормотворчої діяльності відповідача. Способом захисту порушеного права позивач обрав зобов'язання органу законодавчої влади вчинити нормотворчу діяльність на підставі судового рішення.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
З урахуванням зазначеного, оскільки позивач оспорює дії Верховної Ради України, які за своїм змістом не є її управлінською діяльністю, яка би створювала безпосередньо для позивача певні правові наслідки, відповідно з таких правовідносин не може виникати публічно-правового спору, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду (у цьому випадку - Верховного Суду як суду першої інстанції), то згідно з наведеними положеннями пункту 1 частини першої статті 170 КАС України у відкритті провадження за вказаним позовом слід відмовити.
Відповідно до частини шостої статті 170 КАС України, у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.
Поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства», слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому неможливо зазначити суд, до юрисдикції якого мав би належати розгляд заявлених ОСОБА_1 позовних вимог.
Наслідки відмови у відкритті провадження в адміністративній справі визначені частиною п'ятою статті 170 КАС України.
Керуючись статтями 5, 19, 22, 170, 248, 266 КАС України, -
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними дій і зобов'язання вчинити певні дії.
Повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Ухвала набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України. Апеляційна скарга на ухвалу Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її підписання.
СуддіМ.М. Гімон І.А. Васильєва І.В. Дашутін Р.Ф. Ханова В.В. Хохуляк