29 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 280/5678/22
адміністративне провадження № К/990/34677/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Соколова В.М., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу №280/5678/22
за позовом ОСОБА_1 до Запорізького сектору Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області про зобов'язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Запорізького сектору Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2023 року, ухвалену колегією суддів у складі головуючого Іванова С.М., суддів: Шальєвої В.А., Чередниченка В.Є.,
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Запорізького сектору Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області (далі - відповідач, сектор УДМС України в Запорізькій області) про зобов'язання відповідача оформити та видати позивачу паспорт громадянина України у вигляді книжечки відповідно до «Положення про паспорт громадянина України», затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ.
2. На обґрунтування заявлених вимог позивач зазначає, що у квітні 2022 року виявив помилку у паспорті, а саме невідповідність зазначеного у паспорті місця народження позивача з фактичним його місцем народження. Після багаторазових звернень до УДМС України в Запорізькій області та ДМС України із заявами про виправлення помилки у паспорті та видачу паперового паспорту державного зразка позивач звернувся до відповідача з проханням оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року у формі книжечки відповідно до «Положення про паспорт громадянина України», яке затверджено Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ (далі - Положення № 2503-ХІІ). Листом від 13.09.2022 відповідач вкотре роз'яснив позивачу порядок видачі та обміну паспорту, зокрема вказав про можливість звернення то територіального підрозділу ДМС України із заявою та переліком документів, до яких, зокрема входить судове рішення. Позивач вважає цю відмову позивача у видачі паспорта громадянина України у формі книжечки протиправною.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 07.03.2017 документований Оріхівським РС УДМС України в Запорізькій області паспортом громадянина Україна серії НОМЕР_1 у вигляді паспортної книжечки зразка 1994 року.
4. У квітні 2022 року позивач виявив помилку у паспорті, а саме невідповідність зазначеного у ньому місця народження позивача (смт Кушугум, Запорізької області) з фактичним його місцем народженням (місто Запоріжжя, Запорізької області), що підтверджується свідоцтвом про народження ОСОБА_1 серії НОМЕР_2 (повторним), яке видав 07.04.2022 Запорізький відділ державної реєстрації актів цивільного стану у Запорізькому районі Запорізької області Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро).
5. ОСОБА_1 20.06.2022 звернувся до ДМС України з заявою про видачу паперового паспорту державного зразка, у якій вказав про те, що на видачу паспорту у вигляді пластикової ID-картки не погоджується.
6. У відповідь на вищезазначену заяву Управління ДМС України в Запорізькій області листом від 14.07.2022 за вих. № 2301.2-3714/23.1-22 повідомило позивача про те, що територіальні органи ДМС України не здійснюють оформлення та видачу паспортів, а здійснення цих функцій покладено на територіальні підрозділи ДМС України.
6.1. У цьому листі позивачу роз'яснено, що згідно абзацу 4 пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України» від 25.03.2015 № 302 (далі - Порядок № 302) до законодавчого врегулювання питання завершення оформлення та видачі паспорта громадянина України зразка 1994 року здійснює оформлення та видачу таких паспортів у порядку, встановленому Міністерством внутрішніх справ, громадянам України, щодо яких прийнято рішення суду, що набрало законної сили, про зобов'язання Державної міграційної служби оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року.
7. 06.09.2022 позивач звернувся до Управління ДМС України в Запорізькій області та Запорізького сектору УДМС України в Запорізькій області з письмовими заявами про видачу йому паперового паспорту державного зразка у зв'язку з неточностями запису місця народження, незручностями користування паспортом у формі картки та через релігійні переконання.
8. Листом від 08.09.2022 за вих. № 5946/1/2301-22/2301.2/31-22 Управління ДМС в Запорізькій області надало позивачу аналогічну за змістом відповідь до листа Управління ДМС України в Запорізькій області від 14.07.2022 за вих № 2301.2-3714/23.1-22.
9. Запорізький сектор УДМС України в Запорізькій області листом від 13.09.2022 за вих. № 2328-257/2328.1-22 надав позивачу роз'яснення стосовно порядку видачі та обміну паспорту, вказавши, що для обміну паспорту та видачі особі паспорту громадянина України зразка 1994 року необхідно надати повний пакет документів.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
10. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 26.04.2023 в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
11. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що передумовою розгляду питання про обмін паспорта громадянина України є звернення особи із переліком документів, визначених, зокрема Положенням № 2503-XII, а тому за відсутності подання ОСОБА_1 таких документів разом із заявою від 06.09.2022 у відповідача не було правових підстав для видачі позивачу паспорту книжечки за наслідками розгляду такої заяви.
11.1. З огляду на вказане, розгляд поданої позивачем заяви відповідно до Закону України «Про звернення громадян» з роз'ясненням алгоритму дій, необхідних для обміну паспорта громадянина України, на думку цієї інстанції, не є порушенням прав позивача.
12. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 14.09.2023 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26.04.2023 скасоване та прийнято нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Запорізького сектору УДМС в Запорізькій області щодо не розгляду заяви ОСОБА_1 від 06.09.2022 та зобов'язано відповідача повторно розглянути вказану заяву ОСОБА_1 і прийняти відповідне рішення з урахуванням висновків суду. У задоволенні решти позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
12.1. Задовольняючи позовні вимоги в означеній частині, суд апеляційної інстанції виходив із того, що зміст заяви позивача про обмін паспорту, не містить посилань на її подання в порядку Закону України «Про звернення громадян», натомість в ній зазначено саме про наявність волевиявлення на обмін паспорту у зв'язку з неточністю даних. Відтак, на переконання суду цієї інстанції, в силу вимог пункту 4 частини сьомої статті 16 Закону № 5492- VI відповідач мав розглянути заяву позивача по суті та прийняти саме рішення про видачу/відмову у видачі паспорту, з зазначенням відповідних мотивів, а не надати відповідь у формі листа з загальним посиланням на приписи чинного законодавства. Разом із тим, відповідач розглянув вказану заяву в порядку звернення громадян, зазначивши в листі від 13.09.2021 вих. № 2328-257/2328.1-22 нормативно-правові акти, якими врегульовано порядок обміну паспорта громадянина України, а також необхідний перелік документів для вчинення заявлених позивачем дій.
12.2. Суд апеляційної інстанції уважав, що до спірних правовідносин мають бути застосовані висновки Великої Палати Верховного Суду у зразковій справі №806/3265/17 (Пз/9901/2/18) предметом розгляду якої було питання щодо права особи на отримання паспорта України у формі книжечки відповідно до Положення №2503-ХІІ, у зв'язку з ненаданням нею згоди на обробку персональних даних.
12.3. У підсумку, за оцінкою суду апеляційної інстанції, відповідач при розгляді заяви позивача від 06.09.2022 про обмін паспорта допустив протиправну бездіяльність, що свідчить про необхідність зобов'язання останнього повторно розглянути вказану заяву та прийняти відповідне рішення.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
13. Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції Запорізький сектор УДМС України в Запорізькій області звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14.09.2023, у якій відповідач, з урахуванням уточненої касаційної скарги, посилається на порушення судом норм матеріального права та просить скасувати оскаржувану постанову, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
14. Ця касаційна скарга подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), із посиланням у касаційній скарзі на те, що в оскаржуваному судовому рішенні суд апеляційної інстанції застосував положення статей 10 Закону № 5492-VI без урахування висновків, викладених Верховним Судом у постановах від 07.11.2018 у справі № 820/3327/19, від 06.02.2020 у справі № 280/3088/19, від 11.09.2019 у справі №808/878/18, від 08.06.2023 у справі № 380/5977/21.
14.1. Скаржник зазначає, що у справах № 820/3327/16, №280/3088/19, №808/878/18 Верховний Суд сформував правову позицію щодо застосування Положення № 2503-ХІІ у цій категорії спорів відповідно до якої реалізація волевиявлення громадянина на отримання паспорта (незалежно від форми такого), здійснювалася і здійснюється шляхом подання заяви-анкети до компетентного органу особисто особою, яка звертається за отриманням паспорта, із зазначенням інформації та долученням документів, які передбачені вимогами чинного законодавства. При цьому, дотримання особою певних правил, пов'язаних з процедурою оформлення та видачі паспорта, зокрема щодо дотримання форми заяви, є обов'язковим.
14.2. Водночас ОСОБА_1 06.09.2022 звернувся до Запорізького сектору УДМС у Запорізькій області з заявою щодо вирішення питання про оформлення паспорта у формі книжечки, без дотримання вимог Положення № 2503-ХІІ, а тому, на переконання касатора, наслідками її розгляду не може бути оформлення паспорта у будь-якій формі.
14.3. Також акцентує увагу на тому, що ОСОБА_1 у 2019 році оформив за допомогою Єдиного державного демографічного реєстру паспорт громадянина України для виїзду за кордон, при оформленні якого надав згоду на обробку персональних даних, йому було присвоєно унікальний номер запису в Реєстрі, який поширюється і на паспорт громадянина України. При цьому, позивач не наводить обґрунтованих підстав, що персональні дані обробляються з порушенням законодавства України.
14.4. Вказує, що відповідно до статті 10 Закону № 5492-VI внесення інформації до Реєстру здійснюється уповноваженими суб'єктами за зверненням заявника. У разі якщо інформація про особу вноситься до Реєстру вперше, проводиться ідентифікація особи, після завершення якої автоматично формується унікальний номер запису в Реєстрі та фіксуються час, дата та відомості про особу, яка оформила заяву-анкету (в електронній формі). Унікальний номер запису в Реєстрі є незмінним.
14.5. У аспекті зазначеного касатор вказує, що у справі № 380/5977/21, яка є подібною до цієї справи, Верховний Суд погодився із висновком суду першої інстанції, який зазначив, що використання позивачем паспорта громадянина України для виїзду за кордон при виготовленні якого було надано згоду на обробку персональних даних та було присвоєно унікальний номер запису в Реєстрі, який є єдиним та присвоюватись повторно не буде, свідчить, що отримання паспорта громадянина України у вигляді ID-картки жодним чином не порушує права позивача та в будь-якому разі не є втручанням у його приватне і сімейне життя.
14.6. При цьому, відповідач уважає безпідставним врахування судом апеляційної інстанції висновків Великої Палати Верховного Суду у зразкові справі №806/3265/17, з огляду на неподібність правовідносин із цією справою, оскільки у зразковій справі правовідносини стосувалися майбутнього внесення персональних даних до Реєстру, та предметом розгляду у такій справі було порушене право мати паспорт у альтернативній формі особи, яка не надавала згоду на обробку персональних даних.
15. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16.11.2023 відкрите касаційне провадження за цією касаційною скаргою.
16. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 28.02.2024 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
17. Від ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Писаренко С.Ю. надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, де сторона позивача просить відмовити у її задоволення з підстав необґрунтованості доводів останньої, а оскаржуване судове рішення залишити в силі.
17.1. Серед іншого представник позивача вказує, що зауважень щодо форми заяви ОСОБА_1 чи комплектності поданих документів на момент її прийняття працівниками відповідача висловлено не було, окрім неодноразового наголошення, що без отримання рішення суду обмін паспорту у формі паспортної книжечки не є можливим.
17.2. В той же час у своїй відповіді від 13.09.2022 за вих. № 2328-257/2328.1-22 відповідач цитує всі норми законодавства, що регулюють правовідносини з питань видачі та обміну паспортів загалом, в тому числі які і взагалі не відносяться до звернення позивача (наприклад щодо порядку отримання паспорту вперше при досягненні 16-ти років та щодо надання документів бездомною особою), не конкретизуючи вимоги саме до документів позивача.
17.3. У цьому відзиві адвокат Писаренко С.Ю. також просить поновити строк на його подання, посилаючись на обставини воєнного стану та проживання позивача неподалік лінії фронту, а саме в Запорізькій області у смт. Кушугум, що перешкоджає позивачу вільно приїжджати до міста Запоріжжя, в тому числі і задля отримання правової допомоги адвоката. При цьому, позивач немає електронного кабінету в підсистемі ЄСІТС.
17.4. Приймаючи до уваги зазначені обставини, Суд уважає за можливе продовжити стороні позивача строк для подання відзиву на касаційну скаргу сектор УДМС України в Запорізькій області та прийняти цей відзив.
Позиція Верховного Суду
Джерела права, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.
18. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
19. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
20. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрите з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
21. Спірні правовідносини, які склалися у цій справі, стосуються зобов'язання органу УДМС України видати позивачу паспорт громадянина України у формі книжечки на підставі Положення № 2503-XII.
22. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 5 Закону України «Про громадянство України» від 18.01.2001 № 2235-III документом, що підтверджує громадянство України, є паспорт громадянина України.
23. Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 затверджено Положення про паспорт громадянина України та Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон (далі - Положення № 2503-XII), згідно з пунктами 2 та 3 якого, паспорт громадянина України видається кожному громадянинові України центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, після досягнення 16-річного віку.
24. Бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни запровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
25. Отже, зазначеним Положенням передбачено дві форми паспорта громадянина України, а саме у формі книжечки або картки.
26. Пунктами 13-14, 16-18 Положення № 2503-XII встановлено, що для одержання паспорта громадянин подає: заяву за формою, встановленою Міністерством внутрішніх пунктом 3 якого передбачено, що бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
26.1. За видачу паспорта справляється державне мито.
26.2. Обмін паспорта провадиться у разі: зміни (переміни) прізвища, імені або по батькові; встановлення розбіжностей у записах; непридатності для користування.
26.3. Для обміну паспорта громадянин подає: заяву за формою, встановленою Міністерством внутрішніх справ України; паспорт, що підлягає обміну; дві фотокартки розміром 35х45 мм.
26.4. Для обміну паспорта у зв'язку із зміною (переміною) прізвища, імені чи по батькові або встановленням розбіжностей у записах подаються також документи, що підтверджують ці обставини.
26.5. Для одержання, обміну паспорта і вклеювання до нього нових фотокарток громадянин подає документи і фотокартки не пізніш як через місяць після досягнення відповідного віку або зміни (переміни) прізвища, імені чи по батькові, встановлення розбіжностей у записах або непридатності паспорта для користування.
27. Форма заяви, зазначеної у підпункті 1 пункті 13 Положення, була затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України № 320 від 13.04.2012 «Про затвердження порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України», а саме Додаток 1. Однак вказаний наказ втратив чинність на підставі наказу цього ж Міністерства від 01.03.2018 №161. Іншого зразка форми про видачу паспорта громадянина України, встановленого Міністерством внутрішніх справ України для реалізації пункту 13 Положення № 2503-XII на сьогодні немає.
28. З 06.12.2012 набрав чинності Закон України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20.11.2012 № 5492-VI (далі - Закон № 5492-VI), яким визначено правові та організаційні засади видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов'язки осіб, на ім'я яких видані такі документи.
29. Частиною першою статті 4 Закону № 5492-VI встановлено, що Єдиний державний демографічний реєстр - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.
29.1. Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.
30. Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 5492-VI внесення інформації до Реєстру здійснюється уповноваженими суб'єктами за зверненням заявника, на підставі інформації державних органів реєстрації актів цивільного стану, органів реєстрації фізичних осіб, а також інформації органів виконавчої влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з дотриманням вимог Закону України «Про захист персональних даних». У разі якщо інформація про особу вноситься до Реєстру вперше, проводиться ідентифікація особи, після завершення якої автоматично формується унікальний номер запису в Реєстрі та фіксуються час, дата та відомості про особу, яка оформила заяву-анкету (в електронній формі). Унікальний номер запису в Реєстрі є незмінним.
31. Згідно зі статтею 13 Закону № 5492-VI документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються, зокрема, на паспорт громадянина України.
32. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України» від 14.07.2016 № 1474-VIII, який набрав чинності з 01.10.2016 (далі - Закон № 1474-VIII), статтю 13 Закону № 5492-VI доповнено частиною третьою наступного змісту: «Паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України, посвідчення особи моряка, посвідчення члена екіпажу, посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон, посвідка на постійне проживання, посвідка на тимчасове проживання, посвідчення біженця, проїзний документ біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, проїзний документ особи, якій надано додатковий захист, картка мігранта містять безконтактний електронний носій. Посвідчення особи на повернення в Україну, тимчасове посвідчення громадянина України, посвідчення водія не містять безконтактного електронного носія.».
33. Згідно з частинами першою, другою, четвертою та п'ятою статті 14 Закону № 5492-VI форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.
34. Згідно з частинами першою, другою статті 21 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.
35. Законом № 1474-VIII доповнено частину другу статті 21 Закону № 5492-VI та викладено в такій редакції: «Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.»
36. На виконання положень частини другої статті 15 та абзацу другого частини другої статті 21 Закону № 5492-VI Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 302 (тут її положення суд застосовує у редакції, викладеній згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2016 № 745), якою затвердив: зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України.
37. За змістом пункту 2 вказаної Постанови із застосуванням засобів Реєстру запроваджено:
- з 1 січня 2016 року - оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-XII;
- з 1 листопада 2016 року оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.
38. Пунктом 3 Постанови встановлено, що прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією постановою, з 01.11.2016 припиняється; паспорт громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, оформлений та виданий на підставі документів, поданих до 01.11.2016, є чинним протягом строку, на який його було видано. Вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України зразка 1994 року здійснюються відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.
39. Відповідно до пунктів 1, 2, 6 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 302 (далі - Порядок № 302), паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України. Паспорт виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій.
40. Згідно підпункту 3 пункту 6 вказаного Порядку обмін паспорта здійснюється у разі, зокрема, виявлення помилки в інформації, внесеній до паспорта.
41. Підпунктом 1 пункту 7 Порядку № 302 встановлено, що оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін та видача паспорта особі, яка досягла 14-річного віку, здійснюються на підставі заяви-анкети, поданої нею особисто.
42. Пунктами 14 та 32 Порядку № 302 закріплено перелік інформації про особу, на ім'я якої оформляється паспорт, яка вноситься до заяви-анкети, а також документи, які подає заявник для оформлення паспорта.
43. Пунктом 131 Порядку 302 визначено, що до безконтактного електронного носія, що міститься у паспорті, вноситься така інформація, зокрема, біометричні дані, параметри особи (відцифрований образ обличчя особи, відцифрований підпис особи, відцифровані відбитки пальців рук (за згодою особи).
44. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1474-VIII до приведення законодавства у відповідність із цим Законом закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону, якщо інше не передбачено цим Законом. Поряд із тим, за пунктом 7 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1474-VIII, Кабінет Міністрів України зобов'язано, з-поміж іншого, у місячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.
45. У межах встановленого Законом № 1474-VIII строку уряд прийняв постанову від 26.10.2016 № 745, якою вніс відповідні зміни до Постанови № 302 (положення цієї Постанови (у новій редакції) наведено).
46. Постанова № 745 набрала чинності з 01.11.2016, і з тієї ж дати офіційно встановлено, що паспорт громадянина України оформляється виключно у формі картки з безконтактним електронним носієм з використанням бланка, затвердженого Постановою № 302.
47. На підставі Положення № 2503-XII (у редакції Постанови Верховної Ради України від 02.09.1993 № 3423-ХІІ) Кабінет Міністрів України постановою від 04.06.1994 №353 (далі - Постанова № 353) затвердив зразок бланка паспорта громадянина України. Цю постанову з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2013 № 185 «Деякі питання виконання Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» визнано такою, що втратила чинність.
48. Однак постановою від 12.06.2013 № 415 Уряд зупинив дію постанови від 13.03.2013 № 185, відновивши дію Постанови № 353, якою було затверджено зразок бланка паспорта громадянина України (зразка 1994 року).
49. Крім того, на виконання абзацу п'ятого пункту 3 Порядку № 302, постанови Кабінету Міністрів України від 03.04.2019 № 398 «Про внесення зміни до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 302», Положення № 2503-XII розроблено Тимчасовий порядок, який визначає порядок подання документів, їх розгляду і прийняття рішення про оформлення та видачу паспорта громадянина України зразка 1994 року особі, щодо якої прийнято рішення суду, що набрало законної сили, про зобов'язання ДМС оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року (далі - рішення суду), засвідчене в установленому законодавством порядку (затверджений наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06.06.2019 № 456, далі - Тимчасовий порядок № 456).
50. Пунктами 1, 2 розділу IV Тимчасового порядку № 456 встановлено, що обмін паспорта здійснюється в разі, зокрема, 2) установлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті, записам в інших документах).
51. Для обміну паспорта заявник подає: 1) заяву; 2) рішення суду; 3) паспорт, що підлягає обміну; 4) дві (три - у разі одержання паспорта, який обмінюється в іншому територіальному підрозділі ДМС) фотокартки розміром 3,5 x 4,5 см; 5) платіжний документ з відміткою банку про сплату державного мита (у разі обміну паспорта у зв'язку із непридатністю для користування) або оригінал документа про звільнення від його сплати; 6) документи, що підтверджують обставини (крім обміну паспорта з причин непридатності його використання), на підставі яких паспорт підлягає обміну. Видані компетентними органами іноземної держави документи, що подаються для оформлення паспорта, засвідчуються в установленому законодавством порядку, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та подаються з перекладом українською мовою, вірність якого засвідчується нотаріально; 7) довідку про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи (для внутрішньо переміщених осіб); 8) посвідчення про взяття на облік бездомних осіб, видане відповідним центром обліку бездомних осіб (для бездомних осіб).
52. Частиною сьомою статті 16 Закону № 5492-VI встановлено, що уповноважений суб'єкт, якщо інше не передбачено цим Законом, має право відмовити заявникові у видачі документа виключно у разі, якщо: 1) за видачею документа звернувся заявник, який не досяг шістнадцятирічного віку, або представник особи, який не має документально підтверджених повноважень на отримання документа; 2) заявник вже отримав документ такого типу, який є дійсним на день звернення (крім випадків, зазначених у частині сьомій цієї статті); 3) заявник не подав усіх визначених законодавством документів, необхідних для оформлення і видачі документа; 4) дані, отримані з бази даних розпорядника Реєстру, не підтверджують інформацію, надану заявником.
53. У рішенні про відмову у видачі документа, яке доводиться до відома заявника у порядку і строки, встановлені законодавством, мають зазначатися підстави для відмови. Особа має право звернутися до уповноваженого суб'єкта з повторною заявою у разі зміни або усунення обставин, через які їй було відмовлено у видачі документа.
54. Рішення про відмову у видачі документа може бути оскаржено особою в адміністративному порядку або до суду.
55. За обставин цієї справи ОСОБА_1 20.06.2022 та 06.09.2022 звернувся до органів ДМС, в тому числі до Запорізького сектору УДМС у Запорізькій області із заявами стосовно вирішення питання про видачу паспорта у формі книжечки, у зв'язку з неточностями запису місця народження, посилаючись на незручність користування паспортом у формі картки та релігійні переконання.
56. Як слідує з листів-відповідей територіальних органів ДМС, оскільки вказана заява була подана позивачем без дотримання необхідної процедури, а також без надання необхідного пакету документів, її було розглянуто в порядку Закону України «Про звернення громадян».
57. Суди попередніх інстанцій за наслідками оцінки заяв від 06.09.2022 дійшли протилежних висновків щодо наявності в органу ДМС підстав для видачі позивачу паспорту книжечки за наслідками розгляду такої заяви. Так, за висновком суду першої інстанції, за відсутності надання позивачем встановленого, зокрема, Положенням № 2503-XII переліку документів, визначеного для обміну паспорта, у відповідача не було правових підстав для його видачі.
58. Натомість суд апеляційної інстанції уважав, що оскільки заява позивача про обмін паспорту не містить посилання на її подання в порядку Закону України «Про звернення громадян», а в ній зазначено саме про наявність волевиявлення на обмін паспорту у зв'язку з неточністю даних, то відповідач, в силу статті 16 Закону № 5492-VI мав розглянути таку заяву по суті та прийняти саме рішення про видачу/відмову у видачі паспорту, з зазначенням відповідних мотивів, а не надавати відповідь у формі листа з загальним посиланням на приписи чинного законодавства.
59. Надаючи оцінку вказаним висновкам суду апеляційної інстанції колегія суддів виходить із такого.
60. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, зокрема шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
61. Виходячи зі змісту цієї норми, визнання незаконною бездіяльності суб'єкта владних тягне за собою зобов'язання такого суб'єкта вчинити певні дії. Передумовою визнання протиправної бездіяльності суб'єкта владних повноважень є ухилення такого суб'єкта від виконання певних дій та обов'язків визначених законом.
62. За правилами пункту 4 частини другої статті 245 КАС України, яка передбачає повноваження суду при вирішенні справи, у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
63. У постанові від 04.08.2020 у справі № 340/2074/19 Верховний Суд висновував, що як у пункті 4 частини першої статті 5, так і пункті 4 частини другої статті 245 КАС України цей спосіб захисту складається з двох частин:
а) констатуючої - суд визнає бездіяльність протиправною і
б) зобов'язуючої - суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вчинити певну дію, прийняти рішення.
64. У постанові від 13.06.2017 у справі № 12-1393а17 Верховний Суд України та згодом Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19.04.2018 у справі № 800/426/17 сформулювала такий підхід до оцінки бездіяльності державного органу:
«Протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов'язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи».
65. Висновки суду апеляційної інстанції щодо наявності протиправної бездіяльності відповідача ґрунтувалися на тому, що Законом № 5492-VI, а саме частиною сьомою статті 16 передбачено, що уповноважений суб'єкт має розглянути заяву про оформлення паспорта по суті та прийняти саме рішення про видачу/відмову у видачі паспорту, а не надавати відповідь у формі листа.
66. Водночас такі висновки суду здійснені на помилковому тлумаченні цієї норми, оскільки поза увагою суду апеляційної інстанції залишилася та обставина, що частина сьома визначає перелік виключних підстав за яких уповноважений суб'єкт, якщо інше не передбачено цим Законом, має право відмовити заявникові у видачі документа серед яких, зокрема, 4) не подання заявником усіх визначених законодавством документів, необхідних для оформлення і видачі документа.
67. Отже, у цьому випадку рішення про відмову у видачі документа приймається за результатами перевірки повноти поданих заявником документів, однак мова не йдеться про ненадання заявником таких документів взагалі.
68. У аспектів висновків суду апеляційної інстанції варто зауважити, що Верховний Суд, аналізуючи наведені норми законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини, неодноразово вказував, що реалізація волевиявлення громадянина на отримання паспорта, незалежно від форми такого, здійснювалася і здійснюється шляхом подання заяви-анкети до компетентного органу особисто особою, яка звертається за отриманням паспорта, із зазначенням інформації та долученням документів, які передбачені вимогами чинного законодавства. При цьому, дотримання особою певних правил, пов'язаних з процедурою оформлення та видачі паспорта, зокрема щодо дотримання форми заяви, є обов'язковим (постанови від 07.11.2018 у справі № 820/3327/16, від 29.11.2019 у справі № 260/1414/18, від 21.08.2020 у справі № 260/99/19, від 10.12.2020 у справі № 240/575/20, від 08.06.2023 у справі № 380/5977/21).
69. Так, реалізація волевиявлення особи на обмін паспорта, здійснювалася і здійснюється шляхом подання заяви до компетентного органу разом із об'єктивно необхідними для цього документами, зокрема, паспорта, що підлягає обміну; двох фотокарток розміром 35х45 мм; документів, що підтверджують обставини (крім обміну паспорта з причин непридатності його використання), на підставі яких паспорт підлягає обміну.
70. З наведеного слідує, що прийняттю компетентним органом рішення про оформлення особі паспорта громадянина України передує звернення заявника з заявою відповідного змісту та необхідним пакетом документів, перевірка на повноту та відповідність оформлення яких вимогам законодавства України здійснюється працівником цього органу.
71. Матеріалами справи підтверджується, що позивач не звертався до відповідача із заявою, сформованою відповідно до вимог Положення № 2503-XII, та з доданим до неї обов'язковим переліком документів, що є передумовою для розгляду питання про оформлення та видачу паспорта громадянина України встановленого зразка,
72. Зміст усіх поданих позивачем заяв свідчить, що останній просить видати паперовий паспорт державного зразка та вказує, що в його паспорті помилково вказане місце народження, хоча фактично ОСОБА_1 звертався за обміном старого паспорта у зв'язку із встановленням розбіжностей у ньому стосовно місця народження останнього. При цьому будь-яких відомостей щодо обставин з якими пов'язані підстави для обміну паспорту у зв'язку з установлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті, записам в інших документах) ОСОБА_1 у поданих заявах не зазначає та відповідного переліку необхідних для цього документів не додає.
73. Водночас, звертаючись до уповноваженого суб'єкта із відповідною заявою з метою її належного вирішення та визначення процедури оформлення документа заявник має чітко визначити за якою послугою він звертається: видача/обмін/оформлення замість втраченого або вкраденого паспорта.
74. Оскільки позивач у своїх заявах не конкретизував, що звертається саме за обміном паспорта, а просив про його видачу, у листах-відповідях органів ДМС йому було роз'яснено щодо необхідного переліку документів за кожною процедурою оформлення паспорта, оскільки обсяг таких документів визначений окремо для кожної з них.
75. Варто також зауважити, що у позовній заяві позивач не стверджує, що до заяви від 06.09.2022 ним були подані всі документи як того вимагають приписи Положення № 2503-XII і матеріали справи не містять доказів підтвердження цього.
76. Разом з тим з листів органів ДМС України, з якими висловлює незгоду ОСОБА_1 , слідує, що рішень за результатами розгляду його заяв територіальним підрозділом ДМС не приймалося і вони за своєю суттю є відповідями на його звернення із роз'ясненням положень порядків, якими врегульовано питання оформлення паспорта, а не рішенням про відмову у його видачі в розумінні частини сьомої статті 16 Закону № 5492-VI, з яким позивач пов'язує підстави звернення до суду із цим позовом, тобто не є тими розпорядчими документами, з прийняттям яких виникають правові наслідки для позивача.
77. Таким чином розгляд заяви позивача відповідно до Закону України «Про звернення громадян» з роз'ясненням законодавчо визначеного алгоритму дій, необхідних для отримання паспорта громадянина України, не є порушенням його прав з боку відповідача.
78. Поряд із цим, визначений позивачем у позовній заяві спосіб захисту його порушеного права не може бути застосований судом при вирішенні спірних правовідносин, позаяк недотримання позивачем вимог в частині подання необхідного переліку документів для оформлення паспорта унеможливлює прийняття рішення уповноваженим суб'єктом про його оформлення та суперечить процедурі, визначеній Положенням № 2503-XII.
79. Таким чином, оскільки заявником не дотримано процедури звернення для оформлення паспорта та не надано необхідних для цього документів, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо допущення відповідачем протиправної бездіяльності при розгляді його заяви та наявності підстав для її розгляду по суті із прийняттям відповідного рішення про видачу/відмову у видачі паспорту.
80. Крім того, помилковими є висновки суд апеляційної інстанції в частині необхідності застосування до спірних правовідносин висновків Великої Палати Верховного Суду від 19.09.2018 у зразковій справі № 806/3265/17, оскільки справа № 280/5678/22 не відповідає ознакам зразкової.
81. Так, у зразковій справі № 806/3265/17 Велика Палата Верховного Суду вказала на ознаки цієї типової справи:
а) позивач - фізична особа, якій територіальним органом ДМС України відмовлено у видачі паспорту у формі книжечки, у відповідності до Положення № 2503-ХІІ;
б) відповідач - територіальні органи ДМС України;
в) предмет спору - вимоги щодо неправомірної відмови відповідача у видачі паспорта громадянина України у формі книжечки у зв'язку з ненаданням особою згоди на обробку персональних даних та зобов'язання відповідача видати позивачеві паспорт у формі книжечки, у відповідності до Положення № 2503-ХІІ.
82. Водночас у цій справі відповідач не приймав рішення про відмову позивачу у видачі паспорту у вигляді книжечки, в тому числі з підстав ненадання особою згоди на обробку персональних даних.
83. При цьому, позивач у справі № 806/3265/17, на відміну від цієї справи, звертався до уповноваженого суб'єкта із повним переліком документів, які необхідні для оформлення паспорта у формі книжечки.
84. Заяви позивача у цій справі про видачу паспорта не містять відмови у наданні згоди на обробку персональних даних ОСОБА_1 . Посилання на такі обставини має місце лише у позовній заяві.
85. Більше того, судом апеляційної інстанції не було враховано, що за обставин цієї справи, позивач у 2019 році оформив за допомогою Єдиного державного демографічного реєстру паспорт громадянина України для виїзду за кордон та при його оформленні надав згоду на обробку персональних даних, йому було присвоєно унікальний номер запису в реєстрі, який поширюється і на паспорт громадянина України.
86. Отже, доводи касаційної скарги в частині помилкового віднесення судом апеляційної інстанції цієї справи до типової відносно зразкової справи № 806/3265/17 знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду оскаржуваного рішення.
87. Інші доводи касаційної скарги нематимуть правового значення для правильного вирішення цієї справи, а тому оцінка судом касаційної інстанції цим доводам не надається.
88. На підставі вищевикладеного Верховний Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції помилково скасовано законне та обґрунтоване рішення суду першої інстанції, який повно та правильно встановив обставини справи, ухваливши у цій частині правильне по суті спору судове рішення.
89. Підсумовуючи вказане колегія суддів зазначає, що доводи касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду оскаржуваного судового рішення.
90. За приписами статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
91. Суд апеляційної інстанції, належним чином установивши фактичні обставини справи, допустив неправильне застосування норм матеріального права та дійшов помилкового висновку щодо питання наявності протиправної бездіяльності відповідача та підстав для його зобов'язання повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 06.09.2022 із прийняттям відповідне рішення.
92. За наведеного правового регулювання та обставин справи касаційну скаргу необхідно задовольнити, в порядку статті 352 КАС України скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
93. З огляду на результат касаційного розгляду у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
1. Касаційну скаргу Запорізького сектору Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області задовольнити.
2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2023 року у справі № 280/5678/22 скасувати, а рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26 квітня 2023 року залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
СуддіЛ.О. Єресько В.М. Соколов А.Г. Загороднюк