П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
06 лютого 2024 р.м. ОдесаСправа № 540/847/22
Головуючий в 1 інстанції: Бездрабко О.І. Дата і місце ухвалення: 09.11.2023р., м. Одеса
Колегія суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду
у складі:
головуючого - Ступакової І.Г.
суддів - Бітова А.І.
- Лук'янчук О.В.
при секретарі - Чоран А.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2023 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Полтавської обласної прокуратури про стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати, -
В лютому 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Держави Україна в особі Полтавської обласної прокуратури про стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої частини заробітної плати, а саме: посадового окладу, визначеного за ч.ч.3-5 ст.81 Закону України «Про прокуратуру» в сумі 275166,50 грн. та щомісячної надбавки за вислугу років, передбаченої ч.7 ст.81 Закону України «Про прокуратуру», в сумі 82549,50 грн., завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 13 жовтня 2015 року по 15 листопада 2016 року.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що з грудня 1994 року він проходить службу в органах прокуратури України. У період з 13.10.2015р. по 15.11.2016р. працював в прокуратурі Полтавської області, де обіймав посаду заступника прокурора Полтавської області. Однак, за відповідний період нарахування та виплата заробітної плати позивача в органах прокуратури здійснювалися Полтавською обласною прокуратурою не у розмірі, визначеному статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ, а відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012р. №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури». Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020р. №6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України, окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ застосовуються в порядку та у розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевих бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування. У зв'язку з прийняттям КСУ вказаного рішення, на підставі ч.3 ст.152 Конституції України, ОСОБА_1 набув право на відшкодування матеріальної шкоди в розмірі 275166,50 грн. недоплаченого посадового окладу та 82549,50 грн. недоплаченої щомісячної надбавки за вислугу років.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2023 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з вказаним рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення від 09.11.2023р. з ухваленням по справі нового судового рішення - про задоволення його позову у повному обсязі.
В своїй скарзі апелянт зазначає, що при вирішенні спору судом першої інстанції не надано належної правової оцінки посиланням позивача на те, що він не наполягає на необхідності застосування Рішення Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26.03.2020р. до правовідносин, які виникли до моменту його ухвалення. В позовній заяві ОСОБА_1 акцентував увагу на необхідність застосування до спірних правовідносин положень частини 3 статті 152 Конституції України, якою визначено, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку. Тобто, спірні правовідносини стосуються відшкодування шкоди, яка була завдана застосуванням до ОСОБА_1 положень закону, які були визнані неконституційними у встановленому порядку.
Апелянт просить суд апеляційної інстанції врахувати, що оскільки наразі на законодавчому рівні відсутній механізм обрахування матеріальної шкоди, спричиненої нормою закону, що визнана неконституційною, позивачем ця шкода визначена самостійно шляхом застосування різниці грошового забезпечення, яке ОСОБА_1 мав би отримувати відповідно до ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ, та того, яке він фактично отримував відповідно до постанови КМУ від 31.05.2012р. №505. При цьому, апелянт стверджує, що він не мав та не має жодних претензій до органу прокуратури з приводу нарахування йому заробітної плати у 2015-2016р.р., так як усвідомлює, що заробітна плата у вказаний період йому нарівні з іншими працівниками органів прокуратури нараховувалася та виплачувалася відповідно до положень законодавства, яке було чинним станом на той час.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача та апелянта, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Як вбачається з матеріалів справи та правильно встановлено судом першої інстанції, з 19.12.1994р. ОСОБА_1 проходить службу в органах прокуратури України, а з 13.10.2015р. по 15.11.2016р. працював на посаді заступника прокурора Полтавської області.
У вказаний період прокуратурою Полтавської області позивачу нараховано та виплачено заробітну плату виходячи з посадового окладу, визначеного згідно Постанови КМУ від 31.05.2012р. №505, а саме: у жовтні 2015 року - 2790 грн., у листопаді 2015 року - 2790 грн., у грудні 20156 року - 3488 грн., у січні 2016 року - 3488 грн., у лютому 2016 року - 3488 грн., у березні 2016 року - 3488 грн., у квітні 2016 року - 3488 грн., у травні 2016 року - 3488 грн., у червні 2016 року - 3488 грн., у липні 2016 року - 3488 грн., у серпні 2016 року - 3488 грн., у вересні 2016 року - 3488 грн., у жовтні 2016 року - 3488 грн., у листопаді 2016 року - 3488 грн.
Вважаючи, що внаслідок визнання неконституційними положень пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, якими у частині, яка передбачає що норми і положення стаття 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються в порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, йому спричинено матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої частини заробітної плати, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, дійшов висновку, що позивачу правомірно нараховувався та виплачувався посадовий оклад за спірний період, розмір якого обчислювався відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, як це було передбачено положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України. Що ж до посилань позивача на рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18), то суд першої інстанції, з посиланням на ст.152 Конституції України, зазначив, що дія окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, втратила чинність 26 березня 2020 року.
Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.
14.10.2014р. було прийнято Закон України №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII), який набрав чинності 15.07.2015р.
Відповідно до ч.1 ст.81 Закону №1697-VII заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці (ч.2 ст.81 Закону №1697-VII).
Згідно ч.3 ст.81 Закону №1697-VII посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом (ч.4 ст.81 Закону №1697-VII).
Таким чином, починаючи з 15.07.2015р. відбулися поетапні зміни в оплаті праці працівників прокуратури, збільшувались розміри посадових окладів працівників прокуратури.
Відповідно до положень ст.ст. 8, 13 Закону України «Про оплату праці» від 24.03.1995р. №108/95-ВР умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
Частиною дев'ятою статті 81 Закону №1697-VII визначено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, що кореспондується із положеннями ст.ст. 89 і 90 вказаного Закону.
Згідно ч.1 та ч.2 ст.23 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010р. №2456-VI будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
Відповідно до ч.1 ст.51 Бюджетного кодексу України керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.
Законом України від 28.12.2014р. №79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (набрав чинності з 01.01.2015) внесено зміни до Бюджетного кодексу України, розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» якого доповнено пунктом 26, яким встановлено, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру», частин шістнадцятої, сімнадцятої, вісімнадцятої статті 86, пунктів 13, 14 розділу XIII «Перехідні положення» Закону України від 14 жовтня 2014 року «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012р. №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - постанова КМУ №505) надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати. Видатки, пов'язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснювати в межах затвердженого фонду оплати праці (п.6 постанови КМУ №505).
Підпунктом 1 пункту 13 Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру» (в редакції від 14.10.2014р.) доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом. Відповідні дії не були вчинені Кабінетом Міністрів України.
Колегія суддів звертає увагу, що відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання збільшення видатків Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у розмірі, встановленому Законом України «Про прокуратуру», що узгоджується із постановами Верховного Суду від 18.03.2020р. по справі №0640/3667/18 та від 07.05.2020р. по справі №802/1179/16-а.
Вищенаведені правові норми, станом на час виникнення спірних правовідносин неконституційними не визнавались. Таким чином, у 2015 - 2016 роках норми і положення Закону України «Про прокуратуру» щодо заробітної плати прокурора застосовувались в порядку та розмірах, встановлених постановою Кабінету Міністрів України №505 з дотриманням Закону №79-VIII, а не статтею 81 цього Закону.
Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020р. №6-р/2020 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Зокрема, пунктом 2 резолютивної частини вказаного рішення Конституційного Суду України передбачено, що положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Відповідно до ст.152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Таким чином, дія окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, згідно рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020р. №6-р/2020 у справі №1-223/2018 (2840/18), втратила чинність 26.03.2020р. та, відповідно, саме з цього часу положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014р. №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, застосуванню відповідачем не підлягають.
Колегія суддів звертає увагу, що зазначене рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020р. №6-р/2020 не впливає на спірні правовідносини до 26.03.2020р., які виникли до його прийняття, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності, що кореспондується із правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 27.10.2020р. по справі №826/18228/16, від 23.01.2019р. по справі №820/2462/17, від 04.06.2020р. по справі №818/45/16, від 14.09.2021р. у справі №320/1874/19, від 19.10.2022р. у справі №420/11227/20, від 21.12.2022р. у справі №160/2091/21, від 19.06.2023р. у справі №420/7448/21.
Зазначене рішення Конституційного Суду України не має ретроактивності та змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення даного рішення, у зв'язку з чим, на час виникнення спірних правовідносин положення зазначеної норми були чинними та підлягали застосуванню відповідачем.
Апелянт стверджує, що він не наполягає на необхідності застосування Рішення Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26.03.2020р. до правовідносин, які виникли до моменту його ухвалення. В позовній заяві ОСОБА_1 акцентував увагу на необхідність застосування до спірних правовідносин положень частини 3 статті 152 Конституції України, якою визначено, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку. Тобто, спірні правовідносини стосуються відшкодування шкоди, яка була завдана застосуванням до ОСОБА_1 положень закону, які були визнані неконституційними у встановленому порядку.
З цього приводу колегія суддів звертає увагу на наступне.
Відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди врегульовано ст. 22 Цивільного кодексу України, за змістом якої, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.
Згідно ч.1 ст.1175 Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.
Збитками є: втрати, які особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).
Отже, поняття «збитки» включає в себе й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено.
Звертаючись до суду із цим позовом, позивачем ставиться питання про відшкодування завданої шкоди у вигляді невиплаченої заробітної плати у повному обсязі, що, на його думку, і є збитками у вигляді упущеної вигоди (матеріальною шкодою).
Колегія суддів зазначає, що встановлення відшкодування матеріальної шкоди (що фактично означає відповідальність суб'єкта владних повноважень) не можливе без встановлення причинно-наслідкового зв'язку між неконституційністю норми закону (окремих положень) і шкодою, заподіяною особі.
Одночасному врахуванню підлягають положення ч.2 ст.19 Конституції України, згідно яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Таким чином, враховуючи, що у спірний період нарахування позивачу заробітної плати відбувалось на підставі чинних норм законодавства, колегія суддів вважає необґрунтованими доводи апелянта про заподіяння відповідачем йому матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати, яка підлягає стягненню на його користь.
У постанові Верховного Суду від 27 січня 2023 року у справі №200/7984/21 Суд дійшов висновку про відсутність підстав для застосування положень частини третьої статті 152 Конституції України через недоведення позивачем наявності майнової шкоди та причинно-наслідкового зв'язку між нею та протиправною бездіяльністю відповідача.
На зазначену обставину звернув Верховний Суд і у постанові від 31 травня 2023 року по справі №540/5635/21.
На думку колегії суддів, обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом стягнення коштів на відшкодування майнової шкоди у вигляді неотриманої заробітної плати та обґрунтовування позовних вимог у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди, не змінює суті спірних правовідносин, які виникли між сторонами в цій справі щодо оплати праці і підстави їх виникнення, а отже не робить цей спір спором про відшкодування шкоди.
На підставі викладеного у сукупності колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 та відсутність підстав для їх задоволення.
Доводи апеляційної скарги правильність висновків суду першої інстанції не спростовують, а тому підстав для задоволення апеляційної скарги позивача та скасування рішення суду першої інстанції від 09.11.2023р. колегія суддів не вбачає.
Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст. 308, 310, п.1 ч.1 ст.315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2023 року залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.
Повний текст судового рішення виготовлений 06 лютого 2024 року.
Головуючий: І.Г. Ступакова
Судді: А.І. Бітов
О.В. Лук'янчук