ОКРЕМА ДУМКА
20 грудня 2023 року
м. Київ
справа №240/1235/21
адміністративне провадження №К/990/5695/22
судді Верховного Суду Уханенка С. А. на постанову Верховного Суду від 20 грудня 2023 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Житомирської обласної прокуратури, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, - Головного управління Державної казначейської служби України в Житомирській області - про стягнення невиплаченої заробітної плати, вихідної допомоги при звільненні, середнього заробітку за затримку розрахунку.
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України ) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Користуючись цією нормою висловлюю незгоду із постановою колегії суддів у цій справі.
Предметом спору у цій справі, зокрема, є протиправність бездіяльності Житомирської обласної прокуратури щодо невиплати частини заробітної плати та стягнення з Житомирської обласної прокуратури на користь позивача невиплаченої частини заробітної плати за період із 26.03.2020 по 31.12.2020 в сумі 279210,71грн, яка включає невиплачену частину посадового окладу, надбавку за вислугу років, надбавку за роботу в умовах режимних обмежень;
Позов обґрунтовано неправомірним нарахуванням та виплатою відповідачем заробітної плати виходячи з розміру посадового окладу, розрахованого відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - постанова КМУ №505), оскільки посадовий оклад, на його думку, має відповідати розміру, встановленому статтею 81 Закону №1697-VII. Як на підставу послався на Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6р/2020, яким визнано неконституційним окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яким передбачено що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 10.06.2021, залишеним без змін в цій частині постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2021 позов задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Житомирської обласної прокуратури щодо ненарахування ОСОБА_1 з 26.03.2020 по 31.12.2020 заробітної плати, відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру»; зобов'язано Житомирську обласну прокуратуру нарахувати ОСОБА_1 за період з 26.03.2020 по 31.12.2020 заробітну плату, виходячи з розміру посадового окладу, розрахованого відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням усіх встановлених у цей період надбавок і премій та виплатити різницю між нарахованою таким чином сумою (без урахування податків і зборів) та фактично отриманою сумою виплат за вказаний період.
Постановою Верховного Суду від 20 грудня 2023 року касаційну скаргу касаційну скаргу Житомирської обласної прокуратури задоволено частково. Скасовано
рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 червня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2021 року у частині, якою визнано протиправною бездіяльність Житомирської обласної прокуратури щодо ненарахування ОСОБА_1 з 26 березня 2020 року до 31 грудня 2020 року заробітної плати відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру»; зобов'язано Житомирську обласну прокуратуру нарахувати ОСОБА_1 за період з 26 березня 2020 року до 31 грудня 2020 року заробітну плату, виходячи з розміру посадового окладу, розрахованого відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням усіх встановлених у цей період надбавок і премій, й виплатити різницю між нарахованою таким чином сумою (без урахування податків і зборів) та фактично отриманою сумою виплат за вказаний період.
Ухвалено в цій частині нове рішення, яким відмовлено у задоволенні вимог про:
- визнання протиправною бездіяльності Житомирської обласної прокуратури щодо невиплати частини заробітної плати;
- стягнення з Житомирської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 невиплаченої частини заробітної плати за період з 26 березня 2020 року по 31 грудня 2020 року у сумі 279 210,71 грн, яка включає невиплачену частину посадового окладу, надбавку за вислугу років, надбавку за роботу в умовах режимних обмежень.
Приймаючи постанову, Верховний Суд зауважив, що особливістю спірних правовідносин є і те, що 25 вересня 2019 року (до ухвалення Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, але після внесення конституційного подання щодо визнання неконституційними окремих положень пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України) набрав чинності Закон № 113-ІХ, пункт 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» якого містив застереження про те, що на період реформи органів прокуратури (до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури) оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до Постанови № 505.
Після відкриття касаційного провадження Верховний Суд сформував правову позицію стосовно застосування у подібних правовідносинах частини третьої статті 81 Закону № 1697-VII з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 щодо прокурорів, які не пройшли атестацію у період проведення заходів реформування прокуратури, запроваджених Законом № 113-ІХ, зокрема у постановах від 26 травня 2022 року у справі №540/1268/21, від 14 липня 2022 року у справі №240/1984/21, від 14 липня 2022 року у справа №160/13767/20.
У постанові від 14.07.2022 у справі №160/13767/20 Верховний Суд зазначив, що правове регулювання оспорюваних позивачем питань щодо виплати заробітної плати визначено спеціальним Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», що набрав чинності 25 вересня 2019 року, яким передбачена переатестація прокурорів. Отже, на момент виникнення спірних правовідносин у цій справі діяла нова редакція статті 81 Закону України «Про прокуратуру».
Сам Закон № 113-ІХ визначає умови переведення прокурорів, процедуру проходження атестації і, відповідно, порядок оплати праці прокурорів на період проведення їх атестації.
Згідно з пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
Отже, правовий статус зазначених прокурорів, який вони мали до набрання чинності цим Законом, характеризується і державними гарантіями щодо виплати заробітної плати з відповідних джерел фінансування. Таким чином, правове регулювання оплати праці, яке існувало до прийняття спеціального Закону №113-IX, здійснювалося у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
Системний аналіз приписів Закону № 113-ІХ дозволяє зробити висновок, що на зазначений період (до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури) оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови № 505, яка була чинною в оспорюваний позивачем період.
Згідно з пунктами 1, 2, 6 Постанови № 505 затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-5; надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів, а також зазначено, що видатки, пов'язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється в межах затвердженого фонду оплати праці.
Водночас ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, обласну прокуратуру, окружну прокуратуру, отримують заробітну плату згідно зі статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами, внесеними Законом № 113-ІХ.
Положеннями пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації. Отож прирівняння посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи, суперечить вимогам Закону № 113-ІХ.
Стосовно застосування Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі № 6-р/2020 до спірних правовідносин, Верховний Суд у наведених справах зазначив таке.
Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, сформульованої у цьому Рішенні (абзац одинадцятий підпункту 2.2 пункту), заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.
Отже, Конституційний Суд України дав тлумачення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, яка водночас відповідно до іншого Рішення Конституційного Суду України від 18.06.2020 № 5-р (II)/2020 указує на те, що за новим конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, уключено в загальну систему правосуддя.
Конституція України, як неодноразово зазначив Верховний Суд у своїх постановах від 21.09.2021 у справі № 160/6204/20, від 13.10.2021 у справі № 560/4176/19, від 26.11.2021 у справі № 200/14545/19-а, віднесла прокурорів у розділ «Правосуддя», змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання прокурорів. Таке оцінювання було визначено на законодавчому рівні і стосувалося без винятку усіх прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.
Таким чином, Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі № 6-р/2020 стосується приписів статті 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України і пов'язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. Застосування статті 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами в редакції Закону № 113-ІХ без обмежень у цій справі пов'язується з фактом переведення прокурорів (після їх атестації) на посади в «новоутворені» прокуратури (відповідно до Закону № 113-ІХ).
За висновком Верховного Суду у вказаних справах, до прокурора, який не пройшов успішно атестацію та не переведений за її наслідками на посаду в Офіс Генерального прокурора, обласну чи окружну прокуратури, застосуванню підлягають приписи абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, зі змісту якого випливає, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до Постанови № 505.
Отже, висновки судів попередніх інстанцій про те, що в період з 26.03.2020 по 31.12.2020 заробітна плата позивача, який не пройшов атестацію, мала обчислюватися на умовах, в порядку і спосіб, встановленому статтею 81 Закону № 1697-VІІ (без урахування обмежень, передбачених пунктом 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX) ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права.
Проте я не можу погодитися із таким висновком Суду щодо застосування цієї норми з огляду на наступне.
Так, предметом спору у цій справі є правомірність нарахування та виплати позивачу заробітної плати у розмірі, встановленому постановою Кабінету Міністрів України № 505 (згідно абзацом третім пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ), а не статтею 81 Закону №1697-VII.
Згідно наданим відповідачем відзиву на позов та доданих до нього розрахункових листків вбачається, що заробітна плата позивача складалася з посадового окладу - 7180 грн, надбавок: за вислугу років - 25%, роботи в умовах режимних обмежень - 10% та виконання особливо важливої роботи - 70%, премії - 75%, індексації (усього заробітна плата складала 28329,18 грн).
Виплата наведених складових заробітної здійснювалася у відповідності до постанови КМУ 505 від 31.05.2012 (посадовий оклад, надбавка за виконання особливо важливої роботи), постанови КМУ 1090 від 09.12.2015 (надбавка за вислугу років), постанови КМУ № 414 від 15.06.1994 (надбавка за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці).
Профільний Закон №1697-VII у приписах статті 81 з моменту набрання чинності (15 липня 2015 року) встановив порядок визначення заробітної плати прокурорів, наголосивши, що регулювання заробітної плати не може визначатися іншими нормативно-правовими актами окрім цього закону. Ця норма зберегла чинність і на момент виникнення спірних правовідносин.
В наступному, Законом України від 28.12.2014 №79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" доповнений розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України , зокрема, п. 26, який передбачив, що норми і положення статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Наведені норми Бюджетного кодексу Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) і втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Водночас, 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон № 113-ІХ, яким, зокрема, абзацом 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» встановлено, що за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
Отже, аналіз наведеної норми вказує, що на період до переведення на посаду прокурора до відповідних прокуратур оплата праці прокурорів повинна відбуватися у відповідності до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Іншими словами компетенція щодо визначення структури заробітної плати та її розміру була надана Кабінету Міністрів України.
У своїх висновках у цій справі Верховний Суд наголосив на неможливості оцінки Закону № 113-ІХ в аспекті його відповідності Конституції України та презумпції конституційності цього Закону.
Проте приписи частини четвертої статті 7 КАС України передбачають, що якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.
Отже суд, на якого покладено обов'язок надати правову кваліфікацію відносинам сторін та визначити норму права, належну до застосування для вирішення спору здійснює вибір норми не лише з позицій кваліфікації спірних правовідносин, але й з позиції існуючого конституційного порядку.
Іншими словами, в разі виявлення ознак суперечності нормативного акта, належного до застосування приписам Конституції України, суд зобов'язаний застосувати норми Конституції, як норми прямої дії і не застосовувати нормативно-правовий акт, який хоч і регулює спірні правовідносини, але містить ознаки суперечності Конституції.
Так, припис частини другої статті 1311 Конституції України передбачає, що організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Оцінюючи визначення «організація та порядок діяльності прокуратури» в розумінні статті 1311 Конституції України Конституційний Суд України в Рішенні № 6-р/2020 від 26.03.2020 зробив висновок, що заробітна плата прокурорів є елементом цього визначення, який носить характер гарантії незалежності діяльності прокурорів.
Тому, переклавши на Кабінет Міністрів України повноваження встановлювати оплату праці працівників органів прокуратури Закон № 113-ІХ запровадив відмінне від передбаченого положеннями статті 81 Закон №1697-VII нормативне регулювання заробітної плати прокурора.
Отже, з огляду на висновки Конституційного Суду України в Рішенні № 6-р/2020 від 26.03.2020 прихожу до висновку, що приписи Закону № 113-ІХ в частині надання Кабінету Міністрів України повноваження встановлювати оплату праці працівників органів прокуратури мають ознаки суперечності приписам статті 1311 Конституції України, а відповідно в силу частини четвертої статті 7 КАС України не повинні застосовуватися.
З огляду на необхідність застосування норми Конституції як акта прямої дії, до спірних правовідносин необхідно застосувати приписи частини другої статті 1311 Конституції України щодо визначення організації та порядку діяльності прокуратури виключно законом.
Враховуючи, що дія статті 81 Закону №1697-VII, яка регулює заробітну плату прокурорів не зупинялася, то саме норми цієї статті належать до застосування при вирішенні спору у цій справі відповідно до редакції цієї статті, чинної на момент виникнення спірних правовідносин.
Іншим аргументом на користь неможливості застосування постанови КМУ № 505 є визначення приписами абзацу 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ постанови (в однині) Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
Проте, як було встановлено в ході розгляду справи відповідачем застосовувалося три постанови КМУ (№505, №1090, №414), що регулювали порядок та розміри оплати різних складових заробітної плати прокурорів. Водночас, єдиного документу, який би визначав структуру заробітної плати прокурорів Кабінет Міністрів України не приймав.
Крім того, постанова КМУ № 505 на час набрання чинності Законом №113-ІХ діяла в редакції постанови КМУ № 657 від 30 серпня 2017 і будь-яких змін, які б стосувалися її застосування на виконання вимог Закону №113-ІХ Кабінетом Міністрів України не вносилося.
Водночас, Кабінетом Міністрів України 11 грудня 2019 прийнята постанова № 1155, якою затверджені схеми посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних, окружних прокуратур та прирівняних до них прокуратур, тобто прокуратур з назвою, зміненою Законом №113-ІХ і початком діяльності у відповідності до наказу Генерального прокурора.
Наведена постанова КМУ втратила чинність на підставі постанови КМУ № 555 від 02.06.2021. Характерною обставиною цього нормативного документа є пояснювальна записка до проекту цієї постанови, згідно з якою постанова КМУ № 1155 суперечить чинному законодавству з огляду на Рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020.
Отже, визнаючи постанову КМУ № 1155 від 11.12.2019 такою, що втратила чинність з підстав невідповідності чинному законодавству, Кабінету Міністрів України належало б прийняти аналогічне рішення і щодо постанови № 505, оскільки ці нормативні акти за своїм змістом є однопредметними.
Таким чином, прихожу до висновку, що приписи постанови КМУ № 505 у цій справі не підлягають застосуванню через їхню суперечність частині другій статті 1311 Конституції України.
Підсумовуючи зазначу, що застосований у цій справі Верховним Судом висновок щодо застосування абзацу 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ та визначення постанови КМУ № 505, як такої, що врегульовує спірні правовідносини не відповідає конституційному порядку побудови системи законодавства та не сприяє відновленню гарантії незалежності діяльності прокурорів.
Суддя С.А. Уханенко