27 лютого 2024 року м. Дніпросправа № 340/3119/23
Колегія суддів І інстанції -
головуючий суддя Дегтярьова С.В.,
судді Черниш О.А., Притула К.М.
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Чепурнова Д.В. (доповідач),
суддів: Сафронової С.В., Коршуна А.О.,
за участю секретаря судового засідання Дивнич Д.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі апеляційну скаргу Кіровоградської обласної ради
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кіровоградської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,-
ОСОБА_1 звернувся з вищевказаним позовом до суду в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення шістнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання від 25.04.2023 року №317 «Про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 »,
- поновити його на посаді голови Кіровоградської обласної ради з 25.04.2023 року,
- стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Кіровоградської обласної ради на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 26.04.2023 року до дати прийняття рішення у справі.
В обґрунтування позовних вимог посилається на незаконність рішення шістнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання від 25.04.2023 року №317 «Про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 » враховуючи те ,що депутати адресували йому заяву, у якій вимагали скликати сесію Кіровоградської обласної ради на 25 квітня 2023 року, на розгляд якої внести питання «Про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 »№. В той же час він видав розпорядження від 14.04.2023 року №69-гр, яким визначив датою продовження пленарного засідання п'ятнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради 25 квітня 2023 року о 10:00, про що було повідомлено депутатів обласної ради, а тому підстав для проведення позачергової сесії не було. Так станом на 25.04.2023 року у встановленому порядку було призначено продовження пленарного засідання п'ятнадцятої сесії. В цей же день, без завершення п'ятнадцятої сесії, в момент її проведення, частиною депутатів проведено шістнадцяту сесію обласної ради, на якій прийнято оскаржуване рішення про його звільнення. Зазначає, що 25.04.2023 року у сесійній залі обласної ради одночасно відбувалися засідання п'ятнадцятої сесії обласної ради під його головуванням, як голови обласної ради, а також незаконне засідання шістнадцятої сесії обласної ради під головуванням депутата ОСОБА_2 . Вважає, що до завершення п'ятнадцятої сесії восьмого скликання проведення депутатами шістнадцятої сесії обласної ради суперечить Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Також вказує на відсутність законодавчо передбачених підстав для його звільнення з посади голови Кіровоградської обласної ради.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2023 року позовні вимоги було задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення шістнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання від 25.04.2023 року №317 «Про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 ». Поновлено ОСОБА_1 на посаді голови Кіровоградської обласної ради з 26 квітня 2023 року. Стягнуто з Кіровоградської обласної ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 26.04.2023 року по 20.11.2023 року в сумі 198901,59 грн. У задоволенні решти позовних вимог було відмовлено.
Не погодившись з даним рішенням суду першої інстанції Кіровоградська обласна рада подала на нього апеляційну скаргу в якій просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову якою відмовити у задоволенні позовних вимог. Апеляційна скарга мотивована тим, що суд першої інстанції надав оцінку рішенню депутатів обласної ради від 22.04.2023 року «Про скликання шістнадцятої (позачергової) сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання» та вказав на те, що не дотримано передбачені частинами 6,7, 9 статті 46 Закону № 280/97-ВР умови для скликання сесії обласної ради, що свідчить про незаконність сесії, не дивлячись на те, що позов не містив таку матеріально-правову вимогу, як визнання протиправним та скасування вказаного рішення.
Зазначає, що 07 квітня 2023 року до Кіровоградської обласної ради подано заяву з підписами 23-х депутатів обласної ради, в якій вони пропонували голові обласної ради ОСОБА_1 скликати сесію Кіровоградської обласної ради та винести на її розгляд лише одне питання, а саме - про звільнення з посади голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 , вказана заява відповідає як ч.7 ст. 46 Закону № 280/97-ВР, так і пункту 3.3.3. Регламенту Кіровоградської обласної ради.
14 квітня 2023 року голова Кіровоградської обласної ради Шульга С.П. видав розпорядження від 14.04.2023 року № 69-гр «Про продовження пленарного засідання п'ятнадцятої сесії обласної ради восьмого скликання», яке було визнано протиправним та скасовано рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2023 року у справі № 340/6843/23, а тому вказане розпорядження не породило жодних правових наслідків із моменту його прийняття.
Вказує, що ані Закон № 280/97-ВР, ані Регламент Кіровоградської обласної ради не дає право голові ради, який є посадовою особою органу міського самоврядування, скликати пленарне засідання, у випадку надходження пропозиції про скликання сесії від не менше як 1/3 депутатів від загального складу ради. Навпаки і вказаний Закон і Регламент чітко вказують на обов'язок голови обласної ради після отримання пропозиції про скликання сесії від не менш як третини депутатів, прийняти рішення про скликання сесії та винести на її розгляд саме те питання, що було запропоновано третиною депутатів і не ставить у залежність виконання такого обв'язку від того, чи було скликано чи ні сесію, на розгляд якої винесено інші питання.
Вказує, що при прийняті рішення шістнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання від 25.04.2023 року №317 «Про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 » було дотримано процедуру розгляду та прийняття вказаного рішення. Так проект вказаного рішення на виконання п. 3.4.5 Регламенту Кіровоградської обласної ради був попередньо розглянутий у постійних комісіях обласної ради. На виконання ч. 12 ст. 46 Закону 280/97-ВР участь у пленарному засіданні, на якому розглядався вказаний проект рішення взяло більше половини депутатів від загального складу ради. На виконання ч. 4 ст. 55 Закону 280/97-ВР питання про звільнення голови обласної ради було внесено на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу обласної ради, а також організовано і проведено таємне голосування. Згідно з ч. 2 ст. 59 Закону 280/97-ВР за прийняття рішення про звільнення ОСОБА_1 з посади голови обласної ради проголосувало більшість депутатів від загального складу ради.
Зазначає, що правові позиції викладені в постановах Верховного Суду від 22.04.2020 року у справі № 360/2169/19 та від 04.06.2020 року у справі № 802/1463/18-а, використані судом , не є релевантними до обставин у цій справі і не можуть бути використані в ході оцінки обставин у справі.
У письмовому відзиві на апеляційну скаргу позивач просить відмовити у її задоволенні та залишити и без змін рішення суду першої інстанції.
У судовому засіданні апеляційної інстанції представники Кіровоградської обласної ради підтримали вимоги апеляційної скарги з викладених у ній підстав, позивач та його представник просили відмовити у її задоволенні та залишити без змін рішення суду першої інстанції.
Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Кіровоградська обласна рада є органом місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст Кіровоградської області. Загальний склад ради становить 64 депутати.
Перша сесія Кіровоградської обласної ради восьмого скликання відбулася 8-11.12.2020 року.
Рішенням першої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання від 11.12.2020 року №3 на посаду голови Кіровоградської обласної ради на строк повноважень ради обрано ОСОБА_1 (а.с. 172 т.2).
Тоді ж першим заступником голови Кіровоградської обласної ради обрано ОСОБА_3 , заступниками голови обласної ради обрано ОСОБА_4 , ОСОБА_5 .
Кіровоградська обласна рада діє відповідно до Регламенту, затвердженого рішенням Кіровоградської обласної ради від 26.01.2021 року №45, проводить свою роботу сесійно.
Розпорядженням голови Кіровоградської обласної ради №43-гр від 06.03.2023 року скликано п'ятнадцяту сесію Кіровоградської обласної ради восьмого скликання на 31.03.2023 року о 10:00. У розпорядженні вказаний орієнтовний перелік питань, які пропонується внести на розгляд сесії (а.с. 90 т.1).
Як свідчить протокол №15 від 31.03.2023 року п'ятнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання, 31.03.2023 року у призначений час голова Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 відкрив п'ятнадцяту сесію обласної ради. На початку пленарного засідання для участі у роботі сесії зареєструвалися 54 депутати.
За пропозицією голови обласної ради проект порядку денного пленарного засідання п'ятнадцятої сесії обласної ради депутати прийняли за основу.
Головуючий ОСОБА_1 запропонував депутатам подати пропозиції та доповнення до порядку денного роботи сесії.
Депутат ОСОБА_2 вніс пропозицію включити до порядку денного питання про звільнення з посади голови обласної ради ОСОБА_1 на вимогу 35 депутатів обласної ради та розглянути це питання першим. Подав голові обласної ради проект рішення «Про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 » та вказував на необхідності невідкладного його розгляду як питання, що носить терміновий характер.
Головуючий ОСОБА_1 не погодився з такою пропозицію депутата ОСОБА_2 і не поставив на голосування пропозицію про включення до порядку денного додатково внесеного ним питання про звільнення голови обласної ради, пославшись на порушення передбаченого Регламентом Кіровоградської обласної ради порядку внесення питання на розгляд ради та порядку підготовки та внесення проекту рішення, зокрема, відсутність інформаційно-довідкових матеріалів - пояснювальної записки до проекту рішення. Листом від 31.03.2023 року повернув проект рішення суб'єкту подання для приведення його у відповідність до вимог пунктів 3.4.2, 3.5.4 Регламенту (а.с. 224 т.1).
На пленарному засіданні депутати не підтримали пропозиції головуючого Шульги С.П. про прийняття порядку денного в цілому та кожного пункту окремо, тож порядок денний сесії затверджений не був.
Згодом депутати трьох депутатських фракцій залишили сесійну залу, посилаючись на те, що голова обласної ради заблокував роботу сесії.
Після цього голова Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 повідомив про відсутність кворуму для проведення пленарного засідання (у залі залишилося лише 20 депутатів) та оголосив про перерву у пленарному засіданні, про визначену дату продовження якого буде поінформовано додатково (а.с. 29 - 64 т.1).
07.04.2023 року двадцять три депутати Кіровоградської обласної ради направили голові обласної ради ОСОБА_1 заяву, у якій, керуючись частиною 7 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пунктом 3.2.3 Регламенту Кіровоградської обласної ради, запропонували скликати сесію обласної ради на 25.04.2023 року, на розгляд якої внести питання про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 (а.с. 11 - 12 т.1).
До цієї заяви додано вимогу тридцяти п'яти депутатів Кіровоградської обласної ради про внесення на розгляд ради питання про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 . Депутати доручили представляти їхні інтереси під час розгляду цього питання обласною радою депутату ОСОБА_2 (а.с. 13 - 35 т.1).
Також до заяви від 07.04.2023 року додано проект рішення «Про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 » та необхідні інформаційно-довідкові матеріали, а саме - пояснювальну записку до проекту рішення, пропозиції щодо запрошення до участі в роботі сесії посадових осіб, представників громадських організацій, підприємств, установ, організацій (а.с. 16 - 19 т.1).
Голова Кіровоградської обласної ради Шульга С.П. 07.04.2023 року доручив попередній розгляд цих документів та опрацювання проекту рішення «Про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 » виконавчому апарату та постійним комісіям обласної ради (а.с. 80 - 81 т.2).
Згодом голова Кіровоградської обласної ради Шульга С.П. видав розпорядження від 14.04.2023 року №69-гр «Про продовження пленарного засідання п'ятнадцятої сесії обласної ради восьмого скликання» (а.с. 20 т.1), у якому вирішив:
1. Визначити датою продовження пленарного засідання п'ятнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання 25 квітня 2023 року о 10:00 у сесійному залі обласної ради.
2. Запросити на пленарне засідання п'ятнадцятої сесії депутатів Кіровоградської обласної ради, керівництво Кіровоградської обласної військової адміністрації, керівників структурних підрозділів обласної військової адміністрації та територіальних органів міністерств, відомств України, установ і організацій (згідно зі списками запрошених від суб'єкта подання проекту рішення), акредитовані засоби масової інформації, інших запрошених.
3. Виконавчому апарату обласної ради здійснити організаційну підготовку з проведення пленарного засідання п'ятнадцятої сесії восьмого скликання.
4. Контроль за виконанням цього розпорядження покласти на начальника відділу організаційного забезпечення виконавчого апарату обласної ради О. Шевченка.
Також голова Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 направив депутату ОСОБА_2 відповідь №01-28/610-1 від 18.04.2023 року на заяву депутатів від 07.04.2023 року, у якій повідомив, що, враховуючи пропозицію депутатів, внесену у цій заяві, керуючись частинами 4 та 7 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пунктом 3.2.3 Регламенту Кіровоградської обласної ради, своїм розпорядженням від 14.04.2023 року №69-гр він визначив датою продовження пленарного засідання п'ятнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання 25 квітня 2023 року о 10:00 год.
Виконавчий апарат Кіровоградської обласної ради повідомив депутатів обласної ради про призначене на 25.04.2023 року пленарне засідання п'ятнадцятої сесії обласної ради.
Між тим, 22.04.2023 року двадцять чотири депутати Кіровоградської обласної ради прийняли рішення «Про скликання шістнадцятої (позачергової) сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання» (а.с. 23 - 24 т.1), мотивоване частинами 9, 10, 11, 15 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пунктом 1.2 розділу 1, підпункту 3.1.1 пункту 3.1, підпунктами 3.2.3, 3.2.4, 3.2.5 пункту 3.2, підпунктом 3.7.3 пункту 3.7 розділу 3 Регламенту Кіровоградської обласної ради, з огляду на те, що голова Кіровоградської обласної ради, його перший заступник, заступники голови ради у двотижневий строк не скликали сесію на вимогу однієї третини депутатів обласної ради від загального складу ради, вирішили:
1. Скликати шістнадцяту (позачергову) сесію Кіровоградської обласної ради восьмого скликання 25 квітня 2023 року об 11:00. Місце проведення - сесійна зала Кіровоградської обласної ради.
2. На розгляд позачергової сесії обласної ради внести питання: Про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 .
3. Запросити на пленарне засідання шістнадцятої (позачергової) сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання: депутатів обласної ради, керівництво Кіровоградської обласної військової адміністрації, акредитовані засоби масової інформації.
4. Вказане рішення довести до відома депутатів обласної ради та населення.
5. Виконавчому апарату обласної ради здійснити організаційну підготовку до проведення пленарного засідання шістнадцятої (позачергової) сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання та сприяти у його проведенні.
6. Доручити відкрити шістнадцяту (позачергову) сесію Кіровоградської обласної ради восьмого скликання депутату Кіровоградської обласної ради ОСОБА_2 .
7. Уповноважити подати від імені депутатів даний документ до Кіровоградської обласної ради депутата Кіровоградської обласної ради ОСОБА_2 .
Депутат ОСОБА_2 подав це рішення до виконавчого апарату Кіровоградської обласної ради, який зареєстрував його 24.04.2023 року за №01-28/1122 (а.с. 22 т.1).
Голова Кіровоградської обласної ради Шульга С.П. направив депутату Горбунову О.В. відповідь №01-28/647-1 від 24.04.2023 року, у якій повідомив, що 31.03.2023 року відкрите пленарне засідання п'ятнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання, яке не було закрите, а у його проведенні оголошено перерву. За заявою 23 депутатів від 07.04.2023 року про скликання сесії обласної ради на 25 квітня 2023 року з питання звільнення голови обласної ради той своїм розпорядженням від 14.04.2023 року №69-гр визначив датою продовження пленарного засідання п'ятнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання 25 квітня 2023 року. Вказане розпорядження доведене до відому всіх депутатів обласної ради шляхом направлення на їхні електронні адреси. У рамках підготовки до продовження проведення пленарного засідання п'ятнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання відбулися засідання постійних комісій обласної ради - з питань житлово-комунального господарства, будівництва та використання природних ресурсів, з питань регламенту, депутатської діяльності, свободи слова, правової та антикорупційної політики, з питань бюджету, фінансів та інвестицій, у ході проведення яких було розглянуто питання «Про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 ». Повідомив про відсутність передбачених частинами 6 та 9 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» підстав для скликання сесії. Вказав, що у зв'язку з продовженням пленарного засідання п'ятнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання 25 квітня 2023 року о 10:00 (дата, яка запропонована 23 депутатами), відсутні підстави для вжиття організаційних заходів щодо проведення шістнадцятої (позачергової) сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання 25 квітня 2023 року об 11:00 год. (а.с. 25 т.1).
25.04.2023 року у призначений час голова Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 мав намір розпочати пленарне засідання п'ятнадцятої сесії обласної ради.
Як свідчить протокол №15 від 25.04.2023 року п'ятнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання, у сесійній залі о 10:00 для участі у роботі п'ятнадцятої сесії зареєструвалися лише 14 депутатів (а.с. 65 - 73 т.1).
Голова Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 у зв'язку з відсутністю кворуму запропонував зачекати на депутатів, що затримуються.
25.04.2023 року о 10:45 до сесійної зали увійшли депутати Кіровоградської обласної ради.
Депутат ОСОБА_2 запропонував депутатам зареєструватись для участі у роботі шістнадцятої (позачергової) сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання.
Голова Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 взяв слово та наголосив на необхідності продовження п'ятнадцятої сесії обласної ради, зазначив, що питання про його звільнення передбачене для включення до порядку денного цієї сесії.
Після цього депутат ОСОБА_2 оголосив про відкриття пленарного засідання шістнадцятої (позачергової) сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання.
Згідно з протоколом №16 від 25.04.2023 року шістнадцятої (позачергової) сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання у сесійній залі для участі в роботі шістнадцятої сесії зареєструвались 43 депутати обласної ради (а.с.130 - 158 т.1).
Голова Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 залишив місце головуючого та зайняв місце у залі. Для участі в роботі шістнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання, яку відкрив депутат ОСОБА_2 , він не реєструвався.
На пленарному засіданні депутати, які зареєструвалися для участі у роботі шістнадцятої сесії, прийняли рішення про обрання депутата ОСОБА_2 головуючим на шістнадцятій (позачерговій) сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання, за його пропозицією затвердили порядок денний роботи шістнадцятої сесії з єдиним питанням: «Про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 ».
У ході обговорення цього питання головуючий на пленарному засіданні депутат ОСОБА_2 повідомив, що вимога депутатів про внесення на розгляд обласної ради питання звільнення голови обласної ради ОСОБА_1 ініційована не третиною депутатів, а більшістю - 35 депутатами обласної ради, які обґрунтовували свою ініціативу тим, що голова Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 не виправдав довіри депутатів обласної ради, не забезпечив проведення процедури призначення керівників комунальних підприємств, що призвело до збільшення кредиторської заборгованості цих підприємств. Зауважив, що чинне законодавство України не передбачає обов'язкового заслуховування звіту голови обласної ради перед розглядом питання про його звільнення із займаної посади.
Згодом лічильна комісія Кіровоградської обласної ради восьмого скликання організувала таємне голосування депутатів щодо прийняття рішення «Про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 », здійснила підрахунок голосів. За результатами підрахунку бюлетенів установлено, що участь у таємному голосуванні взяв 41 депутат Кіровоградської обласної ради, «за» прийняття рішення проголосувало 39 депутатів, «проти» - 1 депутат, один бюлетень зіпсовано.
Протоколом засідання лічильної комісії №11 від 25.04.2023 року затверджено результати таємного голосування (а.с.163 т.1).
Рішенням шістнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання від 25.04.2023 року №317 «Про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 », враховуючи вимогу депутатів про внесення на розгляд Кіровоградської обласної ради питання про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 , та відповідно до пункту 1 частини 1 статті 43, частин 2, 4 статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пункту 10.17 Регламенту Кіровоградської обласної ради, на підставі протоколу лічильної комісії №11 від 25.04.2023 року, ОСОБА_1 звільнено з займаної посади та достроково припинено його повноваження голови Кіровоградської обласної ради, без припинення повноважень депутата обласної ради (а.с.8 т.1).
Винесення вказаного рішення стало підставою для звернення позивача із даним позовом до суду.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що голова обласної ради Шульга С.П. розглянув заяву ініціативної групи депутатів від 07.04.2023 року та доручив опрацювання поданого проекту рішення «Про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 » постійним комісіям обласної ради, які у період з 19.04.2023 року по 24.04.2023 року розглянули його на своїх засіданнях, що свідчить про те, що голова обласної ради організував підготовку цього питання на розгляд п'ятнадцятої сесії. Також він призначив дату наступного пленарного засідання на 25.04.2023 року (дату, про яку просила ініціативна група депутатів у заяві від 07.04.2023 року).
Ні Закон № 280/97, ні Регламент Кіровоградської обласної ради не передбачають можливості та не дозволяють скликання та проведення сесії обласної ради у період між пленарними засіданнями під час чергової сесії, яка триває, зокрема, для розгляду питання про звільнення голови обласної ради.
У спірних правовідносинах дії голови Кіровоградської обласної ради щодо організації підготовки внесеного ініціативною групою депутатів питання на розгляд п'ятнадцятої сесії обласної ради, призначення наступного пленарного засідання у межах цієї сесії на 25.04.2023 року, запрошення усіх депутатів обласної ради на це пленарне засідання, суд вважав належним виконанням головою обласної ради заходів з реалізації депутатської ініціативи, висловленої у заяві від 07.04.2023 року, з урахуванням її мети та обставин, які склалися на момент надходження цієї заяви.
Це свідчить про відсутність підстав та умов для прийняття групою депутатів рішення від 22.04.2023 року про скликання позачергової сесії обласної ради за механізмом, передбаченим частиною 9 статті 46 Закону № 280/97 та пунктом 3.2.4 Регламенту.
Суд зазначив, що право депутатів ради скликати сесію у разі її нескликання без поважних причин у двотижневий строк головою обласної ради чи його заступниками за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу, втім не дозволяє депутатам скликати іншу (позачергову) сесію у період роботи чергової сесії, яка відкрита у встановленому порядку, проводиться під головуванням чинного голови обласної ради та працює у пленарному режимі.
Депутати обласної ради на етапі проведення вже відкритої п'ятнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради мали право вимагати внесення питання про звільнення голови обласної ради саме в рамках проведення цієї п'ятнадцятої сесії, яка була відкрита головою Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 та проводилася під його головуванням. Порядок денний цієї сесії ще не був затверджений, тож міг бути доповнений та змінений у встановленому порядку, а відтак депутати мали право ініціювати включення питання про звільнення голови обласної ради за їхньою вимогою від 07.04.2023 року до порядку денного цієї сесії, зокрема на її пленарному засіданні, призначеному позивачем за заявою депутатів від 07.04.2023 року на 25.04.2023 року о 10:00.
Голова обласної ради ОСОБА_1 у листі від 24.04.2023 року повідомив ініціаторів скликання шістнадцятої (позачергової) сесії, що на цьому етапі скликання нової сесії є неможливим, оскільки триває чергова п'ятнадцята сесія, наступне пленарне засідання якої призначене на 25.04.2023 року о 10:00.
У спірних правовідносинах не дотримані передбачені частинами 6, 7, 9 статті 46 Закону № 280/97 умови для скликання сесії обласної ради групою депутатів, що свідчить про незаконність такої сесії.
Вчинення суб'єктом владних повноважень дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
Одночасне проведення двох сесій обласної ради (зокрема чергової та позачергової) є незаконним та суперечить принципу сесійної роботи ради.
У спірних правовідносинах група депутатів обласної ради мала право реалізувати свою депутатську ініціативу про звільнення голови обласної ради шляхом включення цього питання до порядку денного п'ятнадцятої сесії обласної ради, яку вже відкрив і вів чинний та повноважний голова обласної ради Шульга С.П., а не у спосіб скликання нової (альтернативної) сесії обласної ради під приводом виняткового випадку та надання доручення на її відкриття та проведення депутату, який не є головою, першим заступником чи заступником голови обласної ради.
Відсутність законодавчо визначених підстав для скликання такої сесії призводить до протиправності проведення її пленарних засідань і, як наслідок, наявності підстав для скасування будь-яких рішень, прийнятих на таких пленарних засіданнях.
Такий висновок узгоджується із правовою позицією, наведеною у постановах Верховного Суду від 22.04.2020 року у справі № 360/2169/19, від 04.06.2020 року у справі №802/1463/18-а.
Колегія суддів не погоджується з таким висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР).
Статтею 2 Закону № 280/97-ВР встановлено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Згідно з частиною 2 статті 10 Закону № 280/97 обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Частиною 1 статті 16 Закону № 280/97 передбачено, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
Згідно з частиною 3 статті 24 Закону № 280/97 органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України.
Повноваження щодо питань, які вирішуються обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях, передбачені статтею 43 Закону № 280/97 і до них належить обрання голови обласної ради, першого заступника, заступника голови обласної ради, звільнення їх з посади.
Частиною 5 статті 46 Закону № 280/97-ВР визначено, що сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
Приписами частини 6 статті 46 Закону № 280/97-ВР встановлено, що у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.
У цих випадках сесія скликається: 1) якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені цим Законом; 2) якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті (частина 6 статті 46 Закону № 280/97-ВР).
Згідно з частиною 7 статті 46 Закону № 280/97-ВР сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.
Відповідно до частини 9 статті 46 Закону № 280/97-ВР у разі якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб'єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті, або у разі якщо такі посади є вакантними сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради.
Згідно з частиною 10 статті 46 Закону №280/97-ВР рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
Відповідно до частини 11 статті 46 Закону №280/97-ВР сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.
Згідно з частиною 12 статті 46 Закону №280/97-ВР сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
Рішенням Кіровоградської обласної ради від 26.01.2021 року №45, зі змінами, внесеними рішенням від 17.06.2021 року №121, затверджено Регламент Кіровоградської обласної ради (далі - Регламент) (а.с. 91 - 107 т.1).
Відповідно до п. 3.1.1 Регламенту рада проводить свою роботу сесійно.
Сесія є основною організаційною формою роботи ради, на якій вирішуються питання, віднесені до її повноважень. Сесії можуть бути як чергові, так і позачергові. Чергові сесії скликаються відповідно до плану роботи, в окремих випадках скликається позачергова сесія.
Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Згідно з п. 3.1.2 Регламенту сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
У разі відсутності необхідної кількості депутатів головуючий за згодою голів фракцій (груп) може перенести початок пленарного засідання на годину для виклику відсутніх депутатів або перенести проведення засідання на інший, встановлений ними день, але не більше ніж на два тижні.
У ході проведення пленарного засідання сесії ради, у разі потреби, за процедурним рішенням ради може проводитися перереєстрація депутатів за допомогою системи електронного голосування «Віче» або в інший спосіб, визначений окремим процедурним рішенням ради.
Відповідно до п. 3.2.1 сесія ради скликається головою ради в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал.
Відповідно до п. 3.2.2 Регламенту сесія ради скликається першим заступником, заступником голови ради:
- за дорученням голови ради;
- якщо голова ради без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених пунктом 3.2.3. Регламенту;
- якщо сесія не скликається головою ради у строки, передбачені цим Регламентом.
Пунктом 3.2.3 Регламенту передбачено, що сесія ради також повинна бути скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу ради або голови обласної державної адміністрації.
У цьому випадку голові ради або його першому заступнику, заступнику голови ради подається заява, що підписується особисто кожним депутатом, який входить до ініціативної групи по скликанню сесії, або ж подання, підписане головою обласної державної адміністрації, з поясненням причин скликання сесії, визначеною датою її проведення, орієнтовним переліком питань і відповідними проєктами рішень.
Згідно з п. 3.2.4 Регламенту у разі, якщо голова ради чи його перший заступник, заступник голови ради у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб'єктів, зазначених у пункті 3.2.3. Регламенту, сесія ради може бути скликана депутатами ради, які становлять не менш як третину складу ради, або постійною комісією ради. Виконавчий апарат ради сприяє підготовці та проведенню сесії ради.
Відповідно до п. 3.2.5 Регламенту рішення про скликання сесії ради відповідно до пунктів 3.2.1, 3.2.2, 3.2.4 цього Регламенту доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії, із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, що передбачається внести на розгляд ради.
Аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, а саме частини сьомої статті 46 Закону № 280/97-ВР дозволяє дійти висновку, що підставою для скликання позачергової сесії районної ради є ініціатива не менш як однієї третини депутатів від загального складу ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.
Відповідно до п. 10.1 Регламенту голова ради обирається радою шляхом таємного голосування з числа її депутатів на строк повноважень ради.
Голова ради здійснює свої повноваження до припинення ним повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків, передбачених частинами четвертою та п'ятою статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Голова ради вважається звільненим із посади з дня припинення ним депутатських повноважень або повноважень голови.
Відповідно до п. 10.2 Регламенту голова ради працює в раді на постійній основі, не може мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю, входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді), ревізійній комісії господарської організації).
Повноваження голови ради визначені чинним законодавством України про місцеве самоврядування та цим Регламентом.
Пунктом 10.17 Регламенту передбачено, що голова ради може бути звільнений з посади радою шляхом таємного голосування.
Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради.
Згідно зі статтями 2, 3 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
Посадами в органах місцевого самоврядування є зокрема виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою.
Відповідно до статті 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється: на посаду голови та заступників голови районної, районної у місті, обласної ради, заступника міського голови - секретаря Київської міської ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови постійної комісії з питань бюджету обласної, Київської та Севастопольської міських рад шляхом обрання відповідною радою.
Згідно з частиною 1 статті 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», цим та іншими законами України, а також у разі:
- порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону;
- порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування (стаття 5 цього Закону);
- виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов'язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування (стаття 12 цього Закону);
- досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (стаття 18 цього Закону).
Аналіз цим норм свідчить, що голова обласної ради є посадовою особою місцевого самоврядування та обирається обласною радою шляхом таємного голосування з числа її депутатів на строк повноважень ради. У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді та може бути звільнений з посади достроково за рішенням ради, що зумовлює припинення його служби в органі місцевого самоврядування. Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради. Питання про звільнення голови обласної ради вирішується депутатами виключно на пленарному засіданні обласної ради шляхом таємного голосування та приймається більшістю депутатів від загального складу ради.
У спірних правовідносинах питання про звільнення позивача з посади голови Кіровоградської обласної ради розглянуто за ініціативою не менш як третини депутатів обласної ради та прийнято на позачерговій сесії обласної ради, скликаній за рішенням ініціативної групи депутатів ради та проведеній під головуванням депутата зі складу цієї ініціативної групи.
Прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень голови обласної ради у випадках, передбачених Законом № 280/97-ВР, належить до виключних повноважень відповідної ради.
Такі повноваження ради є дискреційними, а тому адміністративний суд при розгляді цієї справи по суті спору не може здійснювати повторну перевірку роботи голови обласної ради щодо належного чи неналежного здійснення наданих йому повноважень, допущення ним у своїй діяльності порушень законодавства України, прав і свобод громадян, як і не може будь-яким чином переоцінювати позицію (волевиявлення) депутатів відповідної ради, які проголосували за необхідність дострокового припинення повноважень голови відповідної ради.
Отже, спірне рішення відповідача повинно бути перевірено адміністративним судом лише на предмет законності та легітимності, а не доцільності його прийняття.
З матеріалів справи вбачається, що голова Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 скликав на 31.03.2023 року чергову п'ятнадцяту сесію обласної ради та на початку пленарного засідання 31.03.2023 року оголосив про її відкриття. На пленарному засіданні 31.03.2023 року депутати прийняли порядок денний роботи сесії за основу, але не затвердили його. На цьому пленарному засіданні голова обласної ради оголосив перерву через відсутність кворуму, оскільки частина депутатів на етапі затвердження порядку денного залишила сесійну залу. Саме на цьому пленарному засіданні вперше було озвучено вимогу депутатів про звільнення голови обласної ради та дострокове припинення його повноважень. Проте таке питання до порядку денного роботи сесії на пленарному засіданні 31.03.2023 року включене не було, а проект рішення був повернутий ініціаторам цього питання
07.04.2023 року двадцять три депутати Кіровоградської обласної ради направили голові обласної ради ОСОБА_1 заяву, у якій, керуючись частиною 7 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пунктом 3.2.3 Регламенту Кіровоградської обласної ради, запропонували скликати сесію обласної ради на 25.04.2023 року, на розгляд якої внести питання про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 (а.с. 11 - 12 т.1).
До цієї заяви додано вимогу тридцяти п'яти депутатів Кіровоградської обласної ради про внесення на розгляд ради питання про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 . Депутати доручили представляти їхні інтереси під час розгляду цього питання обласною радою депутату ОСОБА_2 (а.с. 13 - 35 т.1).
Також до заяви від 07.04.2023 року додано проект рішення «Про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 » та необхідні інформаційно-довідкові матеріали, а саме - пояснювальну записку до проекту рішення, пропозиції щодо запрошення до участі в роботі сесії посадових осіб, представників громадських організацій, підприємств, установ, організацій (а.с. 16 - 19 т.1).
Голова Кіровоградської обласної ради Шульга С.П. 07.04.2023 року доручив попередній розгляд цих документів та опрацювання проекту рішення «Про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 » виконавчому апарату та постійним комісіям обласної ради (а.с. 80 - 81 т.2).
Згодом голова Кіровоградської обласної ради Шульга С.П. видав розпорядження від 14.04.2023 року №69-гр «Про продовження пленарного засідання п'ятнадцятої сесії обласної ради восьмого скликання» (а.с. 20 т.1), у якому вирішив:
1. Визначити датою продовження пленарного засідання п'ятнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання 25 квітня 2023 року о 10:00 у сесійному залі обласної ради.
2. Запросити на пленарне засідання п'ятнадцятої сесії депутатів Кіровоградської обласної ради, керівництво Кіровоградської обласної військової адміністрації, керівників структурних підрозділів обласної військової адміністрації та територіальних органів міністерств, відомств України, установ і організацій (згідно зі списками запрошених від суб'єкта подання проекту рішення), акредитовані засоби масової інформації, інших запрошених.
3. Виконавчому апарату обласної ради здійснити організаційну підготовку з проведення пленарного засідання п'ятнадцятої сесії восьмого скликання.
4. Контроль за виконанням цього розпорядження покласти на начальника відділу організаційного забезпечення виконавчого апарату обласної ради О. Шевченка.
Також голова Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 направив депутату ОСОБА_2 відповідь №01-28/610-1 від 18.04.2023 року на заяву депутатів від 07.04.2023 року, у якій повідомив, що, враховуючи пропозицію депутатів, внесену у цій заяві, керуючись частинами 4 та 7 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пунктом 3.2.3 Регламенту Кіровоградської обласної ради, своїм розпорядженням від 14.04.2023 року №69-гр він визначив датою продовження пленарного засідання п'ятнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання 25 квітня 2023 року о 10:00 год.
22.04.2023 року двадцять чотири депутати скликати шістнадцяту (позачергову) сесію обласної ради на 25.04.2023 року об 11:00 з метою розгляду питання про звільнення голови обласної ради і доручила відкриття такої сесії депутату ОСОБА_2 .
Це рішення було доведено до відому депутатів обласної ради та населення 24.04.2023 року, тобто за день до скликаної сесії.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд першої інстанції зосередився саме на дослідженні питання щодо дотримання процедури скликання та проведення шістнадцятої (позачергової) сесії Кіровоградської обласної ради та прийняття на її засіданні рішення про звільнення позивача.
При цьому суд першої інстанції виходив з того, що голова обласної ради Шульга С.П. розглянув заяву ініціативної групи депутатів від 07.04.2023 року та доручив опрацювання поданого проекту рішення «Про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 » постійним комісіям обласної ради, які у період з 19.04.2023 року по 24.04.2023 року розглянули його на своїх засіданнях (а.с.93 - 118 т.2), що свідчить про те, що голова обласної ради організував підготовку цього питання на розгляд п'ятнадцятої сесії. Також він призначив дату наступного пленарного засідання на 25.04.2023 року (дату, про яку просила ініціативна група депутатів у заяві від 07.04.2023 року). У спірних правовідносинах дії голови Кіровоградської обласної ради щодо організації підготовки внесеного ініціативною групою депутатів питання на розгляд п'ятнадцятої сесії обласної ради, призначення наступного пленарного засідання у межах цієї сесії на 25.04.2023 року, запрошення усіх депутатів обласної ради на це пленарне засідання, суд вважав належним виконанням головою обласної ради заходів з реалізації депутатської ініціативи, висловленої у заяві від 07.04.2023 року, з урахуванням її мети та обставин, які склалися на момент надходження цієї заяви. Депутати обласної ради на етапі проведення вже відкритої п'ятнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради мали право вимагати внесення питання про звільнення голови обласної ради саме в рамках проведення цієї п'ятнадцятої сесії, яка була відкрита головою Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 та проводилася під його головуванням. Порядок денний цієї сесії ще не був затверджений, тож міг бути доповнений та змінений у встановленому порядку, а відтак депутати мали право ініціювати включення питання про звільнення голови обласної ради за їхньою вимогою від 07.04.2023 року до порядку денного цієї сесії, зокрема на її пленарному засіданні, призначеному позивачем за заявою депутатів від 07.04.2023 року на 25.04.2023 року о 10:00. Голова обласної ради ОСОБА_1 у листі від 24.04.2023 року повідомив ініціаторів скликання шістнадцятої (позачергової) сесії, що на цьому етапі скликання нової сесії є неможливим, оскільки триває чергова п'ятнадцята сесія, наступне пленарне засідання якої призначене на 25.04.2023 року о 10:00.
В той же час колегія суддів апеляційного суду не погоджується з такими висновками суду першої інстанції та звертає увагу на той факт, що дійшовши висновку, що у спірних правовідносинах не дотримані передбачені частинами 6, 7, 9 статті 46 Закону № 280/97 умови для скликання сесії обласної ради групою депутатів, що свідчить про незаконність такої сесії, суд першої інстанції взагалі не надав оцінки щодо законності винесення головою обласної ради розпорядження від 14 квітня 2023 року № 69-гр «Про продовження пленарного засідання п'ятнадцятої сесії обласної ради восьмого скликання».
Зокрема вказаним розпорядженням визначено датою продовження пленарного засідання п'ятнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання 25 квітня 2023 року о 10:00 у сесійному залі обласної ради
Так голова Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 скликав на 31.03.2023 року чергову п'ятнадцяту сесію обласної ради та на початку пленарного засідання 31.03.2023 року оголосив про її відкриття. На пленарному засіданні 31.03.2023 року депутати прийняли порядок денний роботи сесії за основу, але не затвердили його. На цьому пленарному засіданні голова обласної ради оголосив перерву через відсутність кворуму, оскільки частина депутатів на етапі затвердження порядку денного залишила сесійну залу. Саме на цьому пленарному засіданні вперше було озвучено вимогу депутатів про звільнення голови обласної ради та дострокове припинення його повноважень. Проте таке питання до порядку денного роботи сесії на пленарному засіданні 31.03.2023 року включене не було, а проект рішення був повернутий ініціаторам цього питання.
При цьому колегія суддів зазначає, що пунктом 3.1.2 Регламенту передбачено, що сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
У разі відсутності необхідної кількості депутатів головуючий за згодою голів фракцій (груп) може перенести початок пленарного засідання на годину для виклику відсутніх депутатів або перенести проведення засідання на інший, встановлений ними день, але не більше ніж на два тижні.
Відповідно до п. 3.12.3 Регламенту рішення з процедурних питань, тобто з питань, що стосуються визначення способу розгляду питань та інших організаційних питань пленарного засідання і не потребують попередньої підготовки в постійних комісіях ради, приймаються однією третиною голосів депутатів ради, присутніх на пленарному засіданні, за винятком питання щодо обговорення депутатського запиту, передбаченого пунктом 4.4.5 Регламенту. Процедурними, зокрема вважаються рішення про перерву в засіданні, продовження роботи під час встановленої Регламентом перерви, перенесення чи закриття засідання
Вказані обставини свідчать, що розпорядження від 14 квітня 2023 року № 69-гр «Про продовження пленарного засідання п'ятнадцятої сесії обласної ради восьмого скликання» було прийняте в супереч встановленому порядку, визначеному пунктами 3.1.2, 3.12.2 Регламенту, а тому не може вважатися правомірним, в зв'язку з чим відсутні підстави вважати правомочним продовження пленарного засідання п'ятнадцятої сесії обласної ради восьмого скликання датою 25 квітня 2023 року о 10:00.
В подальшому рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2023 року у справі 340/6843/23 було визнано протиправними дії голови Кіровоградської обласної ради щодо оголошення перерви під час пленарного засідання п'ятнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання 31 березня 2023 року. Визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Кіровоградської обласної ради від 14 квітня 2023 року № 69-гр «Про продовження пленарного засідання п'ятнадцятої сесії обласної ради восьмого скликання».
Колегія суддів акцентує увагу на тому, що вказаним розпорядженням не вирішено питання викладене у заяви депутатів від 07 квітня 2023 року щодо скликання сесії обласної ради на 25.04.2023 року, з приводу розгляду питання про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 , при цьому відповідь голови Кіровоградської обласної ради від 18 квітня 2023 року на вказане звернення містить лише інформацію, що розпорядженням голови Кіровоградської обласної ради від 14 квітня 2023 року № 69-гр датою продовження пленарного засідання п'ятнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради визначено 25 квітня 2023 року, у вказаній відповіді не зазначено поважних причин щодо неможливості проведення позачергової сесії Кіровоградської обласної ради на вимогу не менш як 1/3 депутатів обласної ради з метою невідкладного вирішення питання щодо звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 , як це передбачено пунктом 10.17 Регламенту.
За таких обставин твердження суду першої інстанції, що в даному випадку такі дії голови Кіровоградської обласної ради з призначення наступного пленарного засідання на 25.04.2023 року та запрошення усіх депутатів обласної ради на це пленарне засідання, є належним виконанням головою обласної ради заходів з реалізації депутатської ініціативи, висловленої у заяві від 07.04.2023 року, з урахуванням її мети та обставин, які склалися на момент надходження цієї заяви, не відповідають дійсним обставинам справи.
Викладені обставини дають обґрунтовані підстави прийти до висновку , що у спірних правовідносинах настали умови відповідно до частини 9 статті 46 Закону № 280/97-ВР за яких сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради.
При цьому Закон №280/97-ВР та Регламент передбачає можливість доведення рішення про скликання сесії ради до відома депутатів і населення не пізніш як за день до сесії у виняткових випадках.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про наявність законних підстав для скликання позачергової сесії Кіровоградської обласної ради ініційованої не менш як 1/3 на 25.04.2023 року, з приводу розгляду питання про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 , як це передбачено пунктом 10.17 Регламенту.
При цьому колегія суддів акцентує увагу на тому, що проект рішення Кіровоградської обласної ради «Про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 » відповідно до вимог пункту 3.4.5 Регламенту був попередньо розглянутий у постійних комісіях обласної ради.
Участь у пленарному засіданні, на якому розглядався вказаний проект рішення, взяло більше половини депутатів від загального складу ради, що відповідає частині 12 статті 46 Закону № 280/97-ВР.
За прийняття рішення про звільнення ОСОБА_1 з посади голови обласної ради проголосувала 39 депутатів, тобто більшість депутатів від загального складу ради, чим дотримано вимоги частини 2 статті 59 Закону № 280/97-ВР.
Колегія суддів погоджується з доводами апеляційної скарги з приводу того , що правові позиції викладені в постановах Верховного Суду від 22.04.2020 року у справі № 360/2169/19 та від 04.06.2020 року у справі № 802/1463/18-а, використані судом, не є релевантними до обставин у цій справі і не можуть бути використані в ході оцінки обставин у справі.
Так Верховний Суд у постанові від 04.06.2020 року у справі № 802/1463/18-а дійшов висновку, що за результатами розгляду депутатської ініціативи, міським головою направлена письмова відповідь від 21.05.2018 на адреси 21 депутата за змістом якої вказано, що згідно розпорядження міського голови від 17 травня 2018 року №91-р «Про скликання чергової 38 сесії міської ради 7 скликання» вже скликано чергову сесію на 14 червня 2018 року о 10:00 годині. Крім того, у листі зазначено, що всупереч положенням частини 3 статті 11 Регламенту не надано обґрунтування щодо необхідності скликання позачергової сесії, а тому не вбачається законних підстав для скликання позачергової сесії. Роз'яснено, що запропоновані до розгляду питання за потреби можуть бути включені в порядок денний призначеної 14 червня 2018 року чергової 38 сесії міської ради 7 скликання.
Зміст відповіді міського голови на цю депутатську ініціативу не дає підстав для висновку про те, що мала місце немотивована відмова міського голови скликати позачергову сесію міської ради задля вирішення двох, поставлених у цій депутатській ініціативі, питань. Обґрунтованих пояснень, чому ці два питання не можна було розглянути на призначеній на 14 червня 2018 року чергової 38 сесії міської ради 7 скликання, як те було запропоновано міським головою у відповіді на депутатську ініціативу, та в чому полягала негайна невідкладність їх вирішення Верховному Суду представником відповідача в судовому засіданні не надано. За змістом депутатської ініціативи такі обґрунтування також відсутні.
За наведених обставин не настали умови відповідно до частини шостої статті 46 Закону № 280/97-ВР, за яких секретар міської ради отримав би повноваження скликати позачергову сесію міської ради.
В той же час у спірних правовідносинах розпорядження від 14 квітня 2023 року № 69-гр «Про продовження пленарного засідання п'ятнадцятої сесії обласної ради восьмого скликання», яким визначено датою продовження пленарного засідання п'ятнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання 25 квітня 2023 року о 10.00 год., було прийняте головою обласної ради в супереч встановленому порядку, визначеному пунктами 3.1.2, 3.12.2 Регламенту, а тому не може вважатися правомірним.
Крім того у постанові від 22.04.2020 року у справі № 360/2169/19 Верховний Суд зазначив, що доказів звернення депутатів до секретаря міської ради про скликання позачергової сесії та доказів надання міським головою відповідної відмови у скликанні сесії, матеріали справи не містять, що свідчить про відсутність підстав для проведення позачергової сесії, визначених частинами 7-8 Закону № 280/97-ВР.
За таких обставин Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій щодо безпідставного скликання шістдесят четвертої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання.
Відсутність законодавчо визначених підстав для скликання шістдесят четвертої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання призводить до протиправності проведення її пленарних засідань і, як наслідок, наявності підстав для скасування будь-яких рішень, прийнятих на таких пленарних засіданнях.
В той же час у спірних правовідносинах підтверджується факт звернення двадцяти трьох депутатів, тобто не менш 1/3 частини депутатів від загального складу Кіровоградської обласної ради до голови обласної ради ОСОБА_1 з заявою про скликання сесії обласної ради на 25.04.2023 року, на розгляд якої внести питання про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 .
Колегія суддів зауважує, що висновки, викладені у постановах Верховного Суду, перебувають у нерозривному зв'язку із обсягом встановлених обставин у кожній конкретній справі окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов'язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.
Дослідивши зміст правовідносин з метою з'ясування їхньої подібності з урахуванням обставин кожної зазначеної справи, колегія суддів дійшла висновку про помилковість висновків суду першої інстанції з приводу подібності позицій викладених у постановах Верховного Суду від 22.04.2020 року у справі № 360/2169/19, та від 04.06.2020 року у справі №802/1463/18-а оскільки висновки Верховного Суду, у цих постановах, стосуються правовідносин, які не є подібними зі спірними.
Виходячи з викладеного колегія суддів дійшла висновку, що у спірних правовідносинах у депутатів були всі законні підстави для скликання шістнадцятої (позачергової) сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання на 25 квітня 2023 року об 11:00 год. На якій було прийняте оскаржене рішення від 25.04.2023 року №317 «Про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 ».
Тож надаючи оцінку оспорюваному рішенню суд помилково виходив з того, що оскаржуване рішення шістнадцятої сесії Кіровоградської обласної ради восьмого скликання від 25.04.2023 року №317 «Про звільнення голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 » є протиправним, оскільки прийняте з порушенням критеріїв правової (справедливої) процедури, як складової принципу верховенства права (частина 1 статті 8 Конституції України) і принципу законності (частина 2 статті 19 Конституції України).
У зв'язку з цим рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.
Керуючись п.2 ч. 1 ст. 315, ст.ст. 317, 321, 322 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Кіровоградської обласної ради - задовольнити.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2023 року - скасувати та прийняти нову постанову.
У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення в повному обсязі.
В повному обсязі постанова складена 29 лютого 2024 року.
Головуючий - суддя Д.В. Чепурнов
суддя С.В. Сафронова
суддя А.О. Коршун