04 березня 2024 рокусправа № 380/30495/23
Львівський окружний адміністративний суд, у складі головуючої судді Чаплик І.Д., розглянувши у письмовому провадженні в м. Львові в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Пустомитівської окружної прокуратури в інтересах держави до Перемишлянської міської ради Львівського району Львівської області, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації та Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, -
Пустомитівська окружна прокуратура (адреса місцезнаходження: 81100, Львівська обл., м. Пустомити, вул. Шевченка, 3; ЄДРПОУ: 0291003127) звернулась до суду із позовом в інтересах держави до Перемишлянської міської ради Львівського району Львівської області (місцезнаходження: 81200, Львівська обл., Львівський р-н, м. Перемишляни, вул. Зелена, 2; ЄДРПОУ: 3008322388), за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації (місцезнаходження: 79008, м. Львів, вул. Винниченка, 18/114; ЄДРПОУ: 38557581) та Міністерства культури та інформаційної політики України (місцезнаходження: 01601, м. Київ, вул. Івана Франка, 19; ЄДРПОУ: 43220275), в якому просить:
визнати протиправною бездіяльність Перемишлянської міської ради Львівського району Львівської області (код ЄДРПОУ: 26485176, 81200, Львівська область, Львівський район, м. Перемишляни, вул. Привокзальна, 3а) щодо утворення у складі виконавчих органів ради спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини;
зобов'язати Перемишлянську міську раду Львівського району Львівської області (код ЄДРПОУ: 26485176, 81200, Львівська область, Львівський район, м.Перемишляни, вул. Привокзальна, 3а) утворити у складі виконавчих органів ради спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що Пустомитівською окружною прокуратурою у межах наданих повноважень відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» вивчено інформацію Перемишлянської міської ради Львівського району Львівської області щодо створення спеціально уповноваженого органу у сфері охорони культурної спадщини та встановлено, що він не створений відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини». Вказане нівелює виконання міською радою обов'язків та повноважень, визначених цим Законом.
Ухвалою від 01.01.2024 позовну заяву залишено без руху.
Ухвалою від 09.01.2024 відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін та запропоновано відповідачу у п'ятнадцятиденний строк з дня отримання зазначеної ухвали, подати відзив на позовну заяву та всі письмові докази, що підтверджують заперечення проти позову.
Копію позовної заяви з додатками відповідачу було надіслано в його електронний кабінет 29.12.2023, а копію ухвали від 09.01.2024 було надіслано 10.01.2024, що підтверджується довідками про доставку електронного листа. Станом на день розгляду справи відповідач своїм правом на подання відзиву на позовну заяву не скористався.
Третя особа - Міністерство культури та інформаційної політики України 24.01.2024 подала письмові пояснення щодо позову, у яких підтримала заявлені позовні вимоги та вказала, що Міністерство як центральний орган виконавчої влади не має відокремлених структурних підрозділів, які б могли забезпечити виконання вимог законодавства щодо збереження та охорони культурної спадщини, водночас законодавець наділив такими функціями, зокрема, громади, які діють через відповідні виконавчі органи органів місцевого самоврядування. Важливість і необхідність створення та діяльності відповідного виконавчого органу в органі місцевого самоврядування підкреслюється і вже згаданою нормою статті 6 Закону №1805-ІІІ, відповідно до приписів якої відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради щорічно звітують перед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та громадськістю про стан збереження об'єктів культурної спадщини. Таким чином законодавець підкреслив ключову роль місцевого самоврядування, яка виконується відповідним виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, у питанні збереження об'єктів культурної спадщини, які знаходяться на території відповідної громади. Водночас, відсутність такого виконавчого органу сприятиме як порушенням законодавства про охорону культурної спадщини, що можуть призвести до невідворотних змін у вигляді та традиційному характері міського середовища, так і неможливості контролю Міністерством стану збереження характерного міського середовища, цінної історичної забудови та притягнення винних у порушенні законодавства про охорону культурної спадщини осіб до відповідальності.
Інших заяв по суті справи до суду не надходило.
Сторони належним чином повідомлялися про розгляд справи у порядку спрощеного позовного провадження.
Дослідивши подані сторонами документи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив таке.
14.11.2023 Пустомитівська окружна прокуратура звернулась до Перемишлянської міської ради Львівського району Львівської області із запитом №14.55/04-27-7421ВИХ-23, у якому просила повідомити, зокрема, чи створено міською радою спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини (відділ, управління), якщо такий орган створено - чи дотримано порядок, передбачений частиною третьою статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини», якщо такий орган не було створено - обґрунтувати причини та чи покладено виконання даних обов'язків а інші структурні підрозділи чи осіб.
Листом від 16.11.2023 №03-16/11/2302 відповідач повідомив позивача, що в Перемишлянській міській раді відсутній структурний підрозділ у сфері охорони культурної спадщини. Вирішення питань охорони культурної спадщини покладено на відділ містобудування та архітектури виконавчого комітету міської ради.
Також 14.11.2023 Пустомитівська окружна прокуратура звернулась до Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації із запитом №14.55/04-27-7422ВИХ-23, у якій просила повідомити, зокрема, чи надходили звернення, пропозиції від Перемишлянської міської ради щодо надання погодження на призначення керівників спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини та щодо надіслання, переадресування до Міністерства культури та інформаційної політики України погоджень на створення у даному органі місцевого самоврядування спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини.
Листом від 17.11.2023 №16-3669/0/2-23 Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації повідомив позивача, що звернення від Перемишлянської міської ради щодо надсилання, переадресування до Міністерства культури та інформаційної політики України погодження на створення у даному органі місцевого самоврядування спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини до Департаменту не надходило. У зв'язку із цим, Департаментом скеровано лист до Перемишлянської міської ради від 15.11.2023 №16-3643/0/2-23.
У вказаному листі від 15.11.2023 №16-3643/0/2-23 Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації рекомендував Перемишлянській міській раді скерувати відповідне подання про утворення відділу з питань охорони культурної спадщини до Міністерства культури та інформаційної політики України.
Окрім того, 14.11.2023 Пустомитівська окружна прокуратура звернулась до Міністерства культури та інформаційної політики України із запитом №14.55/04-27-7415ВИХ-23, у якій просила повідомити, зокрема, чи надходили звернення від Перемишлянської міської ради Львівської області або Львівської ОДА щодо надання погоджень на створення у даному органі місцевого самоврядування спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини та призначення керівників вказаних органів.
Листом від 23.11.2023 №06/35/10241-23 Міністерство культури та інформаційної політики України повідомило позивача, що від міської ради історичного населеного місця Львівської області - Перемишляни звернення щодо погодження створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та призначення його керівника станом на дату підготовки даної відповіді не зафіксовано.
З огляду на те, що відповідачем не утворено спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини відповідно до вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» позивач звернувся з відповідним позовом до суду.
Даючи правову оцінку спірним правовідносинам, судом враховано такі обставини справи та норми чинного законодавства.
Відповідно до статті 7 Конституції України, в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Згідно зі статтею 54 Конституції України, культурна спадщина охороняється законом.
У відповідності до ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування регулює Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР).
Абзац 11 частини першої статті 1 Закону №280/97-ВР) встановлює, що виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Стаття 5 Закону №280/97-ВР визначає, що до системи місцевого самоврядування входять, зокрема, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.
Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч.1 ст.11 Закону №280/97-ВР).
Відповідно до підпункту 5 пункту «б» частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать організація охорони, реставрації та використання пам'яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.
Підпунктом 10 пункту «б» статті 32 Закону №280/97-ВР встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження щодо забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 №1805-ІІІ (далі - Закон №1805-ІІІ).
Об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.
Охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Статтею 1 Закону №1805-ІІІ визначено: культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об'єктів культурної спадщини;
об'єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти (об'єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;
історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.
Згідно з частиною першою статті 3 Закону №1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких, серед інших, належать виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.
Частиною третьою статті 3 Закону №1805-ІІІ визначено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Згідно з частинами п'ятою та шостою статті 3 Закону №1805-ІІІ виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань, передбачених підпунктом 5 пункту «б» частини першої статті 31 і підпунктом 10 пункту «б» статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.
Рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов'язковими для виконання юридичними і фізичними особами.
Відповідно до частини другої статті 6 Закону №1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; забезпечення дотримання режиму використання пам'яток місцевого значення, їх територій, зон охорони; забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація відповідних охоронних заходів щодо пам'яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.
Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради щорічно звітують перед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та громадськістю про стан збереження об'єктів культурної спадщини (частина третя статті 6 Закону №1805-ІІІ).
Отже, на відповідний орган сільської, селищної, міської ради у сфері охорони культурної спадщини покладені відповідні функції щодо збереження пам'яток місцевого значення, а відсутність такого органу створює загрозу їх пошкодження чи знищення, а також уникнення фінансової відповідальності особами, якими допущено порушення вимог Закону №1805-ІІІ.
Таким чином, на відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України покладено обов'язок утворення місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади спеціально уповноваженого законом органу охороняти місцеву культу спадщину.
Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України, з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України», на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» затверджено Список історичних населених місць України (міста і селища міського типу), до якого включено, зокрема, м. Перемишляни Львівської області.
З матеріалів справи випливає, що Перемишлянською міською радою Львівського району Львівської області не утворено спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини. Вказане підтверджується листом відповідача від 16.11.2023 №03-16/11/2302, листом Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації від 15.11.2023 №16-3611/0/2-23 та листом Міністерства культури та інформаційної політики України від 23.11.2023 №06/35/10241-23.
У своєму листі від 16.11.2023 №03-16/11/2302 відповідач повідомляє, що вирішення питань охорони культурної спадщини покладено на відділ містобудування та архітектури виконавчого комітету міської ради.
Суд, у свою чергу, зазначає, що що положення Закону №1805-ІІІ встановлюють вимоги щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, зокрема у населених пунктах, занесених до Списку історичних населених місць України, а не покладення окремих та вибіркових повноважень у сфері охорони культурної спадщини на інші виконавчі органи ради, як це зроблено відповідачем.
Не утворення відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та недотримання порядку призначення його керівника може стати передумовою визнання винесених, прийнятих, виданих неуповноваженим органом/особами розпоряджень, рішень, приписів, постанов, незаконними, а відтак відсутності державних механізмів захисту об'єктів культурної спадщини.
Таким чином, спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини Перемишлянської міської ради повинен бути утворений радою у складі її виконавчих органів у формі відділу, управління або іншого органу.
Відтак Перемишлянська міська рада Львівського району Львівської області, як орган місцевого самоврядування, допустила у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність, оскільки всупереч вимог згаданих нормативно-правових актів у складі виконавчих органів міської ради, як населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, не утворила спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини - відповідний виконавчий орган.
При цьому, на запити окружної прокуратури міською радою не наведено об'єктивних причин неутворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та не надано доказів того, що такий орган буде утворений.
Зважаючи на вищенаведене, суд доходить висновку про протиправність бездіяльності відповідача щодо утворення у складі виконавчих органів ради спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та зобов'язання відповідача утворити у складі виконавчих органів ради спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
Згідно з вимогами ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідно до ст.90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Відповідно до частини першої ст. 245 КАС України, при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково.
Оцінивши докази, які є у справі за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд дійшов до висновку про задоволення позову повністю.
Оскільки у вказаній справі позивачем є суб'єкт владних повноважень, доказів понесення витрат пов'язаних із залученням свідків або проведенням експертиз ним не подано, судові витрати, згідно з вимогами ч. 2 ст. 139 КАС України, розподілу не підлягають.
Керуючись ст. ст. 2, 8-10, 19-21, 72-77, 90, 139, 241-246, 250, 255, 293, 295, підп.15.5 п.15 Перехідних положень КАС України, суд,
адміністративний позов керівника Пустомитівської окружної прокуратури (адреса місцезнаходження: 81100, Львівська обл., м. Пустомити, вул. Шевченка, 3; ЄДРПОУ: 0291003127) в інтересах держави до Перемишлянської міської ради Львівського району Львівської області (місцезнаходження: 81200, Львівська обл., Львівський р-н, м. Перемишляни, вул. Зелена, 2; ЄДРПОУ: 3008322388), за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації (місцезнаходження: 79008, м. Львів, вул. Винниченка, 18/114; ЄДРПОУ: 38557581) та Міністерства культури та інформаційної політики України (місцезнаходження: 01601, м. Київ, вул. Івана Франка, 19; ЄДРПОУ: 43220275) задовольнити повністю.
Визнати протиправною бездіяльність Перемишлянської міської ради Львівського району Львівської області щодо неутворення у складі виконавчих органів ради спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.
Зобов'язати Перемишлянську міську раду Львівського району Львівської області (місцезнаходження: 81200, Львівська обл., Львівський р-н, м. Перемишляни, вул. Зелена, 2; ЄДРПОУ: 3008322388) утворити у складі виконавчих органів ради спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
Судові витрати між сторонами не розподіляються.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду із урахуванням п.п.15.5 п.15 P.VII Перехідні положення КАС України протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
СуддяЧаплик Ірина Дмитрівна