Справа № 580/3777/23 Суддя (судді) першої інстанції: Олексій РІДЗЕЛЬ
31 січня 2024 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого - судді Парінова А.Б.,
суддів: Беспалова О.О.,
Грибан І.О.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 21 липня 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Новодмитрівської сільської ради Золотоніського району, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 про визнання протиправними та скасування розпоряджень, -
17.05.2023 до Черкаського окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_1 (далі-позивач) до виконавчого комітету Новодмитрівської сільської ради Золотоніського району (далі-відповідач), в якому просить:
скасувати, як протиправне, розпорядження сільського голови Новодмитрівської сільської ради Золотоніського району Кухаренка А.В. від 28.02.2023 №26-К "Про призначення старости Дмитрівського старостинського округу";
скасувати, як протиправне, розпорядження сільського голови Новодмитрівської сільської ради Золотоніського району Кухаренка А.В. від 01.03.2023 №27-К "Про внесення змін до розпорядження сільського голови від 28.02.2023 №26-К "Про призначення старости Дмитрівського старостинського округу".
В обґрунтування позову зазначено, що спірні розпорядження прийняті з перевищенням сільським головою Новодмитрівської сільської ради наданих йому повноважень, оскільки призначення старости відбувається, шляхом затвердження відповідною радою, а не за розпорядженням сільського голови. Вказане порушує право позивача, як депутата місцевої ради.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 21 липня 2023 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
В обґрунтування своїх доводів зазначає, що судом першої інстанції під час прийняття оскаржуваного рішення не враховано, що позивач як обраний місцевими депутатами секретар Новодмитрівської сільської ради є, у тому числі, і відповідальною за забезпечення законності у діях сільських старост виконавчого комітету Новодмитрівської сільської ради, поряд і з іншими посадовими особами органу місцевого самоврядування. На переконання позивача, у неї є право на звернення до суду з позовом, з огляду на втручання колишнім сільським головою ОСОБА_3 у повноваження органу місцевого самоврядування, якою є Новодмитрівстка сільська рада, в частині владних (управлінських) повноваження стосовно затвердження на сесії кандидатури сільського старости. Крім того, апелянт акцентує увагу на тому, що навіть за умови відсутності обставин щодо порушення її прав, суд повинен був акцентувати увагу на тому, що у даному випадку мало місце грубе порушення прав, свобод, інтересів жителів Дмитрівського старостинського округу Новодмитрівської сільської ради, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин, про захист яких позивач просила у позові, позаяк сільським головою ОСОБА_3 свавільно з порушенням статті 19 Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» призначено на посаду сільського старосту, кандидатура якого не була попередньо проголосована на сесії сільської ради.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.09.2023 відкрито апеляційне провадження та призначено справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.
Відзиву на апеляційну скаргу не надходило.
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи Розпорядженням сільського голови Новодмитрівської сільської ради Золотоніського району Кухаренка А.В. від 28.02.2023 №26-К "Про призначення старости Дмитрівського старостинського округу" затверджено ОСОБА_2 старостою Дмитрівського старостинського округу Новодмитрівської сільської ради з 01 березня 2023 року на час дії воєнного стану в Україні та 90 днів після закінчення.
Розпорядженням сільського голови Новодмитрівської сільської ради Золотоніського району Кухаренка А.В. від 01.03.2023 №27-К внесено зміни до розпорядження сільського голови від 28.02.2023 №26-К "Про призначення старости Дмитрівського старостинського округу", та викладено його у такій редакції: затвердити ОСОБА_2 старостою Дмитрівського старостинського округу Новодмитрівської сільської ради з 02 березня 2023 року на час дії воєнного стану в Україні та 90 днів після закінчення.
Не погоджуючись із цими рішеннями, позивач звернулась в суд з цим позовом.
Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що підстави та обґрунтування позовних вимог стосуються виключно порушення прав позивача, як депутата Новодмитрівської сільської ради. Креуючись висновками, викладеними в постанові Верховного Суду від 01.03.2018 у справі № 911/2173/17 та в постанові Великої Палати Верховного Суду від 18.12.2018 у справі № 9901/657/18, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржувані рішення не призвели до виникнення правових наслідків, які б свідчили про порушення прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів позивача або членів територіальної громади.
Надаючи правову оцінку правомірності прийнятого судом першої інстанції рішення з урахуванням доводів апеляційної скарги та встановлених обставин справи, колегія суддів зазначає про таке.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, частиною першою статті 54-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) установлено, староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови, що вноситься за результатами громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю), проведеного у межах відповідного старостинського округу.
Кандидатура старости вноситься на громадське обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) сільським, селищним, міським головою та вважається погодженою з жителями відповідного старостинського округу, якщо в результаті громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю) отримала таку підтримку у старостинському окрузі:
з кількістю жителів до 1500 - більше 20 відсотків голосів жителів від загальної кількості жителів відповідного старостинського округу, які є громадянами України і мають право голосу на виборах;
з кількістю жителів від 1500 до 10 тисяч - більше 17 відсотків голосів;
з кількістю жителів від 10 тисяч до 20 тисяч - більше 14 відсотків голосів;
з кількістю жителів від 20 тисяч до 30 тисяч - більше 10 відсотків голосів;
з кількістю жителів більше 30 тисяч - більше 7 відсотків голосів жителів від загальної кількості жителів відповідного старостинського округу, які є громадянами України і мають право голосу на виборах.
За результатами проведеного громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю) кандидатури старости складається протокол, який має містити такі відомості: дата (період) і місце проведення громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю), кількість жителів відповідного старостинського округу, які є громадянами України і мають право голосу на виборах, відомості про кандидатуру старости, кількість учасників громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю), які підтримали відповідну кандидатуру, із зазначенням прізвища, власного імені (усіх власних імен) та по батькові (за наявності), числа, місяця і року народження, серії та номера паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України - для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), що засвідчується підписом таких учасників.
Кандидатура старости відповідного старостинського округу, не підтримана сільською, селищною, міською радою, не може бути повторно внесена для затвердження в цьому старостинському окрузі протягом поточного скликання відповідної сільської, селищної, міської ради.
Порядок проведення громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю) кандидатури старости затверджується сільською, селищною, міською радою.
Позивач, як депутат та секретар Новодмитрівської сільської ради звернулась до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом про скасування розпоряджень сільського голови Новодмитрівської сільської ради Золотоніського району Кухаренка А.В. від 28.02.2023 № 26-К "Про призначення старости Дмитрівського старостинського округу", від 01.03.2023 № 27-К "Про внесення змін до розпорядження сільського голови від 28.02.2023 №26-К "Про призначення старости Дмитрівського старостинського округу", з огляду на порушення сільським головою вимог Закону при прийнятті вказаних рішень.
Колегія суддів звертає увагу, що статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Відповідно до статті 25 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Згідно з частиною 10 статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Відповідно до статті 2 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" (далі - Закон № 93-IV) депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України 254к/96-ВР і Закону України "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" 14/98-ВР обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України" 254к/96-ВР.
Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 11 Закону № 93-IV у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право:
1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня;
2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу;
3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення;
4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою;
5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов'язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.
При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право:
1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання;
2) на невідкладний прийом;
3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку.
Відповідно до статті 15 Закону № 93-IV депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.
У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.
Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об'єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов'язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.
У разі невжиття відповідних заходів посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та керівники правоохоронних і контролюючих органів, до яких звернувся депутат місцевої ради, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність, встановлену законом.
Колегія суддів враховує, що Верховний Суд уже вирішував питання можливості звернення окремих депутатів до суду з позовом в інтересах територіальної громади
Так, у постанові від 26.02.2020 у справі № 320/740/16-а Верховний Суд дійшов наступних висновків:
«…депутат місцевої ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Саме відповідні ради, а не окремі депутати, згідно зі статтею 10 Закон № 280/97-ВР, є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, Законом № 280/97-ВР та іншими законами, а отже, й наділені в силу закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.
Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) у суді може бути реалізоване шляхом представництва. Водночас депутат місцевої ради не уповноважений представляти в судах інтереси такої ради або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.»
Аналогічну правову позицію висловлено, а також в постанові Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 в справі № 803/413/18 та постанові Верховного Суду від 16.01.2024 у справі № 150/928/14-а.
За таких обставин, враховуючи зазначені висновки Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що доводи апелянта про наявність у неї повноважень на звернення до суду з цим позовом ґрунтуються на неправильному застосуванні норм права.
Враховуючи вищевикладене колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення позову в цій справі.
Судовою колегією враховується, що згідно з пунктом 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Отже, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку, що інші доводи апелянта не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, а тому судом до уваги не приймаються.
Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
За змістом частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, дав їм належну оцінку та прийняв законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права, в зв'язку з чим апеляційна скарга залишається без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст. 229, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 328, 329 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 21 липня 2023 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя А.Б. Парінов
Судді: О.О. Беспалов
І.О. Грибан