29 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 300/789/23
адміністративне провадження № К/990/23135/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Жука А.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 31 березня 2023 року (головуючий суддя - Микитюк Р.В.)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2023 року (головуючий суддя - Ільчишин Н.В., судді: Гуляка В.В., Коваль Р.Й.)
у справі №300/789/23
за позовом депутата Болехівської міської ради Івано-Франківської області ОСОБА_1
до Болехівського міського голови Яцинина Івана Васильовича
про визнання протиправними та скасування рішення.
I. ПРОЦЕДУРА
1. 02 березня 2023 року депутат Болехівської міської ради Івано-Франківської області Юсип А.Л. звернувся в суд з вказаним позовом, у якому просить визнати протиправними та скасувати розпорядження Болехівського міського голови:
- від 07 лютого 2023 року №23-р «Про зупинення рішення позачергової XXV сесії Болехівської міської ради VIII демократичного скликання від 04 лютого 2023 року №03-25/23 «Про скасування рішення виконавчого комітету Болехівської міської ради від 22 вересня 2022 року №109 «Про роботу головного спеціаліста, еколога відділу житлово-комунального господарства, будівництва, транспорту, екології та благоустрою міськвиконкому за 2021 рік та І півріччя 2022 року»,
- від 07 лютого 2023 року №24-р «Про зупинення рішення позачергової XXV сесії Болехівської міської ради VIII демократичного скликання від 04 лютого 2023 року №02-25/23 «Про скасування рішення виконавчого комітету Болехівської міської ради від 26 травня 2022 року №47 «Про внесення змін до бюджету Болехівської міської територіальної громади на 2021 рік»,
- від 07 лютого 2023 року №25-р «Про зупинення рішення позачергової XXV сесії Болехівської міської ради VIII демократичного скликання від 04 лютого 2023 року №07-25/23 «Про дострокове припинення повноважень секретаря Болехівської міської ради Ігоря Герецького»,
- від 07 лютого 2023 року №26-р «Про зупинення рішення позачергової XXV сесії Болехівської міської ради VIII демократичного скликання від 04 лютого 2023 року №01-25/23 «Про розпуск виконавчого комітету Болехівської міської ради»,
- від 07 лютого 2023 року №27-р «Про зупинення рішення позачергової XXV сесії Болехівської міської ради VIII демократичного скликання від 04 лютого 2023 року №04-25/23 «Про затвердження Регламенту Болехівської міської ради VIII демократичного скликання в новій редакції»,
- від 07 лютого 2023 року №28-р «Про зупинення рішення позачергової XXV сесії Болехівської міської ради VIII скликання від 04 лютого 2023 року №08-25/23 «Про звільнення керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Болехівської міської ради Івана Івашківа»,
- від 07 лютого 2023 року №29-р «Про зупинення рішення позачергової XXV сесії Болехівської міської ради VIII демократичного скликання від 04 лютого 2023 року №06-25/23 «Про звільнення заступниці міського голови з питань діяльності виконавчих органів Ілони Калитин»,
- від 07 лютого 2023 року №30-р «Про зупинення рішення позачергової XXV сесії Болехівської міської ради VIII демократичного скликання від 04 лютого 2023 року №05-25/23 Про затвердження пропозицій та звіту роботи тимчасової контрольної комісії, створеної рішенням Болехівської міської ради від 21 грудня 2021 року №21-16/21» та визнати протиправною бездіяльність Болехівського міського голови, яка полягає у непідписанні та незабезпеченні набуття чинності рішень позачергової XXV сесії Болехівської міської ради від 04 лютого 2023 року.
2. Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 31 березня 2023 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2023 року, провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
3. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій просив скасувати постанову суду апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення позовну.
4. Ухвалою Верховного Суду від 04 липня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Закриваючи провадження у адміністративній справі суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що розпорядження міського голови про зупинення рішення сесії міської ради не може бути предметом оскарження.
6. Як установили суди попередніх інстанцій, позивач, як депутат Болехівської міської ради Івано-Франківської області оскаржує розпорядження Болехівського міського голови про зупинення рішення сесії міської ради.
7. При цьому, суди попередніх інстанцій врахували висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 18 травня 2022 року у справі №824/609/19-а та від 12 вересня 2022 року у справі №727/8953/17, відповідно до яких розпорядження сільського, селищного, міського голови про зупинення рішення сесії міської ради не може бути предметом оскарження.
8. З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що провадження у такій справі підлягає закриттю.
III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. Незважаючи на те, що в прохальній частині касаційної скарги позивач ставить питання лише про скасування постанови суду апеляційної інстанції, яка погодилась з висновком суду першої інстанції, зі змісту касаційної скарги вбачається, що скаржник не погоджується і з рішенням суду першої інстанції.
10. В обґрунтування касаційної скарги позивач зазначив, що висновок суду першої інстанції ґрунтується виключно на позиціях, викладених у постановах Верховного Суду від 18 грудня 2019 року у справі №813/5033/17, від 19 лютого 2020 року у справі №2а-2378/11 та від 23 червня 2020 року у справі №461/11571/15-а, що прийняті при інших фактичних обставинах справи та не є тотожними з цією справою. Жодна з цих справ не стосувалась порядку оприлюднення та набуття чинності нормативно-правових актів, а тільки суті обґрунтувань та позицій голови ради, викладених в розпорядженнях про зупинення дії рішень ради.
11. Скаржник вважає, що позиція, викладена в ухвалі суду першої інстанції, сформована виключно на твердженнях, викладених відповідачем в клопотання від 27 березня 2023 року, що в свою чергу є порушенням статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
12. Судом не вивчено матеріали позову та не наведено обґрунтувань щодо підстав закриття конкретного провадження, а проведено виключно поверхневий аналіз та взято до уваги клопотання відповідача.
13. Також судом не враховано позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 27 квітня 2020 року у справі №381/329/17, в якій мав місце розгляд, а також апеляційний та касаційний перегляд адміністративної справи щодо оскарження вето голови ради. Тобто, не мало місце закриття провадження у справі на підставі статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України.
14. Скаржник зазначає, що в апеляційній скарзі звертав увагу суду на те, що судом першої інстанції невірно трактовано його позицію як позивача, не взято до уваги те, що ним не оскаржується зміст розпоряджень Болехівської міської ради, а саме процес прийняття та набуття чинності даних розпоряджень, процес внесення рішень на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень та відповідно їх відхилення.
15. Однак, позиція суду апеляційної інстанції за своїм змістом була аналогічна позиції суду першої інстанції, суд не дослідив в повному обсязі матеріали справи та доводи, наведені ним, виніс постанову, ґрунтуючись на поверхневому аналізі наданих доказів.
16. Скаржник зазначає, розпорядження Болехівського міського голови є предметом позову, оскаржуються у зв'язку з порушенням міським головою Іваном Яцининим процесуальних норм прийняття, введення в дію та оприлюднення нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування і виключно в процесуальній частині прийняття таких нормативно-правових актів. Жодних позицій щодо оскарження змісту чи форми самих обґрунтувань, викладених міським головою, висловлено не було.
17. На думку скаржника, спірні розпорядження і на офіційному сайті Болехівської міської ради, і ті, що надіслані депутатам на електронні скриньки, не містили жодних підписів, печаток, чи інших форм, які б засвідчували справжність документів, були оприлюднені без печатки і підпису Болехівського міського голови. Окрім того, вони були розіслані з електронної адреси: ІНФОРМАЦІЯ_1, яка за даними офіційного веб-сайту Болехівської міської ради, є електронною скринькою секретаря Болехівської міської ради Ігоря Герецького, натомість адресою електронної пошти Болехівського міського голови є: mvk@bolekhiv-rada.gov.ua.
18. Відповідно, ставиться під сумнів чинність вказаних документів. Відсутні також підтвердження того, що дані акти є офіційними, а не проєктами розпоряджень Болехівського міського голови, або ж підробкою документів суб'єкта владних повноважень - Болехівського міського голови Івана Яцинина.
19. Управлінські документи установи за їх назвою, формою та складом реквізитів повинні відповідати уніфікованим формам, які встановлюються національними стандартами нормативно-правовими актами. Перелік класів управлінських документів визначається Національним класифікатором НК 010:2021, затвердженим наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 12 березня 2021 року №526.
20. Зазначає, що пунктами 56-66 Інструкції з діловодства у виконавчому комітеті Болехівської міської ради, передбачено погодження (візування) документа. Однак, жодних погоджень на актах, що є предметом спору - розпорядженнях Болехівського міського голови Івана Яцинина немає.
21. Оскільки акти, що є предметом спору не підписані, та не посвідчені печаткою Болехівської міської ради, то фактично, немає жодних доказів їх правомірності, проте є реальним перешкоджанням набуття чинності законних рішень Болехівської міської ради, прийнятих депутатами Болехівської міської ради на позачерговій 25 сесії, яка відбулася 04 лютого 2023 року. Фактично ці дії є прямим перешкоджанням депутатській діяльності, порушенням прав та інтересів депутатів, як повноважних представників Болехівської міської територіальної громади, визначених Законом України «Про статус депутатів місцевих рад».
22. Тому, на думку скаржника спірні розпорядження міського голови повинні були бути перевірені адміністративним судом лише на предмет законності та легітимності, а не доцільності їх прийняття. Суд не взяв до уваги порушення процедури їх прийняття, що вплинуло на законність та легітимність розпоряджень.
23. При цьому, скаржник зазначає, що аналогічні висновки містить постанова Верховного Суду від 22 квітня 2020 року в справі №360/2169/19.
24. Крім цього, посилається на постанову Верховного Суду від 25 липня 2019 року в справі №826/13000/18, в якій зазначено, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій проведення такої перевірки із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.
25. Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.
26. Верховний Суд у цій постанові також вказав, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень.
27. Враховуючи наведені вище позиції та відсутність будь-якого аналізу змісту позовної зави з боку судів, скаржник вважає, що оскаржувані рішення в цій справі порушують його право на справедливий судовий розгляд, захист прав та інтересів судом, визначених статтею 55 Конституції України та частиною першою статті 6 Конвенції про захист прав та основоположних свобод.
28. У відзиві на касаційну скаргу відповідач, посилаючись на безпідставність та необґрунтованість касаційної скарги, просив відмовити в її задоволенні, а законні рішення судів попередніх інстанцій залишити в силі.
29. Зазначив, що практика Верховного Суду зводиться до того, що розпорядження міського голови про зупинення рішень міської ради, прийняті в порядку частини четвертої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні не можуть бути предметом міського голови, а їх обґрунтованість перевіряється радою шляхом повторного розгляду зупиненого рішення.
30. Звернув увагу на те, що постанова Верховного Суду від 08 липня 2021 року у справі №160/2592/20 є нерелевантною до спірних правовідносин, адже стосується закриття провадження у справі з абсолютно інших підстав та у спорі з інших правовідносин.
31. Щодо посилання на постанову Верховного Суду від 22 квітня 2020 року в справі №360/2169/19, то вказана справа стосується оскарження розпорядження міського голови, що було підписане секретарем міської ради, тобто у даній справі мав місце трудовий спір. А тому вона є нерелевантною до спірних правовідносин.
IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
32. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
33. Касаційне провадження у справі відкрите з підстави оскарження судового рішення, зазначеної в частині другій статті 328 КАС України, та посилання скаржника на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права.
34. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права необхідно вказати таке.
35. У частині першій статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства визначено справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
36. Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
37. Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
38. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
39. Таким чином, справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на розгляд до адміністративного суду спір, який виник між конкретними суб'єктами відносно їх прав та обов'язків, в конкретних правових відносинах, в яких один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою інших суб'єктів.
40. Як убачається з матеріалів справи, депутат Болехівської міської ради Івано-Франківської області Юсип А.Л. звернувся до суду з позовом, у якому просить визнати протиправними та скасувати розпорядження Болехівського міського голови про зупинення рішення сесії міської ради.
41. Отже, предметом спору у справі є розпорядження міського голови про зупинення рішення сесії міської ради.
42. Відповідно до положень статті 59 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (частина перша). Рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності (частина четверта). Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження (частина восьма).
43. Відповідно до положень пунктів 8, 9, 20 частини четвертої статті 42 Закону №280/97-ВР встановлено, що сільський, селищний, міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання, видає розпорядження у межах своїх повноважень.
44. Згідно з частиною першою статті 73 Закону №280/97-ВР акти ради, сільського, селищного голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно проживають або тимчасово проживають на відповідній території.
45. Аналіз наведених нормативно-правових норм дає підстави для висновку, що міському голові надано право на зупинення дії рішення міської ради шляхом видання відповідних зауважень, які можуть бути подолані двома третинами голосів, від загального складу ради. Право накладати вето на рішення відповідної ради належить до дискреційних повноважень голови цієї ради, яке згодом може бути подолане самою радою. Таким чином, суд не вправі надавати оцінку підставам для накладення такого вето, викладеним у зауваженнях голови ради.
46. Зупиняючи рішення міської ради, міський голова вважав, що рішення прийнято всупереч норм чинного законодавства, що викладено в зауваженнях, які додані до розпоряджень.
47. Отже, самі по собі зауваження міського голови та оскаржувані позивачем розпорядження від 04 лютого 2023 року №23-№30 «Про зупинення рішення позачергової XXV сесії Болехівської міської ради VIII скликання» не можуть бути предметом судового оскарження, оскільки належать до виключних повноважень міського голови, а їх обґрунтованість перевіряється радою шляхом повторного розгляду зупиненого рішення.
48. Аналогічна позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 18 грудня 2019 року в справі №813/5033/17, від 19 лютого 2020 року в справі №2а-2378/11 та від 23 червня 2020 року в справі №461/11571/15-а, від 18 травня 2022 року в справі №824/609/19-а, від 12 вересня 2022 року в справі №727/8953/17, які враховані судами попередніх інстанцій і підстави для відступу від неї відсутні.
49. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
50. Верховний Суд у постановах від 18 травня 2022 року у справі №824/609/19-а та від 12 вересня 2022 року у справі №727/8953/17 висловив однозначну правову позицію, що розпорядження сільського, селищного, міського голови про зупинення рішення сесії міської ради не може бути предметом оскарження, відтак провадження у такій справі підлягає закриттю.
51. У постановах від 13 березня 2018 року в справі №800/554/17 та від 08 квітня 2020 року в справі №11-883апп19 Велика Палата Верховного Суду, дійшла висновку про те, що поняття "спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" необхідно тлумачити з огляду на положення частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, коли суд не роз'яснює позивачеві до юрисдикції якого суду мав би належати розгляд даної справи.
52. З урахуванням наведених вище висновків Верховного Суду та вимог пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про закриття провадження у справі.
53. Колегія суддів Верховного Суду не вбачає підстав для відступу від висновків, викладених у наведених вище постановах.
54. З огляду на наведене, суди попередніх інстанцій не допустили порушень норм процесуального законодавства та дійшли правильного висновку про закриття провадження у справі.
55. Суд відхиляє посилання скаржника на висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 22 квітня 2020 року у справі №360/2169/19, оскільки вони є нерелевантними до обставин цієї справи, адже в цій справі предметом спору було рішення ради про дострокове припинення повноважень міського голови у випадках, передбачених Законом №280/97-ВР, що належить до виключних повноважень відповідної ради.
56. Доводи скаржника про те, що спірні розпорядження міського голови повинні були перевірені судом лише на предмет законності та легітимності, а не доцільності їх прийняття є безпідставними, оскільки відповідно до правових висновків Верховного Суду, наведених у пунктах 48, 50 цієї постанови, розпорядження сільського, селищного, міського голови про зупинення рішення сесії міської ради не може бути предметом оскарження незалежно від правових підстав його оскарження.
57. Висновки, викладені в постанові суду апеляційної інстанції, якою залишено без змін ухвалу суду першої інстанції, відповідають раніше викладеним висновкам Верховного Суду, тому оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій не підлягають скасуванню.
58. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанції.
59. Доводи касаційної скарги, що слугували підставою для відкриття касаційного провадження, не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду справи, і не спростовують правильності позиції судів першої та апеляційної інстанцій.
60. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
61. Згідно з частиною першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
62. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345, 350, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 31 березня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2023 року у справі №300/789/23 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
О.А. Губська
А.В. Жук,
Судді Верховного Суду