25 січня 2024 року
м. Київ
справа № 640/19877/21
адміністративне провадження № К/990/537/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Прокопенка О.Б., Радишевської О.Р.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Київської міської прокуратури, Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 грудня 2022 року (головуючий суддя Мельничук В.П., судді Лічевецький І.О., Оксененко О.М.),
I. Суть спору
1. У липні 2021 року ОСОБА_1 звернулася з позовом до Офісу Генерального прокурора і Київської міської прокуратури про визнання протиправними та скасування рішення Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів (далі - Кадрова комісія) від 03.06.2021 №113дп-21 в частині притягнення її до дисциплінарної відповідальності з накладенням дисциплінарного стягнення у вигляді догани та наказу керівника Київської міської прокуратури від 15.06.2021 №1566к «Про застосування дисциплінарного стягнення», яким до неї застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани.
2. Позовні вимоги обґрунтовані позивачкою тим, що Кадрова комісія при прийнятті рішення від 03.06.2021 №113дп-21 (в оскаржуваній частині) допустила однобокість і неповноту перевірки, не врахувала обставини, що свідчили про правомірність її дій, навела неправдиві твердження, а також грубо порушила процедуру розгляду дисциплінарної скарги, а саме: порушила строки розгляду дисциплінарної скарги, а також процедуру відкритого голосування та ухвалення рішення. Наведене, на думку позивачки, свідчить про протиправність й оскаржуваного наказу Київської міської прокуратури від 15.06.2021 №1566к, що має похідний характер від вказаного рішення.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 серпня 2021 року Кадрову комісію залучено до участі у справі як співвідповідача.
4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2022 року відмовлено в задоволенні позову.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 грудня 2022 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нове рішення, яким позов задоволено повністю.
6. Вирішуючи спір, суди обох інстанцій дійшли висновку про порушення членом Кадрової комісії строку для проведення перевірки дисциплінарної скарги та складання висновку про наявність дисциплінарного проступку прокурора, зазначивши водночас, що це порушення не свідчить про протиправність прийнятого на підставі відповідного висновку рішення Кадрової комісії.
7. При цьому суд першої інстанції погодився з висновком Кадрової комісії про неналежне виконання позивачкою як першим заступником керівника (виконуючим обов'язки керівника) місцевої прокуратури своїх службових обов'язків в частині забезпечення контролю за повнотою і якістю процесуального керівництва підлеглими прокурорами, тоді як суд апеляційної інстанції вважав цей висновок передчасним, оскільки Кадрова комісія не врахувала висновку службового розслідування, який не підтвердив факт неналежного здійснення прокурором ОСОБА_1 процесуального керівництва у кримінальному провадженні, та, окрім того, 31 серпня 2021 року прийняла протилежне рішення щодо позивачки за аналогічною скаргою, чому суд першої інстанції не дав належної правової оцінки.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
8. У касаційній скарзі Офіс Генерального прокурора, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить скасувати прийняту ним постанову та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
9. За доводами відповідача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував положення пункту 2 розділу ІІІ Порядку розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснення дисциплінарного провадження та прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження, затвердженого наказом Генерального прокурора від 04.11.2019 №266 (далі - Порядок №266), без урахування висновку щодо застосування цієї норми права у подібних правовідносинах, сформованого у постанові Верховного Суду від 05 березня 2018 року у справі №800/581/17. Так, відповідач уважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про порушення членом кадрової комісії строку проведення перевірки дисциплінарної скарги, стверджуючи, що встановлені у пункті 2 розділу ІІІ Порядку №266 строки поширюються виключно на перевірку відомостей про наявність підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, проте не поширюються на підготовку і складання висновку членом комісії.
10. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просить залишити постанову суду апеляційної інстанції без змін, посилаючись на її законність і обґрунтованість.
11. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
12. 26 лютого 2021 року в Офісі Генерального прокурора зареєстровано дисциплінарну скаргу ОСОБА_2 про вчинення прокурором Київської місцевої прокуратури №3 ОСОБА_3 і в.о. керівника Київської місцевої прокуратури №3 ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» (невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків).
13. Протоколом автоматизованого розподілу від 01.03.2021 дисциплінарну скаргу розподілено члену Кадрової комісії ОСОБА_4 .
14. Рішенням члена Кадрової комісії від 05.03.2021 №07/3/2-119дс-16дп-21 відкрито дисциплінарне провадження щодо прокурора Київської місцевої прокуратури №3 ОСОБА_3 та в.о. керівника Київської місцевої прокуратури №3 ОСОБА_1.
15. 29 квітня 2021 року членом Кадрової комісії складено висновок №07/3/2-119дс-16дп-21 з пропозицією притягнути прокурорів Деснянської окружної прокуратури міста Києва ОСОБА_1 і ОСОБА_3 до дисциплінарної відповідальності та накласти на кожну із них дисциплінарне стягнення у виді догани.
16. Рішенням Кадрової комісії від 03.06.2021 №113дп-21 прокурорів Деснянської окружної прокуратури міста Києва ОСОБА_1 і ОСОБА_3 притягнуто до дисциплінарної відповідальності та накладено на них дисциплінарне стягнення у виді догани.
17. Листом заступника начальника управління забезпечення діяльності Кадрової комісії від 11.06.2021 №07/3/2-119дс-16дп-21-1248 вих.21 керівнику Київської міської прокуратури ОСОБА_5 направлено копію рішення Кадрової комісії від 03.06.2021 №113дп-21 для застосування дисциплінарного стягнення, зокрема, до прокурора Деснянської окружної прокуратури міста Києва ОСОБА_1 .
18. На підставі вказаного рішення Кадрової комісії наказом Київської міської прокуратури від 15.06.2021 №1566к до прокурора Деснянської окружної прокуратури міста Києва ОСОБА_1 застосовано дисциплінарне стягнення у виді догани з 03.06.2021.
V. Позиція Верховного Суду
19. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
20. Касаційне провадження в цій справі відкрито на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України в межах доводів відповідача про неправильне застосування судом апеляційної інстанції пункту 2 розділу ІІІ Порядку №266 щодо строку проведення перевірки дисциплінарної скарги і відомостей про наявність підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності та не врахування висновку Верховного Суду щодо застосування цієї норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові від 05 березня 2018 року у справі №800/581/17.
21. Отже, судові рішення у цій справі підлягають перегляду виключно у вказаній частині.
22. Згідно з частиною другою статті 131-1 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
23. Законом, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, є Закон України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII).
24. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 43 Закону №1697-VII прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження, зокрема, з підстави невиконання чи неналежного виконання службових обов'язків.
25. У частині першій статті 45 Закону №1697-VII визначено, що дисциплінарне провадження - це процедура розгляду відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
26. З 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України від 19.09.2019 №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» якого було зупинено до 01 вересня 2021 року дію, зокрема, частин першої - восьмої, абзацу першого частини дев'ятої, частин десятої і одинадцятої статті 46 (відкриття дисциплінарного провадження та проведення перевірки дисциплінарної скарги), статті 47 (розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора), частин першої - третьої, п'ятої - дев'ятої статті 48 (рішення відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, у дисциплінарному провадженні стосовно прокурора) Закону №1697-VII.
27. Водночас підпунктами 7 і 8 пункту 22 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) було унормовано, що тимчасово, до 1 вересня 2021 року, в Офісі Генерального прокурора, у кожній обласній прокуратурі утворюються відповідні кадрові комісії як органи для забезпечення, зокрема, розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів, а порядок розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та процедуру здійснення дисциплінарного провадження визначає Генеральний прокурор.
28. Наказом Генерального прокурора від 04.11.2019 №266 затверджений Порядок розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснення дисциплінарного провадження та прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження, який був чинним на час виникнення спірних правовідносин.
29. Згідно з пунктом 6 розділу I Порядку №266 дисциплінарне провадження передбачає: відкриття дисциплінарного провадження; проведення перевірки дисциплінарної скарги; розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та прийняття рішення.
30. Пунктом 13 розділу I Порядку №266, зокрема, встановлено, що рішення про відкриття дисциплінарного провадження або про відмову у його відкритті приймається членом кадрової комісії у строк, який не перевищує п'яти робочих днів з дня розподілу дисциплінарної скарги члену кадрової комісії.
31. Після відкриття дисциплінарного провадження член кадрової комісії проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена кадрової комісії за результатами перевірки (пункт 16 розділу I Порядку №266).
32. Пунктом 1 розділу III Порядку №266 деталізовано, що під час здійснення перевірки дисциплінарної скарги працівник Генеральної інспекції та член кадрової комісії має право ознайомлюватися з документами, що стосуються предмета перевірки, отримувати їх копії, опитувати прокурорів та інших осіб, яким відомі обставини вчинення діяння, що має ознаки дисциплінарного проступку, отримувати за письмовим запитом від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадян, громадських об'єднань необхідну для проведення перевірки інформацію.
33. Згідно з пунктом 2 розділу III Порядку №266 (зі змінами, внесеними відповідно до наказів Генерального прокурора від 29.01.2020 №54, від 25.02.2020 №107, від 01.07.2020 №307 і від 01.04.2021 №78) проведення перевірки дисциплінарної скарги та відомостей про наявність підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності проводиться у строк, який не перевищує тридцяти робочих днів із дня прийняття рішення про відкриття дисциплінарного провадження, а у випадку повторного розподілу дисциплінарного провадження - із дня такого розподілу. У разі неможливості завершення перевірки протягом цього строку він може бути продовжений не більш ніж на п'ятнадцять робочих днів головою кадрової комісії або членом кадрової комісії, який виконує його обов'язки, а також кадровою комісією, якщо таку перевірку проводить голова кадрової комісії або член кадрової комісії, який виконує його обов'язки.
34. Відповідно до пункту 3 розділу III Порядку №266 за результатами перевірки член кадрової комісії готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора (відсутність чи наявність підстав для звільнення прокурора з адміністративної посади відповідно до пункту 3 частини першої статті 41 Закону України «Про прокуратуру» у випадку розгляду звернень щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов'язків, встановлених для відповідної адміністративної посади) та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член кадрової комісії встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена кадрової комісії щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення.
35. За правилами пунктів 5 і 6 розділу III Порядку №266 висновок та зібрані у процесі перевірки матеріали не пізніше наступного дня з дня його складення передаються на розгляд кадрової комісії. Засідання кадрової комісії проводяться з урахуванням обсягу матеріалів, що надійшли на її розгляд. Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні кадрової комісії.
36. Згідно з пунктом 15 розділу III Порядку №266 після розгляду висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора, за результатами дисциплінарного провадження кадрова комісія приймає одне з таких рішень: про накладення дисциплінарного стягнення; про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора; про закриття дисциплінарного провадження.
37. Пунктом 20 розділу III Порядку №266 встановлено, що рішення у дисциплінарному провадженні повинно бути прийнято комісією у строк, що не перевищує тридцяти робочих днів з дня початку розгляду комісією висновку члена кадрової комісії.
38. Рішення про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора може бути прийняте не пізніше ніж через один рік із дня вчинення прокурором проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування прокурора у відпустці (пункт 21 розділу III Порядку №266).
39. На підставі аналізу зазначених положень Порядку №266 суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов обґрунтованого висновку, що процедура розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку включає в себе такі етапи: (1) відкриття дисциплінарного провадження; (2) проведення перевірки дисциплінарної скарги; (3) розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та прийняття рішення. При цьому кожен з указаних етапів завершується прийняттям відповідного рішення (у тому числі проміжного): (1) рішення про відкриття дисциплінарного провадження або про відмову у його відкритті; (2) висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; (3) рішення про накладення дисциплінарного стягнення/ або про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора/ або про закриття дисциплінарного провадження.
40. Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що етап перевірки дисциплінарної скарги завершується складанням членом Кадрової комісії висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора, тому визначений у пункті 2 розділу III Порядку №266 строк проведення перевірки дисциплінарної скарги та відомостей про наявність підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності розпочинається з наступного дня після відкриття дисциплінарного провадження і закінчується складання членом Кадрової комісії відповідного висновку.
41. Разом із тим, вирішуючи питання про строк проведення перевірки дисциплінарної скарги щодо ОСОБА_1 , суд першої інстанції помилково послався на приписи пункту 2 розділу III Порядку №266 у його первинній редакції, яка встановлювала, що проведення перевірки дисциплінарної скарги та відомостей про наявність підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності проводиться у строк, який не перевищує двох місяців із дня реєстрації дисциплінарної скарги. В разі неможливості завершення перевірки протягом цього строку він може бути продовжений рішенням кадрової комісії не більш ніж на місяць.
42. Натомість суд апеляційної інстанції правильно застосував пункт 2 розділу III Порядку №266 зі змінами, внесеними відповідно до наказів Генерального прокурора від 29.01.2020 №54, від 25.02.2020 №107, від 01.07.2020 №307 і від 01.04.2021 №78, оскільки саме в такій редакції, що процитована вище, ця норма діяла на час виникнення спірних правовідносин.
43. Як установлено судом апеляційної інстанції, рішення про відкриття дисциплінарного провадження щодо ОСОБА_1 прийнято членом Кадрової комісії 05 березня 2021 року, тоді як висновок про наявність в діях прокурора дисциплінарного проступку складено ним 29 квітня 2021 року, тобто через 38 робочих днів з дня відкриття дисциплінарного провадження, що перевищує строк, установлений у першому реченні пункту 2 розділу III Порядку №266. Доказів продовження Кадровою комісією строку проведення перевірки матеріали справи не містять.
44. При цьому, незважаючи на застосування до спірних правовідносин нечинної редакції пункту 2 розділу III Порядку №266, суд першої інстанції дійшов аналогічного висновку про порушення членом Кадрової комісії строку проведення перевірки дисциплінарної скарги, враховуючи, що висновок про наявність в діях прокурора дисциплінарного проступку був складений членом Кадрової комісії з перевищенням також двомісячного строку з дня реєстрації дисциплінарної скарги (26.02.2021).
45. Попри це, суди обох інстанцій дійшли мотивованого висновку, що, виходячи з обставин цієї справи, порушення членом Кадрової комісії строку проведення перевірки дисциплінарної скарги не вплинуло на правомірність процедури прийняття оскаржуваного рішення Кадрової комісії від 03.06.2021 №113дп-21 про притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності, яке ухвалено з дотриманням передбачених пунктами 20 і 21 розділу III Порядку №266 строків: у межах тридцяти робочих днів з дня початку розгляду комісією висновку члена кадрової комісії та не пізніше ніж через один рік із дня вчинення прокурором ОСОБА_1 проступку, що, як убачається з указаного рішення, тривав з грудня 2020 року.
46. Таким чином, вирішуючи питання про строк проведення перевірки дисциплінарної скарги та наслідки його недотримання членом Кадрової комісії, суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували положення пункту 2 розділу III Порядку №266 у системному взаємозв'язку з іншими нормами цього Порядку (крім помилкового застосування судом першої інстанції нечинної редакції вказаної норми, що, однак, не призвело до неправильного вирішення справи в цій частині).
47. Безпідставними є доводи відповідача про неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 05 березня 2018 року у справі №800/581/17, позаяк це рішення Верховного Суду ухвалене до прийняття Порядку №266, тому не містить висновків щодо застосування будь-яких його положень.
48. Водночас слід зазначити, що протилежні рішення судів попередніх інстанцій по суті позовних вимог зумовлені не протилежними позиціями судів першої та апеляційної інстанцій у частині оцінки дотримання процедури прийняття оскаржуваного рішення, а різними висновками судів у питанні наявності в діях позивачки складу дисциплінарного проступку та врахування відповідачем усіх обставин, які мають значення для прийняття рішення про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.
49. Отже, перегляд судом касаційної інстанції судових рішень в оскаржуваній частині не впливає на результат розгляду цієї справи, проте висновки Суду будуть слугувати орієнтиром для подальшого формування практики у тих справах, де це матиме значення.
50. Таким чином, доводи касаційної скарги не знайшли свого підтвердження і не дають підстав уважати, що судові рішення в оскаржуваній частині ухвалено з порушенням норм матеріального чи процесуального права.
51. В іншій частині судові рішення не підлягали касаційному перегляду, тому колегія суддів не наводить мотивів і висновків щодо інших підстав позову.
52. З огляду на результат касаційного розгляду справи, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
1. Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення.
2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 грудня 2022 року в оскаржуваній частині залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.
Суддя-доповідач С.А. Уханенко
Судді: О.Б. Прокопенко
О.Р. Радишевська