28 лютого 2024 року м. Житомир справа № 240/29029/23
категорія 109010000
Житомирський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Окис Т.О., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) справу за позовом ОСОБА_1 до Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,
установив:
У жовтні 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області (далі - відповідач, Оліївська сільська рада) від 10 червня 2022 року №545, в частині відмови у наданні дозволу на розробку містобудівної документації (детального плану території) земельної ділянки (далі - спірне рішення) та зобов'язання повторно розглянути заяву і прийняти рішення про надання відповідного дозволу.
На обґрунтування позовних вимог зазначає, що їй на праві приватної власності належить земельна ділянка площею 0,2933 га. З метою зміни цільового призначення названої земельної ділянки, у визначеному законодавством порядку позивач звернулась до відповідача з клопотання про надання дозволу на виготовлення містобудівної документації (детального плану території) у зв'язку з наміром зміни цільового призначення земельної ділянки. Однак, рішенням Оліївської сільської ради, на думку позивача, протиправно відмолено у наданні дозволу на розробку детального плану території. Зауважує, що згідно приписів Земельного кодексу України, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та ДБН Б.1.1-14:2012 для розробки документації із землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки необхідним є розробка детального плану території. Наголошує, що спірне рішення не містить жодних підстав для відмови та не обґрунтовує відмову в наданні дозволу на розробку детального плану території, з посиланням на норми законодавства. Наведене, на переконання позивача, зумовило задоволення аналогічного позову у справі №380/460/21. Додатково акцентує увагу, що відповідач неодноразово відмовляв у наданні дозволу на розробку детального плану території, направляючи таке питання на доопрацювання. Посилаючись на позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 21 жовтня 2019 року у справі №317/3590/17, уважає, що наявні підстави для зобов'язання відповідача вчинити дії - надати відповідний дозвіл.
Ухвалою від 12 жовтня 2023 року позовну заяву залишено без руху, оскільки позивач звернулася з позовом з пропуском строку, передбаченого частиною 2 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України.
Позивачем, на виконання вимог ухвали суду, подано заяву про поновлення строку звернення до суду.
Ухвалою суду від 10 листопада 2023 року призначено питання про поновлення строку звернення до суду ОСОБА_1 з позовом до Оліївської сільської ради про визнання протиправним та скасування рішення від 10 червня 2022 року №545 до розгляду у відкритому судовому засіданні з викликом осіб, які беруть участь у справі, на 21 листопада 2023 року та зобов'язано Оліївську сільську раду Житомирського району Житомирської області надати докази на підтвердження дати опублікування рішення Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області від 10 червня 2022 року №545.
21 листопада 2023 року представник відповідача подав до суду докази на підтвердження дати опублікування спірного рішення.
У судовому засіданні 21 листопада 2023 року представники позивача підтримали заяву про поновлення строку. Повідомили, що на адвокатський запит від 23 березня 2023 року №110/2023, в якому поставлені питання щодо: проведення сесій Оліївської сільської ради щодо земельних питань, а саме зміни цільового призначення відповідно до поданих документів; розгляду питання щодо земельної ділянки ОСОБА_1 площею 0,2933 га в АДРЕСА_1 по наданню дозволу на виготовлення детального плану території; надання завірених належним чином копій всіх відповідей щодо сесій, на яких розглядалося питання земельної ділянки ОСОБА_1 , відповідач надав відповідь від 18 квітня 2023 року, якою повідомив, що адвокатський запит потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, тому його строк розгляду продовжено, а про результати розгляду буде поінформовано відповідно до вимог чинного законодавства України. Разом з тим, до цього часу, відповідь на цей запит відповідач не надав.
Представник відповідача у судове засідання не прибув, хоча про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином, причини неявки суду не повідомив.
Ухвалою суду від 21 листопада 2023 року клопотання ОСОБА_1 про поновлення строку звернення до суду задоволено та поновлено їй строк звернення до суду з позовом, прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження та призначено відкрите судове засідання у справі з викликом сторін на 06 грудня 2023 року, визнано явку в судове засідання представника Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області та секретаря ради Ткаченка Бориса Ігоровича обов'язковою.
У судовому засіданні 06 грудня 2023 року судом оголошено перерву до 09 січня 2024 року та зобов'язано представника відповідача надати суду належним чином засвідчені копії листа, який позивача було повідомлено про прийняття оскаржуваного рішення, висновків комісії, які були враховані відповідачем під час прийняття такого рішення, а також рішень про затвердження генерального та детального планів територій.
11 грудня 2023 року до суду надійшов відзив, у якому відповідач просить в задоволенні позову відмовити. Зауважує, що позивач у своїх заявах не вказала на підстави для звернення щодо розроблення детального пану території в порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», а тому їй було відмовлено в наданні такого дозволу. Наголошує, що приймаючи оскаржуване рішення діяв в межах дискреційних повноважень, які залишають державному органу чи його посадовій особі свободу розсуду після з'ясування обставин, що мають значення для прийняття рішення.
06 грудня 2023 року до суду надійшов відзив, у якому відповідач просить у задоволенні позову відмовити. Зазначає, що рішенням сесії №491 від 18 березня 2019 року було затверджено детальний план територій в межах якого знаходиться земельна ділянка позивача. При цьому цільовим призначенням земель визначено В.0202 «Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарськи будівель і споруд». В свою чергу позивач у своїх заявах не вказав на підстави звернення щодо розроблення детального плану території в порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», тому їй було відмовлено у наданні дозволу на виготовлення детального плану території у зв'язку з зміною цільового призначення земельної ділянки.
08 січня 2024 року до суду надійшли витребувані судом копії документів, окрім висновків комісії, які були враховані відповідачем під час прийняття такого рішення.
У зв'язку з неналежним виконанням відповідачем вимог протокольної ухвали від 06 грудня 2023 року, суд оголосив перерву до 10 січня 2024 року.
На виконання вимог ухвали суду представник відповідача подав витяг з протоколу спільного засідання комісій від 10 червня 2022 року, копії ухвали слідчого судді від 29 березня 2023 року про надання дозволу на тимчасовий доступ, з можливістю ознайомлення та вилучення оригіналів документів, що перебувають у володінні Оліївської сільської ради, протоколу тимчасового доступу до речей і документів від 07 квітня 2023 року та опису речей і документів, які були вилучені на підставі ухвали слідчого судді, суду від 07 квітня 2023 року, які підтверджують вилучення журналу реєстрації вихідної документації, вихідної інформації журналу та журналу реєстрації вихідної документації, що свідчить про неможливість виконання вимог ухвали суду про надання доказів на підтвердження направлення позивачу листа про прийняття оскаржуваного рішення, та з власної ініціативи просив долучити довідку щодо цільового призначення земельних ділянок, розміщених на схемі, та інформацій Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельні ділянки, зазначені на схемі.
Представниками позивача подані докази на підтвердження розміру судових витрат, а саме витрат на правничу допомогу, а також надано копію опису документів, що надано адміністратору для надання дозволу на виготовлення детального плану території, який підтверджує, який підтверджує прохання позивача повідомити про результати надання адміністративної послуги особисто телефоном.
Суд установив, що ОСОБА_1 є власником земельної ділянки з кадастровим номером 1822085600:00:001:2668 з цільовим призначенням 02.01 Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), категорія земель - землі житлової та громадської забудови, вид використання - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,2933 га.
19 січня 2021 року позивач звернулася до відповідача з заявою про надання дозволу на виготовлення містобудівної документації (детального плану території) у зв'язку з зміною цільового призначення земельної ділянки площею 0,2933 га за адресою АДРЕСА_1 .
За результатами розгляду указаної заяви, Оліївська сільська рада приймала рішення №136 від 19 березня 2021 року, №190 від 28 травня 2021 року, №243 від 09 липня 2021 року, №325 від 10 вересня 2021 року, №400 від 05 листопада 2021 року про розгляд звернень фізичних осіб, зокрема і ОСОБА_1 , на черговій сесії, у зв'язку з потребою додаткового вивчення.
Листом №1330/01-17/21 від 24 грудня 2021 року відповідач на заяву ОСОБА_1 від 22 листопада 2021 року, повідомив про те, що питання надання дозволу на розроблення містобудівної документації на земельну ділянки площею 0,2933 га за кадастровим номером 1822085600:00:001:266, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1 розглядалось депутатами сільської ради на постійній комісії з питань земельних відносин, будівництва та екології та рекомендовано сесії розглянути на черговій сесії у зв'язку з потребою додаткового вивчення. При прийнятті рішення дванадцятої сесії 8 скликання від 05 листопада 2021 року №400 «Про розгляд звернень щодо надання дозволів на розроблення містобудівної документації», зокрема було враховано висновки постійної комісії з питань земельних відносин, будівництва та екології.
28 грудня 2021 року позивач звернулася до відповідача з заявою про роз'яснення його відповіді №1330/01-17/21 від 24 грудня 2021 року, на яку 04 січня 2022 року отримала відповідь №9/01-11/22, у якій зазначено, що про те, що питання надання дозволу на розроблення містобудівної документації на земельну ділянки площею 0,2933 га за кадастровим номером 1822085600:00:001:266, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1 розглядалось депутатами сільської ради на постійній комісії з питань земельних відносин, будівництва та екології та рекомендовано сесії розглянути на черговій сесії у зв'язку з потребою додаткового вивчення (в заяві не зазначено нове цільове призначення земельної ділянки, яке планується змінити). При прийнятті рішення дванадцятої сесії 8 скликання від 05 листопада 2021 року №400 «Про розгляд звернень щодо надання дозволів на розроблення містобудівної документації», зокрема було враховано висновки постійної комісії з питань земельних відносин, будівництва та екології. Крім того, запрошено ОСОБА_1 прийняти участь у роботі постійної комісії з питань земельних відносин, будівництва та екології про час та місце, якої буле повідомлено додатково.
11 липня 2023 року представник ОСОБА_1 - адвокат Чайковська Р.А. звернулася до відповідача з адвокатським запитом про надання інформації щодо розгляду питання з надання дозволу на виготовлення містобудівної документації (детального плану території).
У відповідь на адвокатський запит, відповідач листом №760/02-19/23 від 11 липня 2023 року надав копії витягів з рішень №136 від 19 березня 2021 року, №190 від 28 травня 2021 року, №243 від 09 липня 2021 року, №325 від 10 вересня 2021 року, №400 від 05 листопада 2021 року, та №545 від 10 червня 2022 року, яким відмовлено у наданні дозволу на розробку детального плану території.
31 липня 2023 року представник ОСОБА_1 - адвокат Чайковська Р.А. звернулася до відповідача з адвокатським запитом про надання копій висновків постійної комісії з питань земельних відносин, будівництва та екології щодо надання дозволу на розробку детального плану території.
Відповідач у листі №939/02-03/23 від 28 серпня 2023 року, повідомив, що у Оліївської сільської ради відсутня комісія з питань земельних відносин, будівництва та екології.
Уважаючи рішення №545 від 10 червня 2022 року протиправним, ОСОБА_1 звернулась з цим позовом до суду.
У судовому засіданні представник позивача наполягали на задоволенні позову. Наголошували, що без визначення функціональних зон, інформація про які внесена до Державного земельного кадастру, позивач позбавлена можливості провести зміну цільового призначення земельної ділянки без рішення органу місцевого самоврядування про внесення змін до детального пану територій, оскільки не може самостійно звернутися з питанням про зміну цільового призначення. Наголошували, що позивача не було запрошено на засідання комісії, під час проведення якого розглядалося порушене у заяві питання.
Представники відповідача проти задоволення позову заперечували. Зауважували, що позивач у момент придбання була обізнана з цільовим призначенням земельних ділянок, визначеним у детальному плані територій, а тому повинна була усвідомлювати їх цільове використання. Наголошували, що оскаржуваним рішенням відмовлено у наданні дозволу на розробку детального плану території саме тому, що його метою позивач визначила саме зміну цільового призначення земельної ділянки, що їй належить.
На підставі положень частини 3 статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України з огляду на надходження клопотання представників сторін 10 січня 2024 року судом постановлено протокольну ухвалу про розгляд справи в порядку письмового провадження.
Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для її розгляду і вирішення спору по суті, суд дійшов до таких висновків.
Основним нормативно-правовим актом, що встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, є Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року №3038-VI з наступними змінами та доповненнями у редакції на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон України №3038-VI).
Згідно визначення, закріпленого у пункті 3 частини 1 статті 1 цього Закону детальний план території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
Згідно статті 16 Закону України №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням відомостей Державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі у цифровій формі в державній системі координат у формі електронних документів, що містять базові і тематичні геопросторові дані.
Внесення змін до містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у порядку, визначеному законодавством для її розроблення та затвердження.
Склад, зміст, порядок розроблення та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні встановлюються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.
Відповідно до приписі статті 19 Закону України №3038-VI детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території. Детальний план території розробляється з урахуванням обмежень у використанні земель, у тому числі обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.
Детальний план території розробляється за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради з метою визначення планувальної організації, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Детальні плани територій одночасно з їх затвердженням стають невід'ємними складовими генерального плану населеного пункту та/або комплексного плану.
Частиною 6 цієї правової норми передбачено, що склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються Кабінетом Міністрів України.
На реалізацію наведеної бланкетної норми права Урядом 01 вересня 2021 року прийнято постанову №926, якою затверджений Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації (далі - Порядок).
Згідно пункту 1 названого Порядку він визначає склад, зміст, механізм розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території, а також склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.
Пунктом 3 Порядку закріплено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Відповідно до пункту 5 Порядку внесення змін до містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у порядку, визначеному цим Порядком для її розроблення та затвердження. Після затвердження відповідний проект рішення про внесення змін стає її невід'ємною частиною.
Розроблення, оновлення та внесення змін до містобудівної документації на місцевому рівні в частині формування земельних ділянок та/або внесення відомостей про земельні ділянки до Державного земельного кадастру здійснюються з урахуванням вимог Закону України «Про землеустрій» та підлягають погодженню відповідно до вимог Земельного кодексу України.
Положеннями пунктів 11 та 12 Порядку закріплено, що обсяги та зміст розроблення, оновлення, внесення змін до містобудівної документації визначаються у завданні на розроблення, оновлення, внесення змін до містобудівної документації (далі - завдання), зміст якого визначено цим Порядком.
Під час розроблення та внесення змін до містобудівної документації на місцевому рівні враховуються державні та регіональні інтереси, інтереси суміжних територіальних громад, інтереси територіальної громади, громадські інтереси, що можуть бути представлені у вигляді відповідних документів (концепцій, стратегій, проектів, програм, містобудівної документації, інших даних щодо сучасного стану та планів розвитку відповідних територій).
Пунктом 32 Порядку передбачено, що підставами для прийняття рішення щодо розроблення або внесення змін до детального плану території є:
1) визначення необхідності розроблення детального плану територій у комплексному плані, генеральному плані населеного пункту;
2) реалізація затверджених відповідною сільською, селищною, міською радою програм розроблення містобудівної документації;
3) звернення Кабінету Міністрів України, обласної, районної держадміністрації щодо виникнення державної необхідності розміщення об'єктів державного, регіонального значення;
4) виникнення необхідності розміщення об'єктів, що забезпечують громадські інтереси;
5) необхідність узгодження положень раніше затверджених детальних планів територій з комплексним планом, генеральним планом населеного пункту, дія яких поширюється на територію, на яку поширюється дія детального плану території;
6) необхідність вирішення екологічних та інженерних питань;
7) необхідність реалізації інвестиційних програм і проектів;
8) результати містобудівного моніторингу виконання детального плану території, які містять пропозиції щодо внесення змін до відповідного детального плану території;
9) необхідність формування нових земельних ділянок.
Суд зауважує, що наведений перелік є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.
Отже, такої правової підстави для розроблення змін до детального плану території як зміна цільового призначення земельної ділянки, що знаходить на такій території, Порядком не передбачено.
Згідно пункту 34 Порядку рішення про розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території) щодо території територіальної громади, а також оновлення і внесення змін до неї приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Відповідно до пункту 35 виконавчий орган сільської, селищної і міської ради, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовником розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій) (далі - замовник), який організовує розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради, незалежно від визначених відповідно до закону джерел фінансування.
Аналіз наведених положень діє підстави для висновку, що саме виконавчим органам названих рад Кабінет Міністрів України надав право виступати замовниками розроблення містобудівної документації, зокрема, в частині внесення змін до детального плану території.
З огляду на викладене суд приходить до висновку, що позивач не наділений правом виступати замовником розроблення змін до детального плану території. Окрім того, за результатами вивчення заяви позивача про надання дозволу на виготовлення містобудівної документації (детального плану території), суд зауважує, що в такій заяві не зазначено підставу з переліку, який міститься у пункті 32 Порядку.
Отже, правові підстави для задоволення зазначеної заяви у відповідача на момент прийняття оскаржуваного рішення були відсутні. При цьому позивач не оскаржує протиправну бездіяльність відповідача, що полягає у тривалому нерозгляді її заяви, а тому суд правової оцінки такому не надає.
Надаючи правову оцінку доводам представника позивача щодо відсутності у оскаржуваному рішенні підстав для його прийняття, суд зауважує на таке.
За результатами вивчення оскаржуваного рішення, суд погоджується з твердження представників позивача, що таке не містить змістить обґрунтування підстав його прийняття.
Проте, з огляду на встановлення судом відсутності у позивача права виступати замовником розроблення змін до детального плану території, а також підстав для відповідного розроблення, такий недолік оскаржуваного рішення, як необґрунтованість, на переконання суду, не є достатньою підставою для його скасування, з урахуванням того, що оскаржуване рішення є правильним по суті питання, що розглядалося.
Також суд уважає за необхідне, зазначити таке.
Згідно із частинами 2, 6 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права та свободи від порушень і протиправних посягань.
Разом з тим, Конституційний Суд України неодноразово розглядав питання тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України (пункт 1 резолютивної частини Рішення № 6-зп від 25 листопада 1997 року; пункт 1 резолютивної частини Рішення № 9-зп від 25 грудня 1997 року та пункт 1 резолютивної частини Рішення №19-рп/2011 від 14 грудня 2011 року).
Так, у рішенні № 19-рп/2011 від 14 грудня 2011 року Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відтак, системний аналіз статті 55 Конституції України дозволяє дійти висновку, що частина 2 цієї правової норми гарантує кожному захист своїх прав, які були порушені органами державної влади, місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами. Саме в такому значенні сформульовано частини 3, 5 та 6 статті 55 Конституції України.
Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
Відповідно до статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
У розумінні Кодексу адміністративного судочинства України адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин; вирішуючи спір суд повинен встановити факт того, що у зв'язку з прийнятим рішенням, вчиненням дії чи допущенням бездіяльності суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи інтереси особи у сфері публічно-правових відносин; при цьому, обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
Розгляду та задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.
При зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити його становище та захистити порушене, на його думку, право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення. З цією метою суд повинен з'ясувати характер спірних відносин (предмет та підстави позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.
Так, відповідно до положень Кодексу адміністративного судочинства України особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставину щодо фактичного порушення суб'єктом владних повноважень - відповідачем його прав, свобод чи інтересів має довести, саме, позивач належними і допустимими доказами.
Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем в момент здійснення ним оскаржуваних дій чи рішень.
При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб'єктивних прав та обов'язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку.
Тобто, рішення суб'єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо, по-перше, такі рішення прийняті владним суб'єктом поза межами визначеної законом компетенції, а, по-друге, оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб'єктивні права та обов'язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов'язку.
Відповідно до висновку, що сформований у постанові Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року у справі № 800/301/16, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
Аналогічний висновок сформовано у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 лютого 2018 року у справі № П/800/526/17, від 19 квітня 2018 року у справі № П/800/570/17, від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2474/17-а та від 07 листопада 2019 року у справі №9901/227/19, у постанові Верховного Суду від 19 травня 2021 року у справі №826/13229/16.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства.
Як убачається зі змісту позовної заяви та підтвердили представники позивача в судових засіданнях, звернення до суду обумовлено бажанням позивача реалізувати право на зміну цільового призначення земельної ділянки, що перебуває у її власності.
Згідно частини 1 статті 19 Земельного кодексу України у редакції на час виникнення спірних правовідносин (далі - ЗК України) за основним цільовим призначенням поділяються на категорії.
Згідно із частинами 1 та 2 статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Частиною 3 названої правової норми у редакції, на момент звернення позивача із заявою до відповідача (19 січня 2021 року), було передбачено, що зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється, розробляється на замовлення власника земельної ділянки без надання дозволу Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування на його розроблення.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 1861 цього Кодексу.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення.
Відмова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у зміні цільового призначення земельної ділянки або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
У подальшому наведена правова норма зазнавала змін.
Зокрема, 24 липня 2021 року набули чинності зміни, внесені Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» від 17 червня 20202 року №711-ІХ (далі - Закон України №711-ІХ).
Названим законом частина 3 статті 30 ЗК України викладена у новій редакції, згідно якої категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту.
Встановлення цільового призначення земельної ділянки може здійснюватися без додержання вимог, передбачених абзацом першим цієї частини, у випадках:
передачі земельної ділянки державної, комунальної власності відповідно до частини 3 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;
консервації деградованих і малопродуктивних, техногенно забруднених земель;
віднесення земельної ділянки до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення;
зміни виду цільового призначення земельної ділянки в межах категорії земель сільськогосподарського призначення (крім віднесення їх до земельних ділянок для садівництва, зміни цільового призначення земельних ділянок під полезахисними лісовими смугами).
Тим часом, 27 травня 2021 року набули чинності зміни, внесені до розділу Х «Перехідні положення» ЗК України, а саме пункт 23, який закріпив, що до внесення до Державного земельного кадастру відомостей про функціональні зони зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення. Рішення про зміну цільового призначення земельних ділянок у таких випадках приймається щодо:
земельних ділянок, розпорядження якими здійснюють Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, - за рішенням відповідного органу;
земельних ділянок приватної власності - сільськими, селищними, міськими радами, на території яких розташована відповідна земельна ділянка.
Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок, що передбачає зміну цільового призначення земельної ділянки приватної власності, розробляється без надання дозволу на його розроблення.
Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок, що передбачає зміну цільового призначення земельної ділянки, затверджується органом, що приймає рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки.
Наведена правова норма існує на момент розгляду справи судом.
З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що на момент розгляду справи судом, оскаржуване позивачем рішення не перешкоджає позивачу в реалізації її права на зміну цільового призначення земельної ділянки, що належить їй на праві приватної власності.
За таких обставин, оскаржуване рішення відповідача не призводять до порушення прав позивача на зміну цільового призначення земельної ділянки, що виключає підстави для задоволення позову.
Окрім цього суд уважає за необхідне зауважити про таке.
На момент звернення позивача із заявою про надання дозволу на виготовлення містобудівної документації (детального плану території) з метою зміни цільового призначення земельної ділянки, що належить їй на праві приватної власності (19 січня 2021 року), відповідно до абзаців 1, 2 частини 5 статті 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою. Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33 - 37 цього Кодексу.
Статтею 39 ЗК України визначено, що використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
На момент прийняття відповідачем оскаржуваного рішення та ухвалення цього рішення частина 5 статті 20 ЗК України закріплює, що класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правила його застосування з визначенням категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони, затверджуються Кабінетом Міністрів України. Зазначені класифікатор та правила використовуються для ведення Державного земельного кадастру і містобудівного кадастру.
Віднесення земельних ділянок до певних категорії та виду цільового призначення земельних ділянок має відповідати класифікатору та правилам, зазначеним в абзаці першому цієї частини.
Згідно зі статтею 1 Закону України «Про землеустрій» від 22 травня 2003 року №858-IV цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Цільове призначення земельних ділянок, які надані громадянам, юридичним особам у власність чи постійне користування, зазначається в державних актах на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою.
Статтею 15 Закону України «Про Державний земельний кадастр» від 07 липня 2011 року №36-13-IV визначено перелік відомостей про земельну ділянку, які включаються до Державного земельного кадастру, зокрема, цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель).
Пунктом «б» частини 2 статті 21 названого Закону у редакції станом на 19 січня 2021 року передбачено, що відомості про цільове призначення земельних ділянок вносяться до Державного земельного кадастру щодо виду використання земельної ділянки в межах певної категорії земель:
- на підставі відповідної документації із землеустрою, яка розробляється при формуванні земельних ділянок, - щодо земельних ділянок, які формуються;
- на підставі письмової заяви власника (користувача) земельної ділянки державної чи комунальної власності, - у разі зміни виду використання земельної ділянки (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони);
- на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яким передбачена зміна її цільового призначення.
На момент прийняття відповідачем оскаржуваного рішення (10 червня 2022 року) наведена правова норма викладена у новій редакції, згідно якої відомості про цільове призначення земельних ділянок вносяться до Державного земельного кадастру щодо виду використання земельної ділянки в межах певної категорії земель:
на підставі відповідної документації із землеустрою, що розробляється при формуванні земельних ділянок, - щодо земельних ділянок, які формуються;
на підставі заяви власника (розпорядника, у визначених законом випадках - користувача) земельної ділянки відповідно до комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту.
У разі якщо законом встановлена обов'язковість погодження зміни цільового призначення земельної ділянки з органом виконавчої влади, органом місцевого самоврядування, фізичною, юридичною особою та/або відшкодування втрат сільськогосподарського, лісогосподарського виробництва, до заяви про внесення до Державного земельного кадастру відомостей про зміну цільового призначення (категорії земель та/або виду її цільового призначення) земельної ділянки додаються документи, що підтверджують таке погодження та/або забезпечення виконання зобов'язання з відшкодування втрат сільськогосподарського, лісогосподарського виробництва, у вигляді гарантії.
Останній абзац зазначеної частини змінений Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відновлення системи оформлення прав оренди земельних ділянок сільськогосподарського призначення та удосконалення законодавства щодо охорони земель» від 19 жовтня 2022 року №2698-ІХ та передбачив, що у разі якщо законом встановлена обов'язковість погодження зміни цільового призначення земельної ділянки з органом виконавчої влади, органом місцевого самоврядування, фізичною, юридичною особою та/або відшкодування втрат лісогосподарського виробництва, до заяви про внесення до Державного земельного кадастру відомостей про зміну цільового призначення (категорії земель та/або виду її цільового призначення) земельної ділянки додаються документи, що підтверджують таке погодження та/або забезпечення виконання зобов'язання з відшкодування втрат лісогосподарського виробництва, у вигляді гарантії.
Отже, земельним законодавством чітко встановлено, що за проектами землеустрою та з дотриманням відповідної процедури здійснюється зміна цільового призначення земельних ділянок.
За цільовим призначенням землі України поділяються на категорії. Однією з таких категорій є землі житлової та громадської забудови. У межах кожної категорії земель виділяються види використання земельної ділянки, які визначаються її власником або користувачем самостійно, крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони.
Зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель (за виключенням земель сільськогосподарського призначення та земель оборони), здійснюється її власником самостійно з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
Цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.
Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Розрізняють категорії земель за їх цільовим призначенням та види використання земельної ділянки в межах кожної категорії земель. Зміна цільового призначення земельних ділянок на іншу категорію цільового призначення здійснюється за погодженими проектами землеустрою щодо їх відведення. При цьому такої процедури для зміни виду використання земельної ділянки без зміни її категорії цільового призначення чинним законодавством не передбачено.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 01 червня 2021 року у справі №925/929/19 відступила від висновку, викладеного в постановах Верховного Суду України від 05 березня 2013 року у справі №21-417а12, від 08 квітня 2015 року у справі №6-32цс15, постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2018 року у справі №712/10864/16-а та постановах Касаційного цивільного суду від 26 червня 2019 року у справі №701/902/17-ц, від 03 червня 2019 року у справі №708/933/17, від 24 лютого 2020 року у справі №701/473/17, про те, що зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися в порядку, встановленому для зміни цільового призначення такої землі.
Верховний Суд у постанові від 24 березня 2020 року у справі № 640/13670/19 дійшов висновку, що зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).
Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного суду від 11 серпня 2021 року у справі №816/3302/18.
Підсумовуючи зазначене, суд приходить до висновку, про правові підстави для задоволення позову відсутні, оскільки під час її розгляду судом установлено відсутність:
- у позивача права, на реалізацію якого подано заяву, за результатами розгляду якої прийнято оскаржуване рішення;
- порушення відповідачем, внаслідок прийняття оскаржуваного рішення, права, з метою реалізації якого подано цей позов.
Посилання позивача на позицію Восьмого апеляційного адміністративного суду, викладену у постанові від 23 лютого 2022 року у справі №380/460/21, суд до уваги не приймає, оскільки спірні правовідносини, що виступали предметом розгляду у цій справі не є релевантини до спірних. Додатково суд зауважує, що спірні нормативне регулювання спірних правовідносини у цій справі відмінне від того, що мало місце на момент виникнення спірних правовідносин у справі №380/460/21.
При цьому судом ураховується, що згідно пункта 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Оскільки позивачу у задоволенні позову відмовлено, судові витрати відшкодуванню не підлягають.
Керуючись положеннями статей 2, 9, 72-77, 139, 242-246, 251, 262, 263, 292, 293, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
вирішив:
У задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.
Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене протягом 30 днів з дати його ухвалення шляхом подачі апеляційної скарги безпосередньо до Сьомого апеляційного адміністративного суду.
Суддя Т.О. Окис