П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
19 лютого 2024 р.м. ОдесаСправа № 420/17120/23
Перша інстанція: суддя Білостоцький О.В.,
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
судді-доповідача - Турецької І. О.,
суддів - Осіпова Ю. В., Скрипченка В. О.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Херсонській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2023 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Херсонській області про визнання протиправними та зобов'язання вчинити дії
Короткий зміст позовних вимог.
У липні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Херсонській області (далі - ГУ ПФУ в Херсонській області), в якому заявив такі вимоги:
- визнати протиправними дії щодо обмеження розміру пенсії з 01.03.2023, після нарахування індексації, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 24.02.2023 року №168 «Про індексацію пенсійних і страхових виплат та додаткових заходів щодо підвищення рівня соціального захисту найбільш вразливих верств населення у 2023 році» (далі - Постанова №168) максимальним розміром;
- зобов'язати відповідача здійснити виплату пенсії з 01.03.2023, з урахуванням індексації, згідно Постанови №168, без обмеження її максимальним розміром.
В обґрунтування заявлених вимог позивач пояснив, що отримує пенсію, призначену відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09.04.1992 №2262-ХІІ (далі - Закон №2262-ХІІ).
На виконання Постанови №168 ГУ ПФУ в Херсонській області здійснило перерахунок його пенсії, однак виплату пенсії обмежило 10 прожитковими мінімумами, установлених для осіб, які втратили працездатність.
Позивач вважає обмеження відповідачем розміру його пенсії протиправним, оскільки рішенням Конституційного Суду України від 20.12.2016 №7-рп/2016 визнано такими, що не відповідають Конституції України, положення частини 7 статті 43 Закону №2262-ХІІ, згідно якої встановлено обмеження розміру пенсії 10 прожитковими мінімумами, установлених для осіб, які втратили працездатність.
Пунктом 2 резолютивної частини 20.12.2016 №7-рп/2016 визначено, що положення частини 7 статті 43 Закону №2262-ХІІ втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення. Тому, позивач вважає, що з цього часу частина 7 статті 43 Закону №2262-ХІІ застосуванню не підлягає.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2023 року, ухваленим за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні), позов ОСОБА_1 задоволено.
Суд визнав протиправними дії ГУ ПФУ в Херсонській області щодо обмеження з 01.03.2023 пенсії розміром 22 006,04 грн. замість нарахованої у сумі 25 053,35 грн.
Зобов'язав ГУ ПФУ в Херсонській області провести, з 01.03.2023, ОСОБА_1 перерахунок та виплату пенсії, з урахуванням її індексації, без обмеження максимальним розміром, з урахуванням раніше виплачених сум.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, керуючись відповідними правовими висновками Верховного Суду, виходив з того, що частина 7 статті 43 Закону №2262-ХІІ, якою було передбачено обмеження пенсій максимальним розміром, втратила чинність з часу проголошення рішення Конституційного Суду України №7-рп/2016, а відтак зміни (щодо періоду, протягом якого діють обмеження пенсії), внесені Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 06 грудня 2016 року №1774-VIII (набрав чинності 01 січня 2017 року) до цієї норми, яка визнана неконституційною і втратила чинність, самі по собі не створюють підстав для такого обмеження.
При цьому, суд першої інстанції указав, що сам факт визнання обмеження розміру пенсії таким, що не відповідає Конституції України свідчить про протиправність застосування, при перерахунку пенсії позивача, аналогічних положень Закону №3668-VI.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ГУ ПФУ в Херсонській області просить його скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
Обґрунтовуючи доводи апеляційної скарги скаржник указує, що позиція суду першої інстанції щодо відсутності підстав для обмеження пенсії позивача максимальним розміром суперечить висновкам Верховного Суду у складі Палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, викладеним в постанові від 24 червня 2020 року (справа №580/234/19), за якими на осіб, яким пенсія перерахована відповідно до нормативно-правових актів, вказаних у статті 2 Закону 3668-VI, та розмір якої перевищує максимальний розмір, встановлений даним Законом, поширюються приписи законодавства, чинні на час здійснення такого перерахунку.
Скаржник звертає увагу на те, що виходячи з мотивувальної та резолютивної частин Рішення Конституційного Суду України від 12.10.2022 № 7-р, а також враховуючи норму частини першої статті 2 Закону №2262, виплаті без обмеження максимальним розміром пенсії, підлягають пенсії призначені з 12.04.2023 особам, які під час служби збройно захищали суверенітет, територіальну цілісність та недоторканність України під час агресії Російської Федерації проти України, розпочатої в лютому 2014 року, що узгоджується з роз'ясненнями, наданими Міністерством соціальної політики України №5605/0/2-23/54 від 02.05.2023.
Також скаржник вважає, що індексація пенсії позивача, згідно Постанови №168 здійснюється відповідно до їх положень у межах максимального розміру пенсії, визначеного законом.
Позивач своїм процесуальним правом подання відзиву на апеляційну скаргу, не скористався.
Ураховуючи, що апеляційна скарга подана на рішення суду першої інстанції, яке ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження), суд апеляційної інстанції, відповідно до пункту 3 частини 1 статті 311 КАС України, розглянув справу в порядку письмового провадження.
Фактичні обставини справи.
ОСОБА_1 перебуває на обліку в ГУ ПФУ в Херсонській області та отримує пенсію на підставі Закону №2262-ХІІ.
24.02.2023 Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 168 «Про індексацію пенсійних і страхових виплат та додаткових заходів щодо підвищення рівня соціального захисту найбільш вразливих верств населення у 2023 році», якою установлено, що з 01 березня 2023 року розміри пенсій, призначених відповідно до статей 13, 21 і 36 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (без урахування надбавок, підвищень, додаткових пенсій, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації пенсії, доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, щомісячної доплати до пенсії, адресної допомоги до пенсійної виплати та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством), з урахуванням розміру підвищення пенсій відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України «Про індексацію пенсій та заходи щодо підвищення рівня соціального захисту найбільш вразливих верств населення у 2022 році» від 16 лютого 2022 року №118, військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за зазначеним Законом (крім військовослужбовців строкової служби), та членам їх сімей і строк призначення яких до 31 грудня 2022 року включно, підвищуються на коефіцієнт збільшення, установлений пунктом 1 цієї постанови, з урахуванням положень, передбачених пунктом 10 цієї постанови, у межах максимального розміру пенсії, визначеного законом.
Із матеріалів справи випливає, що за результатами проведення ОСОБА_1 , на підставі Постанови № 168 перерахунку пенсії, її загальний розмір пенсії збільшився.
Наведене, для ГУ ПФУ в Херсонській області, стало підставою для її обмеження максимальним розміром.
Вважаючи протиправними дії відповідача щодо обмеження пенсії максимальним розміром, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляції і висновків суду першої інстанції.
Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що відсутні підстави для задоволення апеляції, з огляду на таке.
У межах даної апеляційної скарги, предметом спору є правомірність обмеження пенсії, призначеної відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі і вище - Закон №2262-ХІІ), максимальним розміром.
Таке обмеження граничного розміру пенсії, призначеної відповідно до Закону № 2262-XII, десятьма прожитковими мінімумами, встановленими для осіб, які втратили працездатність, вперше введено в дію Законом України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» (далі і вище - Закон №3668-VI), який набрав законної сили 01.10.2011.
Відповідно до положень статті 2 Закону № 3668-VI максимальний розмір пенсії (крім пенсійних виплат, що здійснюються з Накопичувального пенсійного фонду) або щомісячного довічного грошового утримання (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною), призначених (перерахованих) відповідно до Митного кодексу України, законів України «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про статус народного депутата України», «Про Національний банк України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про дипломатичну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про судову експертизу», «Про статус і соціальний захист громадян, як постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про наукову і науково-технічну діяльність», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», «;Про пенсійне забезпечення», «Про судоустрій і статус суддів», Постанови Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 року «Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України», не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
Водночас Законом № 3668-VI внесені зміни у статтю 43 Закону № 2262-XII, яку викладено в редакції Закону № 3668-VI, а саме: максимальний розмір пенсії (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною) не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
Рішенням Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII.
Згідно з пунктом 2 резолютивної частини вказаного Рішення положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII, які визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення, тобто 20.12.2016.
Конституційний Суд України Рішенням від 20.12.2016 № 7-рп/2016 визнав таким, що не відповідають статті 17 Конституції України, положення частини сьомої статті 43 Закону №2262.
Так, Конституційний Суд виходив із того, що норми-принципи частини п'ятої статті 17 Конституції України щодо забезпечення державою соціального захисту громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей є пріоритетними та мають безумовний характер. Тобто, заходи, спрямовані на забезпечення державою соціального захисту вказаної категорії осіб, зокрема у зв'язку з економічною доцільністю, соціально-економічними обставинами не можуть бути скасовані чи звужені. При цьому, Конституційний Суд України стверджує, що обмеження максимального розміру пенсії, призначеної особам, яким право на пенсійне забезпечення встановлене Законом № 2262-ХІІ, порушує суть конституційних гарантій щодо безумовного забезпечення соціального захисту осіб, передбачених частиною п'ятою статті 17 Конституції України, які зобов'язані захищати суверенітет, територіальну цілісність і недоторканність України.
Обмеження граничного розміру пенсії, призначеної на підставі Закону № 2262-XII, десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність, введено в дію Законом № 3668-VI, яким внесені зміни у статтю 43 Закону № 2262-XII, шляхом викладення її в редакції Закону № 3668-VI.
Тобто, положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII та положення частини першої статті 2 Закону № 3668-VІ (у частині поширення її дії на Закон № 2262-ХІІ), прийняті одночасно для регулювання одних і тих самих правовідносин (обмеження максимальним розміром пенсій, призначених відповідно до Закону № 2262-XII) та є однаковими за змістом.
Конституційним Судом України у Рішенні від 20.12.2016 № 7-рп/2016 надано оцінку правовому регулюванню спірних правовідносин (обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців) та визнано таким, що не відповідає статті 17 Конституції України положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII.
При цьому, положення статті 2 Закону № 3668-VI (у частині поширення її дії на Закон № 2262-XII), які дублюють зміст частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII, тобто є однопредметними правовими нормами, які прийняті одночасно для регулювання спірних правовідносин - змін не зазнали та передбачали обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців.
Тобто, на момент виникнення спірних правовідносин, була наявна колізія між Законом № 2262-XII з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016 та Законом № 3668-VI - у частині обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців.
При цьому, суб'єктом владних повноважень у спірних правовідносинах надано перевагу найменш сприятливому для позивача підходу та застосовано положення статті 2 Закону № 3668-VI.
Оскільки норми вказаних законів неоднаково регулюють правовідносини щодо пенсійного забезпечення військовослужбовців у частині обмеження їх пенсії максимальним розміром, колегія суддів доходить висновку, що вони явно суперечать один одному.
Верховний Суд, розглядаючи спір з подібних правовідносин, у постанові від 16.12.2021 (справа №400/2085/19) дійшов висновку, що застосуванню підлягають норми Закону № 2262-XII з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 №7-рп/2016, а не норми Закону № 3668-VI. Тому, на думку Верховного суду, обмеження пенсійним органом максимального розміру пенсії особи, право на пенсійне забезпечення якого встановлене Законом № 2262-XII, є протиправним.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у пунктах 52, 56 рішення від 14.10.2010 у справі «Щокін проти України» зазначив, що тлумачення й застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов'язаний переконатися в тому, що спосіб, у який тлумачиться й застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних із принципами Конвенції з погляду тлумачення їх у світлі практики Суду. На думку ЄСПЛ, відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлумачення, порушує вимогу «якості закону», передбачену Конвенцією, і не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади в майнові права заявника. Таким чином, у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов'язків особи в національному законодавстві, органи державної влади зобов'язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
Водночас положеннями статті 6 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06.11.2018 у справі № 812/292/18 зазначила, що норми законодавства, які допускають неоднозначне або множинне тлумачення, завжди трактуються на користь особи.
У постанові від 13.02.2019, що винесена Великою Палатою Верховного Суду у зразковій справі № 822/524/18 із посиланням на положення статей 1, 8, 92 Конституції України, а також на статтю 9 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права зроблено висновок, що у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов'язків особи в національному законодавстві, наявність у національному законодавстві правових «прогалин» щодо захисту прав людини та основних свобод, зокрема, у сфері пенсійного забезпечення, органи державної влади зобов'язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
Зважаючи на викладене, у цій справі застосуванню підлягають норми Закону №2262-XII з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016, а не норми Закону № 3668-VI.
Суд першої інстанції доречно зауважив, що правильність такої позиції підтверджена рішенням Конституційного Суду України №7-р(ІІ)/2022 від 12.10.2022, яким врешті визнані такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), приписи статті 2 Закону України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» від 08.07.2011 № 3668-VI зі змінами, що поширюють свою дію на Закон України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" від 09.04.1992 № 2262-ХІІ, в тім, що вони не забезпечують соціальних гарантій високого рівня, які випливають зі спеціального юридичного статусу громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також осіб, що збройно захищають суверенітет, територіальну цілісність та недоторканність України під час агресії РФ проти України, розпочатої в лютому 2014 року.
Колегія суддів, зважаючи на наведені джерела права, дійшла висновку, що дії ГУ ПФУ в Херсонській області щодо обмеження пенсії ОСОБА_1 її максимальним розміром порушують його право на пенсійне забезпечення, встановлене Законом №2262-ХІІ, а тому є протиправними.
Доводи скаржника стосовно того, що виходячи з мотивувальної та резолютивної частин Рішення Конституційного Суду України від 12.10.2022 № 7-р, а також враховуючи норму частини першої статті 2 Закону №2262, виплаті без обмеження максимальним розміром пенсії, підлягають пенсії призначені з 12.04.2023 особам, які під час служби збройно захищали суверенітет, територіальну цілісність та недоторканність України під час агресії Російської Федерації проти України, розпочатої в лютому 2014 року, що узгоджується з роз'ясненнями, наданими Міністерством соціальної політики України №5605/0/2-23/54 від 02.05.2023 року колегія суддів вважає неспроможними, оскільки лист Мінсоцполітики не є нормативно-правовим актами, що регулює спірні правовідносини, носить виключно рекомендаційний/ інформаційний характер, та не є обов'язковим для виконання / застосування. При цьому, Мінсоцполітики взагалі позбавлене повноважень тлумачити норми чинного законодавства та зміст рішення Конституційного Суду України, тому висновки викладені у вказаному листі зроблені із перевищенням органом виконавчої влади своїх повноважень, та фактично містять суб'єктивне тлумачення норм матеріального права, яке судом до уваги не приймається.
До того ж, колегія суддів зазначає, що норма законодавства, яка визнана Конституційним Судом України неконституційною, не підлягає застосуванню незалежно від мотивів, з яких було ухвалене вказане рішення.
Розглядаючи доводи скаржника про наявність в Постанові №168 приписів, які встановлюють, що розмір пенсій, підвищується, у межах її максимального розміру, визначеного законом, колегія суддів звертається до правової позиції Верховного Суду, згідно якої суди не повинні застосовувати положення нормативно-правових актів, які не відповідають Конституції та законам України, незалежно від того, чи оскаржувались такі акти в судовому порядку та чи є вони чинними на момент розгляду справи (постанови від 12.03.2019 у справі № 913/204/18, від 10.03.2020 у справі № 160/1088/19).
Понад те, положення про підвищення пенсій «у межах максимального розміру пенсії, визначеного законом» на даний час суперечить приписам Закону №2262-XII, з урахуванням рішень Конституційного Суду України від 20 грудня 2016 року № 7-рп/2016 та від 12 жовтня 2022 року № 7-р(II)/2022, які є спеціальними та підлягають застосуванню відповідачем.
Таким чином, на думку колегії суддів, доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи по суті.
Відповідно до положень статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Підсумовуючи викладене та враховуючи те, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, є всі підстави, відповідно до статті 316 КАС України, для залишення апеляційної скарги без задоволення, а судового рішення без змін.
Стаття 328 КАС України встановлює право учасників справи, а також осіб, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки на касаційне оскарження рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Водночас пункт 2 частини 5 вказаної статті встановлює, що не підлягають касаційному оскарженню, у тому числі судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження), крім випадків якщо:
а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики;
б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи;
в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу;
г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.
Отже, враховуючи, що судом апеляційної інстанції постановлено рішення у справі розглянутої за правилами спрощеного позовного провадження, відсутні підстави для його оскарження в касаційному порядку.
Розподіл судових витрат, відповідно до вимог статті 139 КАС України, не здійснюється.
Керуючись статтями: 308, 311, 316, 322, 325, 328 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Херсонській області - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2023 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Херсонській області про визнання протиправними та зобов'язання вчинити дії - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.
Доповідач - суддя І. О. Турецька
суддя Ю. В. Осіпов
суддя В. О. Скрипченко
Повне судове рішення складено 19.02.2024.