05 січня 2024 року справа № 580/10598/23
м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Рідзеля О.А., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження у письмовому провадженні без виклику сторін адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Тальнівської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення і зобов'язання вчинити дії,
09.11.2023 у Черкаський окружний адміністративний суд надійшов позов ОСОБА_1 (далі - позивач) до Тальнівської міської ради (далі - відповідач), в якому позивач просить:
визнати незаконним та скасувати рішення відповідача від 31.08.2023 №46/8-19.2 “Про надання дозволу на розроблення землевпорядної документації”;
зобов'язати відповідача повторно розглянути заяву позивача від 17.08.2023 №1354 та надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що спірним рішенням відмовив у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою за відсутності правових підстав, виключний перелік яких визначений законом.
Ухвалою від 14.11.2023 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі та вирішено розгляд справи здійснювати на виконання ст.12 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін та встановив відповідачу строк для надання відзиву на позовну заяву.
Відповідач подав відзив на позов, в якому просив відмовити у його задоволенні. Зазначив, що ОСОБА_1 було відмовлено у зв'язку з прийнятими рішеннями Соколівоцької сільської Ради народних депутатів від 10.12.1993 №14/21, яким за розглядом заяв громадян надані земельні ділянки у тимчасове користування для розширення особистих підсобних господарств та городництва у с. Червоному та у с. Степна. Також, відповідно до рішення Соколівоцької сільської Ради народних депутатів від 15.03.1995 №4-4 були розглянуті заяви жителів сіл Соколівочки, Степної, Червоного про наділ присадибних земельних ділянок для розширення особистих підсобних господарств та про зняття присадибних земельних ділянок. У рішенні Соколівоцької сільської Ради народних депутатів від 10.12.1993 № 14/21 строк землекористування не був установлений. Тобто жителі с. Степне користувалися земельними ділянками за відсутності землевпорядної документації відповідно до рішень від 10.12.1993 та від 15.03.1995 і по факту користуються по теперішній час з метою вирощування сільськогосподарської продукції для особистого вжитку.
Крім того, жителі с. Степне подали заяви до Тальнівської міської ради про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, які будуть розглянуті на сесії міської ради на початку грудня 2023 року. Заявники згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно не мають в оренді інших земельних ділянок, на відміну від позивача, а тому міська рада як представницький орган місцевого самоврядування має враховувати звернення усіх жителів громади.
Вивчивши доводи сторін, викладені у позовній заяві та відзиві на позовну заяву, дослідивши письмові докази, наявні в матеріалах справи, суд встановив таке.
Позивач звернулась до відповідача із заявою від 17.08.2023 (вх. №1354) про надання їй дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у користування земельної ділянки для городництва на умовах оренди, орієнтовною площею 0,6 га.
До заяви додано: копію паспорта та РНОКПП позивача, графічні матеріали щодо місця розташування земельної ділянки.
За наслідками розгляду вказаної заяви, відповідач рішенням від 31.08.2023 №46/8-19.2 “Про надання дозволу на розроблення землевпорядної документації” відмовив у задоволенні вищевказаної заяви у зв'язку з прийнятими рішеннями Соколівоцької сільської Ради народних депутатів від 10.12.1993 №14/21 та від 15.03.1995 №4-4.
Не погоджуючись із цим рішенням, позивач звернувся до суду з позовом.
Надаючи оцінку спірному рішенню, суд врахував, ст.19 Конституції України, якою передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Ст.14 Конституції України гарантовано право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Вирішуючи спір, суд зазначає, що Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України від 25.10.2001 №2768-III (далі - ЗК України), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.93 ЗК України право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності.
Земельні ділянки можуть передаватися в оренду громадянам та юридичним особам, іноземцям і особам без громадянства, міжнародним об'єднанням і організаціям, а також іноземним державам.
Частинами 1, 2 ст.116 ЗК України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Відповідно до ч.ч.1-3 ст.123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання).
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, вказаними нормами наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою:
а) надати дозвіл;
б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Для вирішення спору суд врахував правову позицію Верховного Суду щодо застосування вказаних норм у подібних правовідносинах, викладену у постановах від 19.06.2018 у справі №803/1183/17, від 15.09.2020 у справі №805/4560/17-а, що відповідно до ч.5 ст.242 КАС України підлягає врахуванню судами.
Верховний Суд вказав, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 123 ЗК України.
Отже, відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, не передбачених ст.118 ЗК України, є неправомірною.
При цьому, процес отримання земельної ділянки у власність є стадійним, завершальною з яких є прийняття уповноваженим державним органом рішення про затвердження проекту землеустрою чи технічної документації та передача земельної ділянки у власність чи користування.
Водночас отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки чи технічної документації щодо поділу земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі № 826/5735/16.
Верховний Суд у постанові від 18.10.2018 у справі № 818/1976/17 прийшов до висновку, що надання будь-яким особам дозволів на розроблення відповідних проектів землеустрою є лише первісним етапом процедури відведення земельних ділянок і не означає, що такі проекти землеустрою в наступному будуть затверджені компетентним суб'єктом владних повноважень, а земельні ділянки - передані заявникам (аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 545/808/17).
З наведеного правого регулювання та висновків Верховного Суду вбачається, що орган місцевого самоврядування може надати дозволи на розробку проекту землеустрою необмеженій кількості осіб щодо однієї і тієї ж земельної ділянки.
При цьому, громадянин, який звернувся за отриманням дозволу вперше не набуває перевагу при подальшому отриманні у користування земельної ділянки порівняно з тим, хто звернувся пізніше.
Суд також врахував, що земельна ділянка, яку має намір отримати позивач, не сформована.
Так, земельна ділянка може бути об'єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї (ч.9 ст.79-1 ЗК України).
Згідно з частинами 1, 2 ст.79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки, як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності.
Суд враховує висновки Верховного Суду у постанові від 23 січня 2020 року у справі №0840/2979/18 відповідно до яких ст.118 ЗК України визначає порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам та передбачає земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов'язаний прийняти відповідне рішення.
Отже, виходячи з норм земельного законодавства, які встановлюють механізм та процедуру звернення осіб до органів місцевого самоврядування з питань надання земельних ділянок вбачається, що надання відповідного дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є одним з етапів погодження і оформлення документів, які відповідно до вимог законодавства є необхідними для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель. Саме по собі отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про її надання.
Щодо посилання відповідача на використання земельних ділянок іншими громадянами, суд зазначає, що правовстановлюючих документів, якими оформлено право користування земельними ділянками відповідач не надав.
Також відсутні докази, які підтверджують їх виділення внатурі на місцевості.
Відповідно до ч.2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Такого обов'язку відповідач не дотримався, хоча суд створив всі необхідні умови для його належного судового захисту з дотриманням принципів змагальності та офіційного з'ясування всіх обставин справи.
Відповідно до ч.1 ст.10 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Пунктом 34 ч.1 ст.26 Закону №280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Відповідно до частин 1, 2 статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Проаналізувавши ч.7 ст.118 ЗК України п.34 ч.1 ст.26 Закону №280/97-ВР суд дійшов висновку, що питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою, поділу земельних ділянок тощо відповідач має вирішувати за наслідками розгляду відповідного клопотання на пленарному засіданні.
Тому суд дійшов висновку, що відповідач у спірних правовідносинах прийняв спірне рішення з порушенням вимог закону і відповідні доводи позивача є обґрунтованими. Отже, спірне рішення підлягає скасуванню, як таке, що прийняте з порушенням підстав його ухвалення.
Відповідно до п.4 ч.1 ст.5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності суб'єкта владних повноважень є визнання її протиправною та зобов'язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.
На підставі абз.2 ч.4 ст.245 КАС України у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Отже, належним способом захисту прав позивача є зобов'язання відповідача розглянути заяву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою зі всіма доданими до неї документами та прийняти відповідне рішення з урахуванням вищевказаних мотивів рішення суду.
Позовна вимога зобов'язати відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою задоволенню не підлягає, оскільки стосується втручанням у його дискреційні повноваження щодо розпорядження землею та прийняття конкретного виду рішення, що не відповідає завданню адміністративного суду.
З огляду на вказане суд дійшов висновку задовольнити позов частково.
Згідно з ч.ч.1, 3 ст.139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.
Дотримуючись вказаних вимог, суд дійшов висновку, що сплачений позивачем судовий збір підлягає стягненню на його користь за рахунок бюджетних асигнувань відповідача пропорційно задоволеній частині позовних вимог у розмірі 536,80 грн.
Керуючись ст.ст.2-6, 14, 242-245, 255, 295 КАС України суд,
1. Позов ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Визнати протиправними та скасувати рішення Тальнівської міської ради від 31.08.2023 №46/8-19.2 “Про надання дозволу на розроблення землевпорядної документації” в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
Зобов'язати Тальнівську міську раду (20401, Черкаська обл., м. Тальне, вул. Соборна, буд. 28, код ЄДРПОУ 04061607) повторно розглянути заяву ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 ) від 17.08.2023 (вх. від 17.08.2023 №1354) про надання дозволу на розробку проекту землеустрою з усіма доданими документами та у порядку, визначеному законодавством, прийняти рішення з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні.
У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
2. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Тальнівської міської ради (20401, Черкаська обл., м. Тальне, вул. Соборна, буд. 28, код ЄДРПОУ 04061607) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 ) витрати зі сплати судового збору в розмірі 536,80 грн. (п'ятсот тридцять шість гривень 80 копійок).
3. Копію рішення направити учасникам справи.
4. Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. Апеляційна скарга може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного його тексту.
Суддя Олексій РІДЗЕЛЬ