про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі
м. Черкаси
16 січня 2024 року справа № 580/434/24
Суддя Черкаського окружного адміністративного суду Гаращенко В.В., перевіривши матеріали адміністративного позову фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Черкаської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - ОСОБА_2 , про визнання протиправними дій та визнання недійсними договорів,
Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулось до суду з позовом до Черкаської міської ради, в якому просить:
- визнати протиправними дії відповідача, спрямовані на укладення Додаткових договорів від 28.09.2023;
- визнати недійсними та скасувати з моменту укладення Додатковий договір № 1 до договору № 793 від 02 серпня 2016 р. щодо пайової участі в утриманні об'єкта благоустрою від 28.09.2021;
- визнати недійсними та скасувати з моменту укладення Додатковий договір № 1 до договору № 796 від 04 серпня 2016 р. щодо пайової участі в утриманні об'єкта благоустрою від 28.09.2021;
- визнати недійсним та скасувати з моменту укладення Додатковий договір № 1 до договору № 734 від 11 березня 2016 р. щодо пайової участі в утриманні об'єкта благоустрою від 28.09.2021;
- визнати недійсним та скасувати з моменту укладення Додатковий договір № 1 до договору № 883 від 01 лютого 2017р. щодо пайової участі в утриманні об'єкта благоустрою від 28.09.2021;
- визнати недійсним та скасувати нарахування коштів за оплату пайової участі в утриманні об'єктів благоустрою, нараховані «заднім числом» за недійсними Додатковими договорами від 28.09.2023.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що зазначені вище договори пайової участі втратили свою чинність з дати закінчення дії кожного з них так, як не були продовжені з ініціативи Черкаської міської ради, яка мала намір протиправно відмовити ФОП ОСОБА_1 у продовженні строку дії шести паспортів прив'язки.
Зобов'язання за попередніми договорами виконані сторонами у повному обсязі. Сторони цих попередніх договорів не пред'явили одна до одної будь - яких претензій, що на законодавчому рівні, не передбачає укладання будь - яких додаткових угод чи додаткових договорів до тих договорів, строк дії яких закінчився.
Додаткові договори підписані позивачем під впливом психологічного тиску і не відображають її справжню волю і наміри, що відповідно до ч. 3 ст. 203 ЦК свідчить про нечинність додаткових договорів.
Позивач не зверталася до Черкаської міської ради із заявою про поновлення чи про продовження закінчених попередніх договорів пайової участі так, як така процедура, як і укладення додаткового договору на підставі виконаних та припинених договорів, не передбачена нормами чинного законодавства і відповідачем не доведено протилежне.
Департамент архітектури в листі від 28.09.2023 не навів належних і законних підстав для укладення додаткових договорів, які укладені без наявності належних підстав та з порушенням законодавчих норм, що свідчить про їх незаконність і недійсність з моменту укладення.
Додаткові договори щодо пайової участі в утриманні об'єктів благоустрою датовані 28 вересня 2023 року. За таких обставин, позивач вважала, що виконання своїх обов'язків сторонами (надання послуг по утриманню об'єктів благоустрою виконавцем і оплата виконаних послуг замовником) здійснюватимуться з дати укладення правочину, що не заперечувалося відповідачем при укладанні додаткових договорів. Відповідач не повідомив позивача про те, що за наслідками укладення додаткових договорів має намір стягнути з відповідача кошти за ненадані послуги, починаючи від дат закінчення строку дії попередніх договорів, що є правовим наслідком вчинення правочину під впливом обману.
Вирішуючи питання про підсудність даного спору в порядку адміністративного судочинства, суддя виходить з такого.
Відповідно до положень ст. 171 КАС України, суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до п. 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Тобто при розгляді конкретного спору суду необхідно встановити його публічно-правовий зміст (характер). Для з'ясування характеру спору слід враховувати, що протилежним за змістом є приватноправовий спір. Це означає, що в основі розмежування спорів лежить поділ права на публічне та приватне.
Відповідно приватні спори підлягають вирішенню в іншому судовому порядку.
Верховний Суд в постановах від 04.03.2020 у справі №440/1895/19 та від 17.04.2018 у справі №815/6956/15 підкреслив, що участь у спорі суб'єкта владних повноважень як сторони справи ще не означає, що такий спір є публічно-правовим. При визначенні виду судочинства необхідно з'ясувати у зв'язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду. Необхідно також враховувати який спосіб захисту порушеного права обирається у позові.
Пунктом 4 частини першої статті 3 КАС адміністративний договір визначено як дво- або багатосторонню угоду, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією зі сторін угоди.
Особливості, які характеризують угоду як адміністративний договір, більш детально наведено в чинній редакції КАС, згідно з пунктом 16 частини першої статті 4 якого адміністративний договір - це спільний правовий акт суб'єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб'єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов'язки його учасників у публічно-правовій сфері й укладається на підставі закону: а) для розмежування компетенції чи визначення порядку взаємодії між суб'єктами владних повноважень; б) для делегування публічно-владних управлінських функцій; в) для перерозподілу або об'єднання бюджетних коштів у випадках, визначених законом; г) замість видання індивідуального акта; ґ) для врегулювання питань надання адміністративних послуг.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що для віднесення спору про визнання нечинним договору до категорії, на яку поширюється компетенція адміністративного суду, недостатньо наявності лише органу місцевого самоврядування як сторони такого правочину. Зміст адміністративного договору, зокрема передбачає наявність відносин влади і підпорядкування, що відрізняє його від господарських угод, у яких відносини ґрунтуються на юридичній рівності сторін, вільному волевиявленні та майновій самостійності. У випадку, якщо суб'єкт (орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС ознак справи адміністративної юрисдикції. Отже, не можуть вважатися адміністративними договорами угоди, укладені в порядку цивільного або господарського законодавства.
Відповідно до ч. 4 ст. 15 Закон України «Про благоустрій населених пунктів» 6 вересня 2005 року № 2807-IV власник тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення, розташованої на території об'єкта благоустрою державної та комунальної власності, зобов'язаний забезпечити належне утримання прилеглої до тимчасової споруди території або може брати пайову участь в утриманні цього об'єкта благоустрою на умовах договору, укладеного із підприємством або балансоутримувачем.
Абзац шостий частини четвертої статті 36 в редакції Закон України «Про благоустрій населених пунктів» визначає, що власник тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення, розташованої на території об'єкта благоустрою державної або комунальної власності, на умовах договору, укладеного із підприємством або балансоутримувачем об'єкта благоустрою, може фінансувати утримання прилеглої до тимчасової споруди території шляхом оплати пайової участі з утримання в належному стані об'єкта благоустрою.
З наведених законодавчих приписів вбачається, що укладення договору про пайову участь в утриманні об'єкта благоустрою є правом власника тимчасової споруди, а не обов'язком, тому між позивачем та відповідачем відносини підпорядкування відсутні, що вказує на відсутність здійснення владних, управлінських функцій
Отже, справи щодо спорів, які виникають із цивільних чи господарських правовідносин, у яких орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа виступають на рівних засадах з іншими учасниками відносин, мають вирішуватися за правилами цивільного або господарського судочинства.
Аналогічний правовий висновок щодо застосування норм процесуального права в подібних відносинах містять, зокрема, постанови Великої Палати Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 683/2843/17, від 23 травня 2018 року у справі № 916/2455/17 та від 12 вересня 2018 року у справі № 804/1010/17, від 27 лютого 2019 року у справі №814/1375/17.
З наведених в позовній заяві обставин вбачається, що підстави звернення з даним позовом виникли поза межами публічно-правових відносин, що не відноситься до компетенції адміністративного суду, оскільки між позивачем та Черкаською міською радою виникли договірні відносини внаслідок укладення оскаржених договорів.
Відповідно до ст.55 Господарського кодексу України (далі - ГК України) суб'єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов'язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов'язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.
Суб'єктами господарювання є: господарські організації - юридичні особи, створені відповідно до Цивільного кодексу України, державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до цього Кодексу, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку. Суб'єкти господарювання реалізують свою господарську компетенцію на основі права власності, права господарського відання, права оперативного управління відповідно до визначення цієї компетенції у цьому Кодексі та інших законах.
Відповідно до ст.22 ГК України, суб'єктами господарювання державного сектора економіки є суб'єкти, що діють на основі лише державної власності, а також суб'єкти, державна частка у статутному капіталі яких перевищує п'ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб'єктів. Законом можуть бути визначені види господарської діяльності, яку дозволяється здійснювати виключно державним підприємствам, установам і організаціям. Держава реалізує право державної власності у державному секторі економіки через систему організаційно-господарських повноважень відповідних органів управління щодо суб'єктів господарювання, що належать до цього сектора і здійснюють свою діяльність на основі права господарського відання або права оперативного управління. Правовий статус окремого суб'єкта господарювання у державному секторі економіки визначається уповноваженими органами управління відповідно до вимог цього Кодексу та інших законів. Відносини органів управління з названими суб'єктами господарювання у випадках, передбачених законом, можуть здійснюватися на договірних засадах.
Статтею 23 ГК України передбачено, що відносини органів місцевого самоврядування з суб'єктами господарювання у випадках, передбачених законом, можуть здійснюватися також на договірних засадах.
Водночас, відповідно до статті 626 ЦК України, договором є домовленість двох або більше сторін, спрямована на встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків.
Зважаючи на те, що господарський договір є різновидом цивільно- правової угоди, тобто, за своєю юридичною природою є погодженою дією двох або більше сторін, спрямованою на набуття, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків (статті 202, 626 ЦК України), на нього поширюються загальні положення глав 16, 47-53 та інші положення ЦК України щодо угод (зобов'язань) у разі, якщо вони не суперечать положенням господарського законодавства України. Підтвердженням цього є частина 7 статті 179 ГК України, відповідно до якої господарські договори укладаються за правилами, встановленими ЦК України з урахуванням особливостей, передбачених ГК України, іншими нормативно-правовими актами щодо окремих видів договорів.
Підсумовуючи наведене, суд зазначає, що у випадку якщо суб'єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює зазначених владних управлінських функцій (щодо іншої особи, яка є учасником справи), то такий суб'єкт не перебуває «при здійсненні управлінських функцій» і не має встановлених нормами КАС України ознак суб'єкта владних повноважень, а відтак, спір за участю останнього повинен вирішуватися господарським судом.
За таких обставин вимоги заявника мають розглядатися у межах господарського, а не адміністративного судочинства.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження у адміністративній справі, якщо заяву не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. У разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи. ( п. 6 ч. 1 цієї статті).
Керуючись ст.ст. 167, 170, 171, 248, 256, 294, 295 КАС України, суддя -
У відкритті провадження в адміністративній справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Черкаської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - ОСОБА_2 , про визнання протиправними дій та визнання недійсними договорів - відмовити.
Роз'яснити позивачу, що позивач має право звернутися за судовим захистом в порядку господарського судочинства.
Роз'яснити позивачу, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Ухвала набрала законної сили у відповідності до вимог ст. 256 КАС України, проте може бути оскаржена в порядку та строки, передбачені статями 294, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України
Суддя Валентин ГАРАЩЕНКО