П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
23 січня 2024 р.м. ОдесаСправа № 400/11156/23
Перша інстанція: суддя Ярощук В.Г.,
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді Шляхтицького О.І.,
суддів: Домусчі С.Д., Семенюка Г.В.,
секретар - Афанасенко Ю.М.,
за участю: представника апелянта - Клюкіна К.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Миколаївської обласної прокуратури на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2023 року у справі № 400/11156/23 за адміністративним позовом Заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Миколаївської міської ради, третя особа Комунальне підприємство Миколаївської міської ради "Захист" про зобов'язання вчинити певні дії, -
В провадженні Миколаївського окружного адміністративного суду перебувала справа 400/11156/23 за адміністративним позовом Заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Миколаївської міської ради, третя особа Комунальне підприємство Миколаївської міської ради "Захист", про зобов'язання вчинити певні дії.
Миколаївський окружний адміністративний суд ухвалою від 16.10.2023 по справі № 400/11156/23 адміністративний позов залишив без розгляду.
Постановляючи оскаржувану ухвалу суд першої інстанції виходив з того, що пояснення першого заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва від 03.10.2023 № 51-50/2-9610вих-23 щодо наявності у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області повноважень на пред'явлення в судовому порядку позову про зобов'язання привести у стан готовності захисні споруди не ґрунтуються на нормах чинного законодавства.
Як зазначив суд першої інстанції, Державна служба України з надзвичайних ситуацій, як суб'єкт владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно підстав, визначених законом.
Пунктом 48 частини другої статті 171 Кодексу цивільного захисту України встановлено лише одну таку підставу, а саме: застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Зрештою, суд першої інстанції вказав на те, що ні іншими положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень.
Разом з тим, суд першої інстанції зазначив, що Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052 закріплено повноваження Державної служби України з надзвичайних ситуацій щодо звернення до адміністративного суду лише з питання заходів реагування (пункт 48 пункту 4), відтак Державна служба України з надзвичайних ситуацій, як суб'єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції має право на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування.
Також суд зауважив, що функції щодо здійснення безпосереднього контролю за захисними спорудами цивільного захисту від імені держави покладені на місцеві державні адміністрації, а не на Державну службу України з надзвичайних ситуацій, як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, як помилково зазначає орган прокуратури.
З урахуванням наведеного, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду, оскільки Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваження щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов'язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту.
Не погоджуючись з даним рішенням суду першої інстанції, Миколаївська обласна прокуратура подала апеляційну скаргу.
В апеляційній скарзі вказує, що ухвала судом першої інстанції постановлена з порушенням норм процесуального права, неповним з'ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків суду обставинам справи, недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважав встановленими, у зв'язку з чим просить її скасувати, та направити справу на продовження розгляду до суду першої інстанції.
Апелянт, мотивуючи власну правову позицію, акцентує на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуваного судового рішення:
- суд першої інстанції помилково дійшов висновку про відсутність у Державної служби України з надзвичайних ситуацій повноважень на здійснення контролю за захисними спорудами цивільного захисту, натомість вказав, що такі повноваження наявні в місцевих державних адміністраціях;
- судом першої інстанції, при прийнятті спірної ухвали, не враховані висновки Верховного Суду викладені у постанові від 18.07.2018 у справі № 820/1382/17 та Великої Палати Верховного Суду викладені у постанові від 15.05.2019 у справі 820/417/16.
Так, апелянт акцентує увагу на тому, що суб'єкт владних повноважень може звертатися до адміністративного суду з позовом для вирішення публічно-правового спору з метою захисту інтересів держави без спеціальної вказівки в законі стосовно виду такого позову за наявності загальної норми, що вказує на необхідність звернення такого суб'єкта до суду для здійснення його повноважень у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.
Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до ч. 3 ст. 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
За приписами ч. ч. 1-3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справ.
Залишаючи без розгляду адміністративний позов заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва на підставі п. 7 ч. 1 ст. 240 КАС України суд першої інстанції виходив з того, що законодавством не передбачено право ДСНС, як суб'єкта владних повноважень, на звернення до суду з позовами про зобов'язання вжити заходів щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту.
Так, вирішуючи спірне питання щодо наявності повноважень ДСНС, в інтересах якої звертається Заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва, на звернення до суду з позовами про зобов'язання вжити заходів щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту колегія суддів виходить з такого.
Відповідно до частин 3-5 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Згідно з абзацом 1 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 303 від 13.03.2022 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» на період воєнного стану, введеного Указом Президента України № 64 від 24.02.2022 «Про введення воєнного стану в Україні», державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту, у тому числі щодо готовності захисних споруд цивільного захисту до використанням за призначенням, не здійснюється.
Колегія суддів зазначає, що контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту. Таким органом відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052, є ДСНС та її територіальні управління.
29.10.2022 набрали чинності зміни, внесені до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, яка регламентує повноваження ДСНС, згідно з якими останній надано право звертатися до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом, окрім тих, що прямо визначені цим пунктом частини другої статті 17-1 названого Кодексу (а це - позови щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей).
Стосовно повноважень ДСНС, згідно з якими останній надано право звертатися до адміністративного суду з інших підстав, на думку колегії суддів варто зазначити, що вжитий у цій нормі термін «інших підстав» має істотне значення і саме тому не визначає повний перелік цих підстав, оскільки вони можуть різнитися залежно від ситуації.
Себто, такі підстави звернення суб'єктів владних повноважень мають бути обумовлені необхідністю виконання покладених на них завдань та функцій, а використовувати свої повноваження вони можуть лише з метою, з якою ці повноваження надано ( див. постанову Верховного Суду України від 06 липня 2005 року від 09.10.2012 у справі 21-177а12).
Статтею 27 Конституції України визначено, що кожна людина має невід'ємне право на життя, обов'язок держави - захищати життя людини.
Відповідно до статті 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.
Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні" на території України з 24.02.2022 було введено воєнний стан, який неодноразово продовжувався та діє до теперішнього часу.
Згідно з ч. 1 ст. 2 Закону України "Про оборону України" від 06.12.1991 № 1932-XII оборона України базується на готовності та здатності органів державної влади, усіх складових сектору безпеки і оборони України, органів місцевого самоврядування, єдиної державної системи цивільного захисту, національної економіки до переведення, при необхідності, з мирного на воєнний стан та відсічі збройній агресії, ліквідації збройного конфлікту, а також готовності населення і території держави до оборони.
За змістом ст. 3 Закону № 1932-ХІІ підготовка держави до оборони в мирний час, серед іншого, включає забезпечення готовності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, єдиної державної системи цивільного захисту об'єктів критичної інфраструктури до виконання завдань цивільного захисту в особливий період, зокрема у воєнний час, з урахуванням норм міжнародного гуманітарного права.
В умовах воєнного стану держава зобов'язана мобілізувати всі доступні їй ресурси для посилення своєї обороноздатності та відсічі збройної агресії Російської Федерації проти України (абзац 2 п.п. 5.2 п. 5 мотивувальної частини рішення КСУ від 12.10.2022 № 7 -р(ІІ)2022 ).
Тобто, в межах періоду воєнного стану та у зв'язку з досягненням інших суспільних цілей, розсуд держави є істотно ширшим (див. окрему Думку судді Конституційного Суду України ОСОБА_1 стосовно Рішення Конституційного Суду України (Другий сенат) від 06.04.2022 № 1-р(II)/2022).
Кодекс цивільного захисту України регулює відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов'язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.
При цьому, відповідно пункту 1 частини першої статті 7 Кодексу цивільного захисту України, цивільний захист здійснюється за такими основним принципом як - гарантування та забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров'я та власності, а також виконання у воєнний час норм міжнародного гуманітарного права.
В силу п. 14 ч. 1 ст. 2 Кодексу цивільного захисту України захисні споруди цивільного захисту - інженерні споруди, призначені для захисту населення від впливу небезпечних факторів, що виникають внаслідок надзвичайних ситуацій, воєнних дій або терористичних актів.
Статтею 4 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що цивільний захист комплекс заходів, які реалізуються на території України в мирний час та в особливий період і спрямовані на захист населення, територій, навколишнього природного середовища, майна, матеріальних і культурних цінностей від надзвичайних ситуацій та інших небезпечних подій, запобігання виникненню таких ситуацій та подій, ліквідацію їх наслідків, надання допомоги постраждалим, здійснення державного нагляду (контролю) у сфері пожежної та техногенної безпеки.
Громадяни України, у силу п. 2 ч. 1 статті 1 Кодексу цивільного захисту України, мають право на забезпечення засобами колективного та індивідуального захисту та їх використання.
Так, звернення прокурора з адміністративним позовом в інтересах ДСНС направлене на захист публічного інтересу, в якому акумулюються права і свободи людини, зокрема їх життя та здоров'я.
Пріоритет такого інтересу, за загальним правилом, над приватним інтересом (зокрема, у формі права на підприємницьку діяльність, необмежену реалізацію права приватної власності тощо) у випадку їх конкуренції підтверджується положеннями частини першої ст. 3 Конституції України, згідно з якою людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (див. постанову Верховного Суду від 23.02.2023 у справі № 240/29665/21).
Таким чином, колегія суддів резюмує, що подання прокурором даного позову є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави, адже реалізація контролюючих функцій органами ДСНС була обмежена лише проведенням перевірок (постанова Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 “Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану”) і управління ДСНС не вжило заходів, спрямованих на зобов'язання відповідача до приведення захисної споруди у стан, придатний для використання за призначенням.
Разом з тим, законодавство не передбачає у органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій повноважень на звернення з позовом до суду про спонукання суб'єктів господарювання до приведення в належний стан і готовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту.
Такі повноваження чітко викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі №820/4717/16, згідно з якою спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом України “Про прокуратуру” повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров'я в разі військової агресії.
При цьому в розумінні статті 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України та відповідно до наділених повноважень таким органом є ГУ ДСНС в Миколаївській області.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи.
Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції при постановленні ухвали від 16 жовтня 2023 року у справі № 400/11156/23, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, було неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, що призвело до її неправильного вирішення.
З огляду на викладене, апеляційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувана ухвала суду - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Відповідно до ст. 139 КАС України розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись ст. ст. 311, 312, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Миколаївської обласної прокуратури на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2023 року у справі № 400/11156/23 - задовольнити.
Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2023 року у справі № 400/11156/23 - скасувати.
Направити справу № 400/11156/23 до Миколаївського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Дата складення і підписання повного текста судового рішення - 26 січня 2024 року.
Суддя-доповідач О.І. Шляхтицький
Судді С.Д. Домусчі Г.В. Семенюк