02 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 420/4671/23
адміністративне провадження № К/990/3585/24
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О., перевіривши касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2023 року у справі № 420/4671/23 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення та наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Одеської обласної прокуратури (далі - відповідач 1), Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач 2), Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач 3), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 20 грудня 2022 року № 2 про неуспішне проходження ним атестації;
- визнати протиправним та скасувати рішення наказ Одеської обласної прокуратури від 02 лютого 2023 року № 174к про звільнення позивача з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримки державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Одеської обласної прокуратури та органів прокуратури з 06 лютого 2023 року;
- поновити позивача в органах прокуратури України на рівнозначній посаді; стягнення з Одеської обласної прокуратури на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу з дати незаконного звільнення до дати постановлення судового рішення.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 травня 2023 року позов задоволений частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Шістнадцятої кадрової комісії Офісу Генерального прокурора від 20 грудня 2022 року № 2. Визнано протиправним та скасовано наказ керівника Одеської обласної прокуратури від 02 лютого 2023 року № 174к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду додержанням законів у кримінальному провадженні та координації за правоохоронної діяльності Одеської обласної прокуратури відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Поновлено ОСОБА_1 в органах прокуратури на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення при управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Одеської обласної прокуратури з 07 лютого 2023 року. Зобов'язано Одеську обласну прокуратуру нарахувати та виплатити на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 07 лютого 2023 року до дати фактичного поновлення на роботі відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2023 року апеляційні скарги Офісу Генерального прокурора, Одеської обласної прокуратури задоволено, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 травня 2023 року скасовано. Ухвалено у справі постанову, якою відмовлено у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Одеської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення та наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Не погоджуючись із вказаною постановою суду апеляційної інстанції, позивач звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду.
За правилами частини першої статті 334 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) за відсутності підстав для залишення касаційної скарги без руху, повернення касаційної скарги чи відмови у відкритті касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі.
Перевіривши матеріали касаційної скарги, суд дійшов висновку про необхідність її повернення з таких підстав.
Пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства закріплює забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.
Наведеним конституційним положенням кореспондує стаття 14 Закону України "Про судоустрій і статус суддів".
Отже, оскарження рішень судів у касаційному порядку можливе лише у випадках, якщо таке встановлено законом.
З 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року №460-IХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", яким унесено зміни до розділу 3 Глави 2 "Касаційне провадження", зокрема, щодо визначення підстав касаційного оскарження судових рішень та порядку їхнього розгляду.
Так, відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Аналіз наведеного законодавства дозволяє дійти висновку про те, що особи, які беруть участь у справі, у разі, якщо не погоджуються із ухваленими судовими рішеннями після їх перегляду в апеляційному порядку, можуть скористатися правом їх оскарження у касаційному порядку лише у визначених законом випадках.
За правилами частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що перелік підстав для касаційного оскарження судових рішень є вичерпним і касаційна скарга повинна бути обґрунтована виключно такими доводами.
В обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження скаржник посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що судом апеляційної інстанції не було враховано висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 06 квітня 2023 року у справі № 280/5054/20, від 21 жовтня 2021 року у справі № 640/154/20, від 10 квітня 2020 року у справі № 819/330/19, від 10 січня 2020 року у справі № 2040/537/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 120/3794/20-а, від 18 листопада 2021 року у справі № 640/1598/20, від 04 листопада 2021 року у справі №640/537/20, від 02 грудня 2021 року у справі № 640/25187/19, від 16 грудня 2021 року у справі № 640/26168/19, від 22 грудня 2021 року у справі № 640/1208/20, від 30 травня 2018 року у справі № 297/3092/15-ц.
Однак скаржник не зазначає яку саме норму права судом апеляційної інстанції застосовано без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у вищевказаних постановах Верховного Суду та не указує щодо застосування якої саме норми права в ній викладено висновок.
Водночас, суд касаційної інстанції звертає увагу скаржника, що обов'язковими умовами при оскарженні судових рішень на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України є зазначення у касаційній скарзі: 1) норми матеріального права, яку неправильно застосовано судами; 2) постанови Верховного Суду і який саме висновок щодо застосування цієї ж норми у ній викладено; 3) висновок судів, який суперечить позиції Верховного Суду; 4) в чому полягає подібність правовідносин у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду i у якій подається касаційна скарга).
При цьому під судовими рішеннями в подібних правовідносинах розуміються такі рішення, в яких аналогічними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, і, відповідно, має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.
Правовим висновком Верховного Суду є висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульований внаслідок казуального тлумачення цієї норми при касаційному розгляді конкретної справи, та викладений у мотивувальній частині постанови Верховного Суду, прийнятої за наслідками такого розгляду.
Так, при встановленні доцільності посилання на постанову Верховного Суду на яку посилається скаржник у касаційній скарзі як підставу для перегляду оскаржуваного рішення за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, кожен правовий висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів.
У такому випадку правовий висновок розглядається "не відірвано" від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів.
Однак, посилаючись на правові висновки Верховного Суду у справах № 640/154/20, № 120/3794/20-а, № 640/1598/20, №640/537/20, № 640/25187/19, № 640/26168/19, № 640/1208/20, № 297/3092/15-ц скаржник не наводить належних обґрунтувань з приводу того, що правовідносини у цій справі та у зазначених ним справах є подібними.
Скаржником не зазначено висновків, які сформульовані Верховним Судом щодо застосування норми права у подібних правовідносинах та висновки судів попередніх інстанцій, які їм не відповідають.
Натомість касаційна скарга містить опис обставин справи та загальні формулювання незгоди з оскаржуваними судовими рішеннями з посиланням на норми законодавства, які регулюють спірні правовідносини.
У контексті спірних правовідносин необхідно зауважити, що у постановах Верховного Суду від 21 жовтня 2021 року у справі № 640/154/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 120/3794/20-а, від 18 листопада 2021 року у справі № 640/1598/20, від 04 листопада 2021 року у справі №640/537/20, від 02 грудня 2021 року у справі № 640/25187/19, від 16 грудня 2021 року у справі № 640/26168/19, від 22 грудня 2021 року у справі № 640/1208/20 на застосуванні висновків яких до спірних правовідносин наполягає скаржник у касаційній скарзі, спірні правовідносини склалися з приводу (не)правомірності звільнення позивачів з посади прокурора у зв'язку з неуспішним проходженням атестації на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ із посиланням на пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
Водночас скаржник наводить лише витяги із означених постанов Верховного Суду без взаємозв'язку із висновками Верховного Суду щодо застосування саме норм матеріального права, які врегульовують спірні правовідносини, як і не зазначено скаржником конкретної норми (норм) права (із посиланням на статтю, частину, абзац тощо), яку суд неправильно застосував в оскаржуваному судовому рішенні та не наводить висновок щодо застосування цієї норми права в оскаржуваному судовому рішенні.
У цьому аспекті також варто зауважити, що результат вирішення у кожній з наведених скаржником справ зумовлений конкретними обставинами та оцінкою доказів.
Суд також зауважує, що висновки, викладені у постановах Верховного Суду перебувають у нерозривному зв'язку із обсягом встановлених у кожній конкретній справі окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов'язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.
Також є необґрунтованим посилання скаржника на постанову Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі № 297/3092/15-ц з огляду на таке.
У справі №297/3092/15-ц предметом розгляду був, зокрема, наказ відповідача про звільнення позивача з посади бібліотекаря за пунктом 2 статті 40 КЗпП України у зв'язку з виявленою невідповідністю займаній посаді внаслідок недостатньої кваліфікації, виданий на підставі рішень атестаційної комісії та профспілкового комітету про надання згоди на звільнення.
Натомість у цій справі спір виник у зв'язку із ухваленням кадровою комісією рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, яке, у свою чергу, стало підставою для прийняття Одеською обласною прокуратурою наказу про звільнення позивача з посади та зі служби в органах прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII та пункту 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX.
Отже, у наведеній скаржником справі Верховний Суд не досліджував питання застосування до правовідносин, пов'язаних з проведенням атестації прокурорів, положень пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" у їх взаємозв'язку з положеннями Закону №113-ІХ.
Тому підстави, предмет позову та нормативне регулювання справи № 297/3092/15-ц є відмінними від тих, що маємо у цій справі.
За таких обставин, наведена скаржником постанова ухвалена за інших фактичних обставин справи, установлених судами, а також врегульовуються іншими нормами матеріального права, а тому посилання заявника касаційної скарги на те, що судові рішення у цій справі ухвалені без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у цій постанові Верховного Суду є безпідставними.
Суд звертає увагу, що у Єдиному державному реєстрі судових рішень відсутні постанови Верховного Суду у справах № 280/5054/20, № 2040/537/20, та №819/330/19, у зв'язку з чим Суд позбавлений можливості перевірити доречність посилання скаржника на такі правові висновки.
Отже, касаційна скарга не містить належних доводів та обґрунтувань щодо підстав оскарження судових рішень у цій справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
У касаційній скарзі скаржник також посилається на неправомірність його звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII (ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури) у взаємозв'язку із підпунктом 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закон № 113-ІХ.
Водночас Верховним Судом було сформовано правові висновки у подібних правовідносинах щодо застосування положень пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII у зіставленні з підпунктом 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ, відповідно до якої неуспішне проходження атестації (оформлене відповідним рішенням кадрової комісії) може бути підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII (зокрема, постанови від 21 вересня 2021 року у справах № 200/5038/20-а та № 160/6204/20, від 29 вересня 2021 року у справах № 440/2682/20 та № 640/24727/19, від 17 листопада 2021 року у справі № 540/1456/20, від 25 листопада 2021 року у справі № 160/5745/20, від 22 грудня 2021 року у справі № 640/1208/20, від 28 грудня 2021 року у справі № 640/25705/19).
Виходячи з визначених процесуальним законом меж, предметом касаційного перегляду можуть бути виключно питання права, а не факту.
Посилання на приписи статті 242 КАС України не підміняє визначення таких підстав касаційного оскарження.
Посилання скаржника у касаційній скарзі на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та порушення норм процесуального права зводяться до незгоди із висновками судів попередніх інстанцій щодо обставин справи та наполяганні на переоцінці наявних у справі доказів, що не є належним обґрунтуванням підстави касаційного оскарження судових рішень відповідно до частини четвертої статті 328 КАС України.
При цьому, суд касаційної інстанції звертає увагу, що в попередній ухвалі Верховного Суду від 21 грудня 2023 року про повернення касаційної скарги скаржнику надавалися вичерпні роз'яснення щодо зазначення підстав касаційного оскарження та умов за яких подається касаційна скарга на підставі визначених частиною четвертою статті 328 КАС України пунктів.
Однак при поданні цієї касаційної скарги скаржником не взято до уваги роз'яснення щодо вимог, яким має відповідати касаційна скарга в частині визначення підстав касаційного оскарження, визначених пунктом 4 частини 2 статті 330 КАС України.
Враховуючи межі перегляду судом касаційної інстанції, визначені статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд касаційної інстанції не може самостійно визначати підстави касаційного оскарження, такий обов'язок покладено на особу, яка оскаржує судові рішення, натомість, в ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина третя статті 334 КАС України), а в подальшому саме в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення (частина перша статті 341 КАС України).
Отже, касаційна скарга повинна містити посилання на конкретні порушення відповідної норми (норм) права чи неправильність її (їх) застосування. Скаржник повинен зазначити конкретні порушення, що є підставами для скасування або зміни судового рішення (рішень), які, на його думку, допущені судом при його (їх) ухваленні, та навести аргументи в обґрунтування своєї позиції.
Відповідно до пункту 4 частини п'ятої статті 332 КАС України касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку.
При цьому, такий недолік касаційної скарги зумовлює її повернення одноособово суддею, без аналізу колегією суддів дотримання решти вимог, визначених статтею 330 КАС України.
За таких обставин, касаційна скарга підлягає поверненню особі, що її подала.
Повернення Верховним Судом касаційної скарги та надання заявнику права в межах розумних строків та при дотриманні всіх інших вимог процесуального закону на повторне звернення до Верховного Суду з такою скаргою, не є обмеженням доступу до суду (зокрема, що гарантовано пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України), та забезпечує практичну можливість реалізації права особи на суд у формі касаційного оскарження судового рішення учасником справи.
На підставі викладеного, керуючись статтями 248, 332 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2023 року у справі № 420/4671/23 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення та наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - повернути скаржнику.
Копію ухвали про повернення касаційної скарги надіслати учасникам справи.
Скаржнику надіслати копію ухвали про повернення касаційної скарги разом з касаційною скаргою та доданими до скарги матеріалами.
Роз'яснити заявникові, що повернення касаційної скарги не позбавляє права повторного звернення до Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
СуддяЛ.О. Єресько