21 лютого 2024 рокусправа № 380/29649/23
Львівський окружний адміністративний суд в складі головуючої судді Лунь З.І. розглянув у письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Керівника Самбірської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави до Рудківської міської ради Самбірського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії.
Керівник Самбірської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави (місцезнаходження: 81400, Львівська область, м. Самбір, вул. І.Филипчака, 4а, ЄДРПОУ 02910031) звернувся до суду з позовом до Рудківської міської ради Самбірського району Львівської області (місцезнаходження: 81440, Львівська область, Самбірський район, м.Рудки, вул.Відродження, 1, код ЄДРПОУ 04056291), в якому просить суд:
-визнати протиправною бездіяльність Рудківської міської ради Самбірського району Львівської області щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини;
- зобов'язати Рудківську міську раду Самбірського району Львівської області утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Самбірською окружною прокуратурою у межах наданих повноважень відповідно до частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» вивчено інформацію Рудківської міської ради Самбірського району Львівської області щодо створення спеціально уповноваженого органу у сфері охорони культурної спадщини та встановлено, що він не створений відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини». Позивач вказує, що орган місцевого самоврядування в особі Рудківської міської ради зобов'язаний створити у своєму складі спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини. Просив позов задовольнити повністю.
Ухвалою від 20.12.2023 відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін та запропоновано відповідачу у п'ятнадцятиденний строк з дня отримання зазначеної ухвали, надати (надіслати) суду відзив на позов, а також всі письмові та електронні докази.
Сторони про відкриття провадження у справі були повідомлені судом належним чином, що підтверджується наявними в матеріалах справи рекомендованими повідомленнями про вручення поштового відправлення.
Відповідач заяви про визнання позову чи відзив на позовну заяву в строки, передбачені ст.261 Кодексу адміністративного судочинства України до суду не надав.
Згідно із частиною шостою статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин суд вирішує справу за наявними матеріалами.
Суд встановив таке.
Рудківська міська рада Самбірського району Львівської області є органом місцевого самоврядування, зареєстрованим 07.05.1995 як юридична особа, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України (доказ загальнодоступний).
Згідно з інформацією Рудківської міської ради Самбірського району Львівської області №1131/02-16/23 від 08.11.2023, уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини Рудківською міською радою не утворювався.
09.11.2023 окружною прокуратурою скеровано повторний запит до Рудківської міської ради Львівської області щодо результатів розгляду питання чи створено міською радою спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини.
Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб'єкта владних повноважень.
Рудківську міську раду у вказаному запиті повідомлено, що в разі наявності порушень вимог чинного законодавства та відсутності дієвих заходів до їх усунення, окружною прокуратурою будуть вживатися заходи позовного характеру з метою захисту інтересів держави.
Відповідно до листа Рудківської міської ради Самбірського району Львівської області №41/02-14/23 від 14.11.2023, станом на 10.11.2023 не створено спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини; розгляд цього питання буде ініціюватися на черговій сесії Рудківської міської ради; в Положенні відділу культури, туризму, молоді та спорту виконавчого комітету Рудківської міської ради Самбірського району Львівської області не вказано пунктів, щодо обов'язків охорони культурної спадщини. Дані зміни буде внесено до діючого Положення та запропоновано на затвердження черговій сесії Рудківської міської ради. Звернення та пропозиції до Львівської обласної державної адміністрації чи безпосередньо до Міністерства культури та інформаційної політики України, щодо погодження на створення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, міською радою не скеровувались.
Суд встановив, що 2300 м2 території Рудківської міської ради Самбірського району Львівської області складають землі історико-культурного призначення; також територія громади налічує 15 пам'яток архітектурної спадщини, 8 пам'яток археології (серед яких стародавні поселення, єврейське поховання) та 2 пам'ятки історичної спадщини.
Згідно з інформацією Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації №16-3528/0/2- 23 від 09.11.2023, звернень від Рудківської міської ради щодо надання погоджень на призначення керівника спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та листів з пропозиціями про погодження у Міністерстві культури та інформаційної політики України про створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України (міста Рудки), - до департаменту не надходило.
Також у листі Департаменту зазначено, що розпорядженням голови Рудківської міської ради від 20.02.2023 № 20(02-04) «Про затвердження плану проведення постійного моніторингу збереження об'єктів культурної спадщини на території Рудківської міської ради Самбірського району Львівської області» не передбачено моніторинг пам'яток археології, в результаті чого департаментом архітектури та розвитку містобудування облдержадміністрації скеровано листа до Рудківської міської ради (від 07.11.2023 №16-3471/0/2) з метою включення пам'яток археології до плану проведення моніторингу протягом 2023 та забезпечення виконання моніторингу об'єктів культурної спадщини, відповідно до розділу VI «Інвентаризація об'єктів культурної спадщини» Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013року № 58, (у редакції наказу Міністерства культури України від 27 червня 2019 року № 501).
У зв'язку з цим Департаментом скеровано лист до Рудківської міської ради від 06.11.2023 № 16-3462/0/2-23 (копія додається) щодо рекомендацій скерування відповідного подання про утворення відділу з питань охорони культурної спадщини до Міністерства культури та інформаційної політики України.
З огляду на те, що відповідачем не утворено спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини відповідно до вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» позивач звернувся з відповідним позовом до суду.
Щодо підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави у межах спірних правовідносин суд зазначає таке.
За змістом статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У Законі України 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
Відповідно до частини 3 статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.
Відповідно до частин 3, 4 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Системне тлумачення вказаних норм дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором, а також орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У справі, що розглядається, прокурор у позовній заяві зазначив, що порушення інтересів держави у спірному випадку полягає в тому, що у зв'язку з незатвердженням історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця, об'єкти, що знаходяться на його території, фактично позбавлені належного правового захисту й перебувають під загрозою руйнування або спотворення. Такий стан із збереження пам'яток ї неприпустимим, завдає значної шкоди іміджу держави на міжнародній арені, створює негативний суспільний резонанс та суперечить державній політиці з охорони культурної спадщини.
Також у позовній заяві прокурор, покликаючись на Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019року №885, та Положення про Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, затверджене розпорядженням голови Львівської обласної державної адміністрації № 36/0/5-16 від 26 січня 2016року, вказує, що спеціально уповноваженими органами державної влади у спірних правовідносинах є Міністерство культури та інформаційної політики України та Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації. Водночас зазначені органи державної влади не звертались до суду з позовною заявою про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання до вчинення певних дій Виконавчим комітетом Моршинської міської ради Дрогобицького району Львівської області. Оскільки органи, уповноважені державою на захист інтересів держави, не здійснюють надані їм повноваження, до цього часу з таким позовом до суду не звернулися, то вказаний позов подається прокурором у межах своєї компетенції, передбаченої статтею 131-1 Конституції України, статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України та Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації.
Такі аргументи позивача суд бере до уваги.
З огляду на викладене суд дійшов висновку, що при зверненні з цим позовом до суду прокурор на виконання вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 53 КАС України обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави, вказав, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та визначив органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд зазначає таке.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України та ч. 2 ст. 2 КАС України визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.
Наведені норми означають, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Відповідно до ст.54 Конституції України, культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
Статтею 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Згідно з статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування», виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради.
Згідно з ст.27 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст, цільових програм з інших питань самоврядування, подання їх на затвердження ради, організація їх виконання; подання раді звітів про хід і результати виконання цих програм.
Статтею 1 вказаного Закону визначено, що виконавчі органи рад - це органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Згідно з ст.5 Закону №280/97-ВР, до системи місцевого самоврядування входять виконавчі органи рад.
Частиною 1 статті 10 Закону №280/97-ВР визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч.1 ст.11 Закону №280/97-ВР).
Також, відповідно до пп.10 п. б ст.32 Закону №280/97-ВР, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження щодо забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
Делеговані повноваження - повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом.
Згідно з ст.26 Закону №280/97-ВР, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради.
До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст, цільових програм з інших питань самоврядування, подання їх на затвердження ради, організація їх виконання; подання раді звітів про хід і результати виконання цих програм (ст.27 Закону №280/97-ВР).
Згідно з ч.1 ст.3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» №1805-ІІІ від 08.06.2000 (далі - Закон №1805-ІІІ), державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
Відповідно до ч.1 ст.3 Закону №1805-ІІІ, до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, (далі - органи охорони культурної спадщини), зокрема, належать, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.
Також, відповідно до п.6 ч.2 ст.6 Закону№1805-ІІІ, до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить у тому числі організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини.
Крім того, ч.3 ст.6 Закону №1805-ІІІ встановлено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради щорічно звітують перед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику “у сфері охорони культурної спадщини та громадськістю про стан збереження об'єктів культурної спадщини.
Частиною 3 ст.3 Закону №1805-ІІІ визначено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місіть України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Отже, на відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України покладено обов'язок утворення місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади спеціально уповноваженого законом органу охороняти місцеву культу спадщину.
Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України», з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» затверджено Список історичних населених місць України (міста і селища міського типу), у який увійшло м.Рудки.
З матеріалів справи видно, що Рудківською міською радою Самбірського району Львівської області не утворено спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини. Вказане підтверджується листом відповідача від 08.11.2023 та листом Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації від 09.11.2023.
Водночас, Розпорядженням голови Львівської обласної державної адміністрації №754/0/5-20 від 04.09.2020 затверджено «Положення про департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації».
Відповідно до п. 2 Положення основним завданням Департаменту забезпечення реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури, охорони та збереження об'єктів культурної спадщини на території області, здійснення контролю за виконанням Закону України «Про охорону культурної спадщини», інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на території області та Подання пропозицій центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України та внесення змін до нього, про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України.
При цьому суд зазначає, що положення Закону №1805-ІІІ встановлюють вимоги щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, зокрема у населених пунктах, занесених до Списку історичних населених місць України, а не покладення окремих та вибіркових повноважень у сфері охорони культурної спадщини на інші виконавчі органи ради, як це зроблено відповідачем.
Не утворення відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та недотримання порядку призначення його керівника може стати передумовою визнання винесених, прийнятих, виданих неуповноваженим органом/особами розпоряджень, рішень, приписів, постанов, незаконними, а відтак відсутності державних механізмів захисту об'єктів культурної спадщини.
Відтак, відсутність відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини Рудківської міської ради Самбірського району Львівської області є порушенням вимог Закону №1805-ІІІ та, на переконання суду, унеможливлює належне виконання повноважень, покладених на органи місцевого самоврядування у сфері охорони культурної спадщини на території Рудківської міської ради.
Оцінивши докази, які є у справі за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та, враховуючи всі наведені обставини, суд дійшов до висновку про задоволення позову повністю.
Відповідно до ч.2 ст.139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Оскільки матеріали справи не містять доказів понесення позивачем витрат, пов'язаних із залученням свідків та проведенням експертиз, підстави для стягнення з відповідача на користь позивача судових витрат відсутні.
Керуючись ст.ст. 242-246, 250, 257-262 КАС України, суд
адміністративний позов Керівника Самбірської окружної прокуратури Львівської області (місцезнаходження: 81400, Львівська область, м. Самбір, вул. І.Филипчака, 4а, ЄДРПОУ 02910031) до Рудківської міської ради Самбірського району Львівської області (місцезнаходження: 81440, Львівська область, Самбірський район, м.Рудки, вул. Відродження, 1, код ЄДРПОУ 04056291) про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії задовольнити повністю.
Визнати протиправною бездіяльність Рудківської міської ради Самбірського району Львівської області щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.
Зобов'язати Рудківську міську раду Самбірського району Львівської області утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
Судові витрати зі сторін не стягуються.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя Лунь З.І.