25 січня 2024 року
м. Київ
справа № 120/722/23
адміністративне провадження № К/990/41780/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Білак М.В., Мацедонської В.Е.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Вінницького окружного адміністративного суду про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 03 квітня 2023 року, постановлену у складі головуючого судді Фелонюк Д.Л., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2023 року, постановлену у складі колегії суддів: Матохнюка Д.Б. (доповідач), Гонтарука В.М., Білої Л.М.
І. Обставини справи
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Вінницького окружного адміністративного суду про визнання дій Вінницького окружного адміністративного суду протиправними та зобов'язання Вінницький окружний адміністративний суд надати для ознайомлення судові справи: №№ 2-а-2797/10/0270, 2а/0270/2041/11, 2а/0270/2514/11, /а/0270/1071/12, 2-а-1972/09/0270, 2-а-522/10/0270, 2-а-4003/10/0270, 2а/0270/2041/11, 2а/0270/2068/11, 2а/0270/2136/11, 2а/0270/3074/11, 2-а-3490/10/0270, 2а/0270/1240/11, 2а/0270/1241/11, 2а/0270/1242/11, 2а/0270/1524/11, 2а/0270/3769/11, а також відновити документи зазначених судових прав (при встановленні судом їх знищення).
2. Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 03 квітня 2023 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2023 року, відмовлено у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України, оскільки позов не належить розглядати в порядку адміністративного або іншого судочинства.
3. Відмовляючи у відкритті провадження суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що у поданому до суду позові позивач фактично оскаржує дії Вінницького окружного адміністративного суду щодо не надання для ознайомлення судових справ: №№ 2-а-2797/10/0270, 2а/0270/2041/11, 2а/0270/2514/11, /а/0270/1071/12, 2-а-1972/09/0270, 2-а-522/10/0270, 2-а-4003/10/0270, 2а/0270/2041/11, 2а/0270/2068/11, 2а/0270/2136/11, 2а/0270/3074/11, 2-а-3490/10/0270, 2а/0270/1240/11, 2а/0270/1241/11, 2а/0270/1242/11, 2а/0270/1524/11, 2а/0270/3769/11, зумовленого, зокрема, їх знищенням. Отже, предметом спору, задля вирішення якого позивач звернувся до суду, є дії суду, які вчиняються в процесі здійснення судочинства.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
4. Не погоджуючись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на порушення судами норм матеріального та процесуального права та просить скасувати вказані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для розгляду по суті.
4.1. Крім того, позивач в касаційній скарзі просив ухвалити окрему ухвалу на зухвале порушення закону апеляційним судом, що призвело до порушення права на доступ в умовах очевидної підсудності справи адміністративному суду з мотивів використання посадового становища в інтересах відповідача та неповаги до його права як людини на доступ до суду.
5. В обґрунтування касаційної скарги вказує на те, що фактично він оскаржує не те що написали судді. Скаржник зазначає, що згідно матеріалів (письмового змісту) позову, до суду він оскаржує порушення ЗУ "Про доступ до публічної інформації" щодо порушення прав запитувача на інформацію та розгляд інформаційного запиту (ів) щодо такої інформації. Ілюзорна фактичність, яку встановив суд першої інстанції, зокрема щодо відновлення знищених судових справ та надання їх після цього для ознайомлення, є лише частиною способів захисту порушених прав на інформацію. Ототожнення чи заміна способу захисту порушеного права з підставами позову є неприпустимим.
5.1. Скаржник зазначає, що процес здійснення судочинства закінчився разом із знищенням судових справ. При цьому, процес судочинства передбачений нормами процесуального права, і ними не передбачено ні порядку ні підстав знищення документів, ні порядку ні підстав розгляду запитів на доступ до публічної інформації щодо діянь відносно такого знищення документів суду відповідно до архівного законодавства України. В КАСУ чи інших процесуальних кодексах України не передбачено (а заборонено) втручання в суд будь-яких осіб шляхом незаконного спалення судових справ, як і не передбачено можливості оскарження таких діянь, втручання та перешкод в апеляційному, касаційному чи іншому процесуальному порядку. Норми КАСУ містять чіткий порядок та підстави процесуального оскарження конкретних процесуальних діянь та рішень по судовим справам в їх межах, і серед них немає ні запитів про доступ до публічної інформації, ні спалення документів суду всупереч правовій процедурі. Більше того, така можливість не передбачена нормами процесуального права, а є виключно, при наявності для того правових підстав, управлінською діяльністю, яка регламентується архівним законодавством. Позовні вимоги про оскарження діянь відповідача щодо розгляду інформаційного запиту на доступ до публічної інформації (актів про знищення документів, тощо) та законності відповіді на такий запит, щодо процедури знищення архівних документів не стосуються вчинення (невчинення) судом передбачених процесуальним законом дій та службових (технічних) дій і можуть бути самостійним предметом адміністративного спору та оскаржені поза межами порядку, передбаченого процесуальним законом, оскільки самим процесуальним законом в межах конкретного (любого) предмету адміністративного позову оскарження таких діянь не передбачено процесуальним законом.
5.2. Позивач звертає увагу, що усі оспорювані ним протиправні діяння відповідача в позові (розгляд інформаційних запитів, знищення документів, підписання актів тощо) були вчинені відповідачем не як джерелом правосуддя (судом) в межах якогось судового процесу, а як суб'єктом управлінської діяльності в особі уповноважених осіб експертної комісії поза такими межами і в часі, і в просторі, і по колу осіб.
5.3. Скаржник зазначає, що відповідачем не було спростовано свій статус розпорядника публічної інформації, як і того, що запитувана позивачем інформація за своїм правовим режимом відноситься до категорії публічної інформації володільцем якої є відповідач як уповноважений державою суб'єкт на її збирання, зберігання та режим поширення запитувачам. У спірних правовідносинах відповідач здійснює владні управлінські функції, пов'язані з інформаційними відносинами в сфері доступу до публічної інформації конкретного типу та реалізацією такого владного повноваження як збереження та поширення інформації про діяльність державного органу через призму архівного законодавства. При цьому, згідно ч. 3 ст. 23 ЗУ "Про доступ до публічної інформації", оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.
5.4. Позивач зауважив, що цим позовом не оскаржуються ні процесуальна, ні діяльність правосуддя відповідача у будь-яких справах, як будь-яким учасником будь-якого провадження, оскільки порядок оскарження таких діянь та рішень відповідно до процесуального законодавства мені відомий і давно, відточений рішеннями суддів. Питання стосується публічно-правових непроцесуальних управлінських відносин щодо знищення судових документів відповідачем та доступу до публічної інформації, вчинення діянь не пов'язаних з жодною процесуальною діяльністю суду чи суддів.
5.5. Крім того, скаржник зазначив, що вказані судом апеляційної інстанції висновки Верховного Суду не стосуються спірних правовідносин.
6. Відповідач своїм правом подати відзив на касаційну скаргу не скористалася, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування та позиція Верховного Суду
7. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
8. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
9. Перевіривши за матеріалами справи доводи та вимоги касаційної скарги і правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.
10. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
11. Європейський суд з прав людини у пункті 24 свого рішення від 20.07.2006 у справі "Сокуренко і Стригун проти України" зазначив, що фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
12. Судова юрисдикція - це інститут права, що покликаний розмежувати як компетенцію різних ланок судової системи так і різні види судочинства, якими є цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
13. Критеріями розмежування судової юрисдикції є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
14. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
15. За визначеннями, наведеними у пунктах 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
16. Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
17. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
18. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
19. Згідно усталених у судовій практиці висновків, до юрисдикції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
20. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
21. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
22. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
23. Отже, публічно-правовим спором за КАС України є не будь-який публічно-правовий спір, а лише той, який випливає із здійснення суб'єктом владних повноважень своїх владних управлінських функцій.
24. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
25. Відмовляючи у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що даний позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
26. При цьому, суди виходили виключно з того, що позивач фактично оскаржує дії Вінницького окружного адміністративного суду щодо не надання для ознайомлення судових справ: №№ 2-а-2797/10/0270, 2а/0270/2041/11, 2а/0270/2514/11, /а/0270/1071/12, 2-а-1972/09/0270, 2-а-522/10/0270, 2-а-4003/10/0270, 2а/0270/2041/11, 2а/0270/2068/11, 2а/0270/2136/11, 2а/0270/3074/11, 2-а-3490/10/0270, 2а/0270/1240/11, 2а/0270/1241/11, 2а/0270/1242/11, 2а/0270/1524/11, 2а/0270/3769/11, зумовленого, зокрема, їх знищенням. З огляду на це суди дійшли до висновку, що предметом спору, задля вирішення якого позивач звернувся до суду, є дії суду, які вчиняються в процесі здійснення судочинства.
27. Проте, Верховний Суд не погоджується із такими висновками, оскільки вказані висновки є передчасними.
28. Так, матеріалами справи підтверджується, що спір у цій справі виник у зв'язку із зверненням ОСОБА_1 до відповідача з інформаційним запитом в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації» та відповідними діями та відповідями відповідача у зв'язку з цим, які на думку позивача не відповідали вимогам Закону України «Про доступ до публічної інформації»; оскарженням знищення відповідачем документів, зазначених в переліку актів №2 "Про вилучення для знищення документів, не внесених до Національного архівного фонду" від 06.06.2017 року та зазначені в переліку акту №1 "Про вилучення для знищення документів, не внесених до Національного архівного фонду" від 01.12.2021 та вимогою позивача, у зв'язку з цим, про зобов'язання відповідача відновити документи судових справ.
29. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначені Законом України «Про доступ до публічної інформації».
30. Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом (частина перша статті 1 зазначеного Закону).
31. Таким чином, суб'єкти владних повноважень та їх посадові особи, реалізуючи свої повноваження, наділені правом вчиняти певні дії на підставі та в межах чинних норм законодавства України, зокрема, надавати інформацію на звернення у порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації».
32. Позивач зауважує, що цим позовом не оскаржуються процесуальна дії суду чи суддів у будь-яких справах, як будь-яким учасником будь-якого провадження. Питання стосується публічно-правових непроцесуальних управлінських відносин щодо знищення судових документів відповідачем та доступу до публічної інформації, вчинення діянь не пов'язаних з жодною процесуальною діяльністю суду чи суддів.
33. Разом з тим, судами попередніх інстанцій не було встановлено чи інформація, яка запитувалася позивачем належить до публічної в розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації», а відповідач - відповідно розпорядник такої інформації.
34. Підсумовуючи наведене, висновки судів попередніх інстанцій щодо того, що цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства є передчасними.
35. На підставі наведеного, Суд констатує, що суди попередніх інстанцій не вжили усіх, визначених законом, заходів та не встановили усі фактичні обставини, що мають значення для правильного прийняття процесуального рішення у цій справі на стадії відкриття провадження у справі, у зв'язку з чим дійшли передчасних висновків про відмову у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України.
36. Частинами першою та другою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
37. Отже, Верховний Суд позбавлений можливості надати правову оцінку наведеним вище обставинам, оскільки судами попередніх інстанцій з цього питання не встановлювалися обставини справи.
38. Таким чином, неповно встановивши характер спірних правовідносин і відмовивши у відкритті провадження у справі, суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, яке призвело до ухвалення судових рішень, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
39. Відповідно до частин 1-4 статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
40. Відповідно до частини 5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
41. Відповідно до частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
42. Враховуючи зазначене, перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд дійшов висновків, що касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
43. З приводу клопотання скаржника про постановлення окремої ухвали щодо порушення норм права апеляційним судом, колегія суддів зазначає таке.
44. За правилами частини 1 статті 249 КАС України суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб'єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
45. У разі необхідності суд може постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними (частина 2 статті 249 КАС України).
46. Згідно з частиною 8 статті 249 КАС України суд вищої інстанції може постановити окрему ухвалу в разі допущення судом нижчої інстанції неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, незалежно від того, чи є такі порушення підставою для скасування або зміни судового рішення. Такі самі повноваження має Велика Палата Верховного Суду щодо питань передачі справ на розгляд Великої Палати.
47. Верховний Суд може постановити окрему ухвалу у межах здійснення перегляду судових рішень у касаційному порядку в разі допущення судом нижчої (першої або апеляційної) інстанції порушення норм матеріального або процесуального права.
48. Аналіз положень наведеної статті КАС дає підстави для висновку, що окрема ухвала суду є процесуальним засобом необхідного належного реагування (судового впливу) на порушення законності, а також на причини та умови, що цьому сприяли, які виявлені ним саме під час судового розгляду. Постановлення такої ухвали є правом, а не обов'язком суду.
49. Так, позивач зазначає про зухвале порушення судом апеляційної інстанції закону, що призвело до порушення права на доступ в умовах очевидної підсудності справи адміністративному суду з мотивів використання посадового становища в інтересах відповідача та неповаги до його права як людини на доступ до суду.
50. Колегія суддів уважає такі доводи заявника безпідставними та такими, що не відповідають закріпленій КАС України меті ухвалення такого процесуального судового рішення.
51. Крім цього, Суд звертає увагу, що постановлення окремої ухвали є правом, а не обов'язком суду.
52. Ураховуючи наведене, підстави для постановлення окремої ухвали відсутні.
V. Судові витрати
53. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 242, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359, КАС України, Верховний Суд, -
1. У задоволенні клопотання ОСОБА_1 про постановлення окремої ухвали у справі №120/722/23 відмовити.
2. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
3. Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 03 квітня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2023 року у справі №120/722/23 скасувати а справу направити до Хмельницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду на стадії вирішення питання щодо відкриття позовного провадження.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий О. А. Губська
Судді М. В. Білак
В. Е. Мацедонська