27 лютого 2024 рокуЛьвівСправа № 140/6769/23 пров. № А/857/11988/23
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Затолочного В.С.,
суддів: Гуляка В.В., Заверухи О.Б.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 19 червня 2023 року у справі № 140/6769/23 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії (рішення суду першої інстанції ухвалене суддею Волдінер Ф.А. в м. Луцьку Волинської області 19.06.2023 року в порядку письмового провадження), -
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся з адміністративним позовом до Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області (далі - відповідач, ГУ ПФУ у Волинській області), в якому просить:
1) визнати протиправною бездіяльність ГУ ПФУ у Волинській області щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України від 28 лютого 199І року № 796-ХІІ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-ХІІ);
2) зобов'язати відповідача здійснити нарахування та виплату позивачу підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення у розмірі визначеному статтею 39 Закону № 796-ХІІ, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам встановленим на 01 січня календарного року (згідно з Законом про Державний бюджет на відповідний рік) до фактичної зміни обставин чи зміни нормативно-правових актів, що були застосовані судом під час вирішення даного спору за період в межах визначеного Законом строку позовної давності (6 місяців).
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 19 червня 2023 року адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність ГУ ПФУ у Волинській області щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення - у зоні гарантованого добровільного відселення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-ХІІ.
Зобов'язано відповідача провести з 07 жовтня 2022 року нарахування та виплату позивачу підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення - у зоні гарантованого добровільного відселення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-ХІІ, що дорівнює двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб, до фактичної зміни обставин чи зміни нормативно-правових актів, що були застосовані судом під час вирішення даного спору.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погодившись із вказаним рішенням, його оскаржив позивач, який покликаючись на те, що рішення є незаконним та необґрунтованим, ухваленим з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, просить рішення Волинського окружного адміністративного суду від 19 червня 2023 року змінити, а саме в абзаці третьому резолютивної частини слова «двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб» замінити на «двом мінімальним заробітним платам встановленим на 01 січня календарного року (згідно з Законом про Державний бюджет на відповідний рік)».
В обґрунтування апеляційних вимог покликається на те, що відповідач повинен проводити виплату щомісячної доплати до пенсії, передбаченої статтею 39 Закону № 796-ХІІ, враховуючи рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018, з 17 липня 2018 року у розмірі саме двох мінімальних заробітних плат.
Відповідач не скористався правом подання відзиву на апеляційну скаргу.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши та обговоривши матеріали справи, суд вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
З матеріалів справи встановлено, що ОСОБА_1 має статус особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи (Категорія 2), що підтверджується посвідченням серії НОМЕР_1 .
Позивач відповідно до паспортних даних проживає в смт Маневичі Камінь-Каширського району Волинської області, яке відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 липня 1991 року № 106, віднесено до зони гарантованого добровільного відселення.
Листом від 09 березня 2023 року № 5784-4344/М-02/8-0300/23 відповідач повідомив позивача, що рішенням Конституційного Суду України №6-р/2018 від 17 липня 2018 року порядок виконання статті 39 Закону № 796-ХІІ не установлено, а тому підстав для проведення нарахування та виплати з 17 липня 2018 року підвищення до пенсії, як особі яка не працює та проживає на території гарантованого добровільного відселення немає.
Вважаючи протиправною відмову пенсійного органу, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з того, що 01 січня 2017 року набрав чинності Закон України від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 1774-VIII).
За змістом пункту 3 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1774-VIII мінімальна заробітна плата після набрання чинності цим Законом не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат. До внесення змін до законів України щодо незастосування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини вона застосовується в розмірі прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого на 01 січня календарного року, починаючи з 01 січня 2017 року.
Апеляційний суд не погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України, частиною першою статті 5 якого визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Відповідно до статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров'я та створення єдиного порядку визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення врегульовані Законом № 796-XII.
Частиною першою статті 39 Закону № 796-XII в редакції, що діяла до 1 січня 2008 року, передбачалося, що громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах: у зоні безумовного (обов'язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати; у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати; зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата.
Згідно з частиною другою цієї статті в цій же редакції, пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті.
Підпунктом 9 пункту 28 розділу ІІ Закону України від 28.12.2007 № 107-VI «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (надалі також - Закон № 107-VI) частини першу та другу статті 39 Закону № 796-XII було замінено однією частиною такого змісту: «Громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України».
Рішенням Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 положення пункту 28 розділу ІІ Закону № 107-VI визнані неконституційними.
Відповідно до частини другої статті 152 Конституції України закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.
Тобто, з 22.05.2008 стаття 39 Закону № 796-XII повинна була застосовуватися в редакції, що діяла до внесення змін Законом № 107-VI.
28.12.2014 прийнятий Закон України 76-VIІІ «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (надалі також - Закон № 76-VIII), підпунктом 7 пункту 4 розділу І якого внесені зміни до Закону № 796-XII шляхом виключення статей 31, 37, 39 та 45. Вказаний Закон набрав чинності 01.01.2015.
04.02.2016 прийнятий Закон № 987-VIII, який згідно з Розділом ІІ «Прикінцеві положення» набрав чинності з 1 січня 2016 року, а також включив до Закону № 796-XII статтю 39 наступного змісту: «Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України».
Підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ Рішенням Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018 визнаний таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційними).
При цьому, Конституційний Суд України у своєму рішенні вказав, що обмеження чи скасування Законом № 76-VIII пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-XII, фактично є відмовою держави від її зобов'язань, передбачених статтею 16 Конституції України, у тому числі щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Приписи статті 3 Конституції України, згідно з якими держава відповідає перед людиною за свою діяльність (частина друга), зобов'язують державу обґрунтовувати зміну законодавчого регулювання, зокрема, у питаннях обсягу пільг, компенсацій та гарантій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Отже, Закон № 76-VІІІ у частині скасування або обмеження пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-XII, щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, суперечить положенню частини другої статті 3 Конституції України, відповідно до якого держава відповідає перед людиною за свою діяльність.
Також в рішенні Конституційного Суду України встановлений порядок його виконання щодо застосування статей 53 і 60 Закону № 796-ХІІ у редакціях, чинних до внесення змін Законом № 76-VІІІ. В той же час роз'яснення щодо порядку застосування статті 39 Закону № 796-ХІІ відсутні.
Конституційний Суд України у рішенні від 13 травня 1997 року № 1-зп висловив позицію, згідно з якою закріплення принципу незворотності дії нормативно-правового акта у часі на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта.
Таким чином, з 17.07.2018 відновила дію редакція статті 39 Закону № 796-ХІІ, яка була чинною до 01.01.2015. Ця редакція статті за своїм змістом та правовим регулюванням передбачає доплати значно більшим категоріям осіб, ніж це передбачено у редакції Закону № 987-VIII, і гарантує соціальні виплати тим особам, право на доплати яким не передбачено Законом № 987-VIII.
Так, стаття 39 у редакції Закону № 987-VIII, що набула чинності з 01.01.2016, врегульовує питання доплат виключно особам, які працюють у зоні відчуження, в той час, як редакція статті 39, що була чинною до 01.01.2015, врегульовувала питання здійснення доплат і тим особам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення (у зоні безумовного відселення, у зоні гарантованого добровільного відселення, у зоні посиленого радіоекологічного контролю); непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях; студентам, які навчаються на цих територіях; пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення; громадянам, які працюють у зоні відчуження, а також у зоні безумовного (обов'язкового) відселення після повного відселення жителів.
З огляду на наведене вище, відновлення дії попередньої редакції статті 39 Закону № 796-ХІІ, до внесення змін Законом № 76-VІІІ, що визнаний неконституційним, спричинило колізію правозастосування, через те, що з 01.01.2016 стаття 39 Закону № 796-ХІІ викладена у редакції Закону № 987-VIII.
На переконання суду ця колізія має вирішуватися з додержанням принципу верховенства права, в тому розумінні, що людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями, які визначають зміст та спрямованість держави, а тому пріоритет не може надаватися тій нормі, яка звужує відповідні права, оскільки це порушить справедливий баланс між інтересами особи та суспільства, та знівелює сутність відповідних прав.
Такий підхід до розуміння наслідків визнання неконституційними нормативно-правових актів (або окремих положень) та усунення колізії, що виникла внаслідок цього, забезпечує стабільність конституційного ладу в Україні, гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, цілісність, непорушність та безперервність дії Конституції України, її верховенство як Основного Закону держави на всій території України.
Таким чином, з 17.07.2018 відновлено дію статті 39 Закону № 796-ХІІ у редакції, що діяла до 01.01.2015 та в тій частині, яка не змінена Законом № 987-VIII.
Відтак, з 17.07.2018 стаття 39 Закону № 796-ХІІ «Доплата громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення», зокрема, має такий зміст:
«Громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах:
- у зоні безумовного (обов'язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати;
- у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати;
- у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата.
Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати».
В іншій частині стаття 39 Закону № 796-ХІІ діє у редакції Закону № 987-VIII.
Отже, з моменту ухвалення Конституційним Судом України рішення від 17.07.2018 № 6-р/2018 відновлено право непрацюючих пенсіонерів, які проживають на території радіоактивного забруднення на отримання доплати до пенсії на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ.
Водночас, вирішуючи питання про належний до виплати розмір вказаної доплати, апеляційний суд керується таким.
Відповідно до статті 63 Закону № 796-ХІІ фінансування витрат, пов'язаних з реалізацією цього Закону, здійснюється за рахунок коштів державного і місцевого бюджетів та інших джерел, не заборонених законодавством.
Правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства визначені у Бюджетному кодексі України (далі БК).
Відповідно до частини першої статті 23 БК будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачене законом про Державний бюджет України.
01.01.2015 набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (надалі також - Закон № 79-VIII), пунктом 63 якого Розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» доповнений пунктом 26, яким установлено, що норми і положення статей 20, 21, 22, 23, 30, 31, 37, 39, 48, 50, 51, 52 та 54 Закону № 796-ХІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
При цьому, суд вважає за необхідне наголосити, що вказані вище положення Закону № 79-VIII не були визнанні неконституційними.
Таким чином, 01.01.2015 Кабінету Міністрів України були надані повноваження щодо визначення розміру і порядку виплати пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ.
Водночас, надання Законом № 79-VIII Кабінету Міністрів України повноважень щодо визначення розміру і порядку виплати пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ, не означає, що йому надано право їх зменшувати або скасовувати. Уряд не має права приймати будь-які підзаконні акти, які суперечать Закону № 796-ХІІ. Оскільки ж стаття 39 Закону № 796-ХІІ (в чинній з 17.07.2018 редакції, а саме в редакції Закону України «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»» від 06.06.1996 № 230/96-ВР) не уповноважує Кабінет Міністрів України встановлювати розміри доплат для осіб, які працюють у зонах безумовного та гарантованого добровільного відселення, у зоні посиленого радіоекологічного контролю, а також розміри підвищення до пенсій непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, натомість самостійно і чітко визначає такі розміри, то застосуванню підлягає саме норма статті 39 Закону № 796-ХІІ, яка є самодостатньою в цьому питанні, і безсумнівно наділена вищою юридичною силою.
Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18, де в частині вирішення питання розміру підвищення до пенсії чітко вказала, що така доплата здійснюється у розмірі двох мінімальних заробітних плат, як установлено статтею 39 Закону № 796-ХІІ.
Таким чином, непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення має право на щомісячне отримання підвищення до пенсії у розмірі двох мінімальних заробітних плат, як встановлено статтею 39 Закону № 796-ХІІ.
Згідно частини третьої статті 291 КАС України при ухваленні рішення у типовій справі, яка відповідає ознакам, викладеним у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи, суд має враховувати правові висновки Верховного Суду, викладені у рішенні за результатами розгляду зразкової справи.
У розрізі наведеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов хибного висновку щодо незастосування до спірних правовідносин мінімальної заробітної плати як розрахункової величини.
Оскільки позивач просить нарахування та виплату підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення у розмірі визначеному статтею 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», що дорівнює двом мінімальним заробітним платам встановленим на 01 січня календарного року (згідно з Законом про Державний бюджет на відповідний рік), колегія суддів приходить до висновку про те, що оскаржуване рішення слід змінити, в абзаці третьому резолютивної частини слова «двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб» замінити на «двом мінімальним заробітним платам встановленим на 01 січня календарного року (згідно з Законом про Державний бюджет на відповідний рік)».
Відповідно до частини другої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно частин першої та другої статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Невідповідність висновків суду обставинам справи вважається у тому разі, якщо останні встановлені судом повно та згідно з дослідженими ним доказами, проте висновки зі встановлених обставин зроблені невірно.
Враховуючи викладене, колегія суддів апеляційного суду приходить до висновку, що суд першої інстанції у справі, що розглядається не дав належної оцінки встановленим обставинам, неправильно застосував норми матеріального права, що призвело до ухвалення помилкового рішення, а відтак апеляційну скаргу позивача слід задовольнити, а резолютивну частину оскаржуваного судового рішення змінити.
Керуючись статтями 241, 242, 308, 311, 315, 317, 321, 325, 370 КАС України, суд -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 19 червня 2023 року у справі № 140/6769/23 змінити, в абзаці третьому резолютивної частини слова «двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб» замінити на «двом мінімальним заробітним платам встановленим на 01 січня календарного року (згідно з Законом про Державний бюджет на відповідний рік)».
В решті оскаржуване судове рішення залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення виключно з підстав, визначених частиною п'ятою статті 291 КАС України.
Головуючий суддя В. С. Затолочний
судді В. В. Гуляк
О. Б. Заверуха