П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
07 лютого 2024 р.м. ОдесаСправа № 420/21485/23
Перша інстанція: суддя Бездрабко О.І.,
повний текст судового рішення
складено 20.10.2023, м. Одеса
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді -Кравченка К.В.,
судді -Джабурія О.В.,
судді -Ступакової І.Г.,
при секретарі -Абович Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2023 року по справі за позовом заступника керівника Приморської окружної прокуратури м.Одеси в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр», третя особа: Одеська міська рада про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, -
У серпні 2023 року заступник керівника Приморської окружної прокуратури м.Одеси в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації звернувся до суду з позовом до Комунального підприємства «Сервісний центр» (далі - відповідач, КП «Сервісний центр»), в якому просив: визнати протиправною бездіяльність КП «Сервісний центр» у вигляді незабезпечення готовності захисної споруди №57112, яка знаходиться за адресою: м.Одеса, вул.Льва Толстого, 32, до використання за призначенням та зобов'язати КП «Сервісний центр» вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди №57112, яка знаходиться за адресою: м.Одеса, вул.Льва Толстого, 32, з метою використання її за призначенням у відповідність до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ №579 від 09.07.2018 року.
В обґрунтування позовних вимог було зазначено, що фактично балансоутримувачем не виконуються покладені на нього законодавством обов'язки щодо утримання споруди цивільного захисту у готовності до використання за призначенням. В свою чергу, така бездіяльність в умовах воєнної агресії проти України, введення воєнного стану, ракетних ударів по м.Одесі та Одеській області, використання дронів-камікадзе утворює загрозу, так як сховище не здатне забезпечити захист цивільного населення, що зумовило прокурора звернутися до суду із даним позовом.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 20.10.2023 року позов задоволено.
Не погоджуючись з вказаним рішенням, Одеська міська рада подала апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою позов залишити без розгляду, з посиланням на те, що заступник керівника Приморської окружної прокуратури м.Одеси не мав законних повноважень на звернення до суду з таким позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації, оскільки ці органи державної влади не наділені власними повноваженнями на звернення до суду з такими позовними вимогами.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступного.
З матеріалів справи вбачається та судом першої інстанції встановлено, що згідно інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно встановлено, що власником нежитлового приміщення протирадіаційного укриття, площею 104,7 кв.м., розташованого за адресою: м.Одеса, вул.Льва Толстого, 32, є територіальна громада міста Одеси в особі Одеської міської ради.
Відповідно до технічного паспорту на протирадіаційне укриття від 30.09.2014 року площа захисної споруди цивільного захисту ПPУ №57112, що розташована за адресою: м.Одеса, вул.Льва Толстого, 32, складає 104,7 кв. м.
Рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.10.2022 року №256 «Про передачу Комунальному підприємству «Сервісний центр» на баланс та закріплення за ним на праві господарського відання захисних споруд цивільного захисту» в управління КП «Сервісний центр», що розміщене на офіційному сайті Одеської міської ради за посиланням: https://omr.gov.ua, була передана зазначена захисна споруда цивільного захисту.
На виконання рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.10.2022 року №256 актом приймання-передачі захисної споруди цивільного захисту (ПРУ) №57112 від 26.01.2023 року, КП «ЖКС «Фонтанський» передав, а КП «Сервісний центр» провів перевірку стану та прийняв захисну споруду цивільного захисту, яка розташована за адресою: м.Одеса, вул.Льва Толстого, 32.
Відповідно до Статуту КП «Сервісний центр», затвердженого рішенням Одеської міської ради №1065-VIII від 30.11.2022 року, який розміщено на офіційному сайті Одеської міської ради за посиланням: https://omr.gov.ua, засновником Підприємства є Одеська міська рада (п.1.3).
Пунктом 1.9 Статуту передбачено, що засновник не несе відповідальності за зобов'язаннями Підприємства, крім випадків, передбачених законодавством України.
Таким чином, з моменту передачі власником споруди в управління КП «Сервісний центр» зобов'язання щодо її утримання в належному стані покладені на останнього.
З метою визначення стану готовності зазначеної споруди за участю представників прокуратури, ДОП ВП №1 ОРУ №1 ГУНП в Одеській області та ВЗНС по Приморському району ОМТГ Одеського РУ ДСНС України в Одеській області проведено її комісійне обстеження, за результатом якого виявлено ряд недоліків та порушень, складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 28.03.2022 року, згідно з яким споруда цивільного захисту №57112 оцінюється як обмежено готова до використання за призначенням.
Загальний стан захисної споруди: технічний - обмежено працездатний; санітарний - задовільний; загальний стан приміщень - чисті.
Стан входів і аварійних виходів: кількість 2/1, біля входів встановлено таблички; входи не захаращено, захищено від атмосферних опадів павільйонами; наявні 2 комплекти ключів, але вони не зберігаються у визначених місцях; засобами доступу для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення не обладнано.
Стан системи вентиляції, зокрема: повітропроводи - передбачено проектом, є в наявності, не в робочому стані; вентилятори витяжної, припливної системи вентиляції - передбачено проектом, відсутні; електроручні вентилятори - не передбачено проектом, відсутні.
Стан системи водопостачання: запірна арматура справна, нумерація засувок вентилів згідно з експлуатаційною схемою відсутня, термін обслуговування не встановлено; безнапірні та напірні баки для питної води - герметичні, чисті, водомірних показників немає, технологічних люків немає, повітряних кранів немає.
Стан каналізаційної системи: стан санітарних приладів (душових, кранів, унітазів, умивальників) задовільний; приміщення санвузлу не використовується.
Справність системи електропостачання та електроосвітлення: щити управління, вимикачі, розетки, світильники, пускові апаратури, пакетні вимикачі, кабелі та проводи - так, справні; терміни остання технічного обслуговування та перевірки опору електроізоляції відсутні.
Справність систем зв'язку та оповіщення: гучномовці, радіоточки, стаціонарні телефонні мережі, стаціонарні телефонні апарати, схеми оповіщення - відсутні.
Протипожежний стан: укомплектовано первинними засобами пожежогасіння; наявна схема евакуації (розроблено).
Температурно-вологісний режим і параметри повітряного середовища приміщень захисної споруди: термометр; гігрометр (псирометр); прибори виявлення відсоткового вмісту вуглекислого газу у повітрі, їх тип (газоаналізатори ГМУ-2, РАС ІІ, РАС ІІІ); прилади виявлення радіоактивного забруднення (дозиметри, дозиметри-радіометри, індивідуальні дозиметри) - відсутні.
Наявність документації захисної споруди: відсутня.
Навчання формування з обслуговування захисної споруди не проводилося.
Документи, що підтверджують проведення щорічних оглядів захисної споруди, наявні.
Перевірка експлуатації захисної споруди в режимі сховища протягом 6 годин з перевіркою роботи у режимі чистої вентиляції та фільтровентиляції не проводилася.
Висновок про можливість приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням упродовж 12 годин (згідно з планом) - споруду можливо привести у готовність упродовж 12 годин.
Також в межах кримінального провадження №42023163030000043 від 29.06.2023 року, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч.1 ст.367 КК України, 07.07.2023 року, прокурором окружної прокуратури - процесуальним керівником у кримінальному провадженні участі представників ДСНС, поліції, Приморської РА Одеської міської ради та представника КП «Сервісний центр» проведено огляд споруди цивільного захисту №57112 за адресою: м.Одеса, вул.Льва Толстого, 32, про що складено протокол огляду місця події.
Згідно протоколу огляду від 07.07.2023 року у вказаній споруді цивільного захисту відсутні системи фільтрації повітря, вентиляції повітря, ущільнювачі герметичності дверей потребують заміни.
З метою підтвердження підстав для представництва Приморською окружною прокуратурою м.Одеси на адресу Головного управління ДСНС України в Одеській області надіслано лист від 05.07.2023 року №52-6825вих-23, у якому повідомлено про встановлені порушення з боку власників (балансоутримувачів) законодавства у сфері цивільного захисту населення, а також про необхідність вжиття заходів щодо поновлення порушених прав держави, у тому числі шляхом звернення до суду з позовами.
Листом від 12.07.2023 року №60 01.3-4954/6010 Головне управління ДСНС України в Одеській області повідомило, що за фактом виявлених порушень, у зв'язку із забороною проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю), відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №303 від 13.03.2022 року «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану», вжиття заходів реагування неможливе. З позовною заявою до суду із вимогою визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії Головне управління не зверталось та надало необхідну інформацію для вжиття заходів прокурорського реагування.
Крім того, листом від 11.07.2023 року №52-7092вих-23 Приморська окружна прокуратура м.Одеси повідомила Одеську обласну військову адміністрацію про становлення порушень вимог діючого законодавства з боку КП «Сервісний центр» та про необхідність вжиття заходів реагування для поновлення прав та інтересів держави.
Листом від 03.08.2023 року №7363/2/01-46/7883/2-23 Одеська обласна військова адміністрації повідомила, що на адресу адміністрації не надходила інформація щодо обстеження та оцінки стану готовності до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту (протирадіаційне укриття) обліковий номер 57112, розташованого за адресою: м.Одеса, вул.Л.Толстого, 32. Відповідно заходи за результатами перевірки, у тому числі в судовому порядку, до балансоутримувача не вживалися.
Приморською окружною прокуратурою м.Одеси 08.08.2023 року №52-8220вих-23 Головному управління ДСНС України в Одеській області та 09.08.2023 року №52-8236вих-23 Одеській обласній військовій адміністрації направлено повідомлення про порушення з боку КП «Сервісний центр» діючого законодавства та про звернення прокурора до суду з позовною заявою.
Зважаючи на вищевикладене та на те, що посадові особи КП «Сервісний центр» Одеської міської ради не виконали вимоги, які зазначені у вищевказаному акті оцінки стану готовності споруди цивільного захисту і на даний час не усунули виявлені під час перевірки порушення та не привели споруду цивільного захисту №57112, яка знаходиться за адресою: м.Одеса, вул.Льва Толстого, 32, у належний стан, Приморська окружна прокуратура міста Одеси звернулася до суду із даним позовом в інтересах держави в особі Головного управління Держаної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної державної (військової) адміністрації.
Щодо права на звернення прокурора із таким позовом, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частин 3 - 5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з абзацом 1 частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Відповідно до ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Згідно із пунктом 12 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138, здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства.
Відповідно до п.1 «Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 року №1052, ДСНС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Одними із основних завдань ДСНС є реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
Відповідно до покладених завдань ДСНС здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням; складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.
ДСНС здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Згідно із п.48 ч.2 ст.17-1 Кодексу цивільного захисту України із змінами, внесеними згідно із Законом №2655-IX від 06.10.2022 року, Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, з інших підстав, визначених законом.
Тобто, у розумінні статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» (Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України) та відповідно до наділених повноважень, таким органом є ГУ ДСНС в Одеській області.
При цьому, постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 року №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 року №64 «Про введення воєнного стану в Україні».
Таким чином, внаслідок прийняття Кабінетом Міністрів України постанови від 13.03.2022 року №303 на період дії воєнного стану у Головного управління ДСНС України у Одеській області відсутні повноваження з перевірки захисної споруди цивільного захисту - сховища на стан придатності для використання за призначенням для захисту населення, а також застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю).
Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Як зазначено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 року у справі №820/4717/16, спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом України «Про прокуратуру» повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров'я в разі військової агресії.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Аналогічні висновки викладено зокрема у постанові Верховного Суду від 19.08.2021 року у справі №260/1831/20.
Крім того колегія суддів зазначає, що згідно висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 13.02.2019 року (справа №826/13768/16), за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
При цьому, звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме: подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
Аналогічні висновки викладено зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року у справі №912/2385/18.
Колегія суддів враховує, що органи Державної служби України з надзвичайних ситуацій законодавством не наділені повноваженнями на звернення з позовом про спонукання суб'єктів господарювання до приведення в належний стан і готовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту, а також приймає до уваги правову позицію з цього питання, викладену в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 року у справі №820/4717/16, згідно з якою спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом України «Про прокуратуру» повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров'я в разі військової агресії.
При цьому, судова колегія вважає за необхідне звернути увагу, що Верховний Суд у постанові від 29.11.2022 року по справі №240/401/19 відступив від раніше викладених висновків щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з позовом в інтересах держави, зазначивши таке: «…виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
Колегія суддів вважає, що у випадку встановлення факту незадовільного технічного стану захисної споруди цивільного захисту прокурор зобов'язаний вжити всі надані йому повноваження, в тому числі і шляхом звернення до суду, з метою усунення такого порушення, яке за своєю суттю порушує інтереси держави, так як створює загрозу реалізації громадянами України свого право на забезпечення засобами колективного та індивідуального захисту та їх використання, яке передбачено п.2 ч.1 ст.21 Кодексу цивільного захисту України.
Таким чином, оскільки даний позов направлений на захист інтересів держави, то він має бути розглянутий адміністративним судом по суті.
При цьому, сам лише факт помилкового визначення в такому позові органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, при умові, що позовні вимоги направлені на захист інтересів держави, не може бути достатньою підставою для відмови суду у вирішенні такого спору.
Відповідно до правового висновку Верховного Суду, викладеного в постанові від 18.07.2018 року у справі №820/1382/17, прокурор може звернутись до суду на захист інтересів держави в особі суб'єкта владних повноважень у випадку, коли в такого суб'єкта відсутнє законне право на звернення з відповідним позовом до суду. В цій справі Верховним Судом констатована наявність у прокурора права на звернення до адміністративного суду із позовною заявою в інтересах ДСНС у справах про зобов'язання суб'єкта господарювання вчинити певні дії, направлені на виконання вимог Кодексу цивільного захисту України.
Підсумовуючи вищенаведене, колегія суддів приходить до висновку, що керівник Приморської окружної прокуратури м.Одеси має право подати такий позов в інтересах держави, а відсутність в ГУ ДСНС в Одеській області та у Одеської обласної військової адміністрації права на звернення до суду із заявленими позовними вимогами не може бути підставою для залишення даного позову без розгляду.
Вирішуючи питання про обґрунтованість заявлених позовних вимог, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно ч.1 ст.32 Кодексу цивільного захисту України, до захисних споруд цивільного захисту належать:
1) сховище - герметична споруда для захисту людей, в якій протягом певного часу створюються умови, що виключають вплив на них небезпечних факторів, які виникають внаслідок надзвичайної ситуації, воєнних (бойових) дій та терористичних актів;
2) протирадіаційне укриття - негерметична споруда для захисту людей, в якій створюються умови, що виключають вплив на них іонізуючого опромінення у разі радіоактивного забруднення місцевості та дії звичайних засобів ураження.
Відповідно до п.2 ч.3 ст.32 Кодексу цивільного захисту України, укриттю підлягають у протирадіаційних укриттях - населення, у тому числі працівники суб'єктів господарювання, хворі, медичний та обслуговуючий персонал закладів охорони здоров'я, евакуйоване населення, яке проживає або працює в зонах можливого небезпечного і значного радіоактивного забруднення, крім тих, хто підлягає укриттю у сховищах.
Частиною 4 ст.32 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що для вирішення питань щодо укриття населення в захисних спорудах цивільного захисту центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та суб'єкти господарювання завчасно створюють фонд таких споруд.
Отже, основним завданням сховища та/або протирадіаційного укриття є захист людей, а тому такі безумовно повинні перебувати у належному стані, придатному для їх використання за їх цільовим призначенням.
Відповідно до ч.5 ст.32 Кодексу цивільного захисту України порядок створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку визначається Кабінетом Міністрів України.
Згідно приписів ч.ч.7 та 8 ст.32 Кодексу цивільного захисту України, вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту.
Утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 року №138 затверджено Порядок створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, який визначає механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку (далі - Порядок №138).
Відповідно до пункту 3 Порядку №138, балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).
Утримання захисних споруд - комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.
Згідно пункту 9 Порядку №138, утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами.
Пунктом 10 Порядку №138 передбачено, що балансоутримувач забезпечує утримання захисних споруд та інших споруд, що повинні використовуватися для укриття населення, а також підтримання їх у стані, необхідному для приведення у готовність до використання за призначенням відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд.
Конкретний строк приведення захисної споруди в готовність до використання за призначенням (крім споруд, що відповідно до законодавства повинні перебувати в постійній готовності) зазначається в паспорті захисної споруди, а саме:
не більше 12 годин - для захисних споруд, призначених для укриття працівників (персоналу, найбільшої працюючої зміни) суб'єктів господарювання, віднесених до відповідних категорій цивільного захисту;
не більше 24 годин - для інших захисних споруд, споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів.
Відповідно до пункту 11 Порядку №138, вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд визначаються МВС.
Наказом МВС України від 09.07.2018 року №579 затверджено Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, якими внормовано питання утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту.
Пунктом 1 розділу ІІ Вимог №579 передбачено, що споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни.
Відповідно пункту 7 розділу ІІ Вимог №579, споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані.
Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами.
Згідно пункту 1 глави 2 розділу VI Вимог №579, для забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням їх балансоутримувачі здійснюють оцінку стану їх готовності, організовують періодичні огляди стану захисних споруд, перевірку працездатності їх основного обладнання, планують і проводять технічне обслуговування обладнання та систем життєзабезпечення захисних споруд.
Відповідно до пункту 2 глави 2 розділу VI Вимог №579, оцінка стану готовності захисних споруд (далі - оцінка стану готовності) здійснюється щороку з метою виявлення недоліків у стані утримання та експлуатації захисних споруд, передбачення заходів щодо приведення захисної споруди в готовність до використання за призначенням.
Згідно пункту 3 глави 2 розділу VI Вимог №579, за результатами оцінки стану готовності складається акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту за формою згідно з додатком 11 до цих Вимог. Результати оцінки стану готовності, отримані під час нагляду, ураховуються під час складення документів (актів, приписів) за його результатами.
Пунктом 9 глави 2 розділу VI Вимог №579 передбачено, що за результатами оцінки стану готовності захисну споруду може бути визнано як готову, обмежено готову або неготову до використання за призначенням.
Захисна споруда вважається обмежено готовою або неготовою, якщо вона має хоча б один із недоліків, зазначених в основних недоліках в утриманні захисних споруд, що погіршують стан їх готовності, наведених у додатку 13 до цих Вимог.
У разі відсутності таких недоліків захисна споруда вважається готовою до використання за призначенням.
Судом першої інстанції вірно встановлено та з матеріалів справи вбачається, що на момент вирішення спору, в матеріалах справи відсутні докази того, що захисна споруда цивільного захисту №57112, яка знаходиться за адресою: м.Одеса, вул.Льва Толстого, 32, приведена у готовність до використання за призначенням, та здатна забезпечити захист цивільного населення.
При цьому, судом першої інстанції вірно зазначено, що наведені відповідачем обставини щодо ускладненого становища установи, яке полягає в отриманні на баланс більше 50 ЗСЗЦ, що потребують капітальних ремонтів (вже перебували в незадовільному стані), а також вчинення реальних заходів, спрямованих на забезпечення приведення у стан готовності захисної споруди не впливають на висновки суду та не є підставою для відмови в задоволення пред'явлених позовних вимог, оскільки великий обсяг робіт, відсутність коштів на забезпечення цивільного захисту населення тощо, в тому числі й у зв'язку з відсутністю відповідного бюджетного асигнування, не можуть визнаватися поважними причинами для відкладення заходів щодо приведення захисних споруд цивільного захисту населення у належний для експлуатації стан.
Оскільки матеріалами справи доведено факт знаходження укриття №57112 у непридатному до використання за призначенням стані, то колегія суддів вважає, що відповідач порушує приписи ст.32 КЦЗ України, що створює реальні ризики для життя і здоров'я жителів м. Одеси в умовах військової агресії проти України держави, яка володіє ядерною зброєю.
Відповідно до ст.7 Кодексу цивільного захисту України основні принципи здійснення цивільного захисту цивільний захист здійснюється за такими основними принципами: 1) гарантування та забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров'я та власності, а також виконання у воєнний час норм міжнародного гуманітарного права; 2) комплексного підходу до вирішення завдань цивільного захисту; 3) пріоритетності завдань, спрямованих на рятування життя та збереження здоров'я громадян; 4) максимально можливого, економічно обґрунтованого зменшення ризику виникнення надзвичайних ситуацій; 5) централізації управління, єдиноначальності, підпорядкованості, статутної дисципліни Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту, аварійно-рятувальних служб; 6) гласності, прозорості, вільного отримання та поширення публічної інформації про стан цивільного захисту, крім обмежень, встановлених законом; 7) добровільності - у разі залучення громадян до здійснення заходів цивільного захисту, пов'язаних з ризиком для їхнього життя і здоров'я; 8) відповідальності посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування за дотримання вимог законодавства з питань цивільного захисту; 9) виправданого ризику та відповідальності керівників сил цивільного захисту за забезпечення безпеки під час проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт.
Пунктом 2 ч.1 ст.21 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що громадяни України мають право на забезпечення засобами колективного та індивідуального захисту та їх використання.
Відповідно до ст.3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці (ст.43 Конституції України).
Отже, саме людина, її життя і здоров'я, визнаються найвищою соціальною цінністю в Україні.
Аналіз викладених норм свідчить про те, що держава зобов'язана забезпечувати громадян засобами колективного та індивідуального захисту та їх використання, особливо під час ведення на території України бойових дій та загрози ракетних обстрілів.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що має місце протиправна бездіяльність КП «Сервісний центр», як балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту №57112, у вигляді забезпечення готовності до використання цієї захисної споруди за призначенням, що в свою чергу надає суду підстави для задоволення позову прокурора шляхом зобов'язання відповідача вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту №57112 з метою використання її за призначенням у відповідність до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 року.
За таких обставин, суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, порушень матеріального та процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують.
За таких обставин апеляційна скарга задоволенню не підлягає..
Керуючись ст.315, ст.316, ст.321, ст.322, ст.325, ст.328 КАС України, апеляційний суд,-
Апеляційну скаргу Одеської міської ради - залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2023 року - без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення з підстав, передбачених ст.328 КАС України.
Повний текст складено та підписано 08 лютого 2024 року.
Головуючий суддя К.В. Кравченко
Судді О.В. Джабурія І.Г. Ступакова