ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 грудня 2023 року
м. Київ
справа №380/12053/23
адміністративне провадження № К/990/35919/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Мацедонської В.Е.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Приватного виконавця виконавчого округу Львівської області ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України про визнання протиправними та скасування подання і наказу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 01 червня 2023 року, постановлену у складі судді Качур Р.П., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року, ухвалену у складі колегії суддів: Кухтея Р.В. (доповідач), Носа С.П., Шевчук С.М.,
І. Суть спору
1. Приватний виконавець виконавчого округу Львівської області ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України, Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати подання Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України №62435/20.4.1/11-23 від 18.05.2023 про зупинення діяльності приватного виконавця виконавчого округу Львівської області ОСОБА_1,
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України №2015/5 від 25.05.2023 "Про зупинення діяльності приватного виконавця ОСОБА_1", яким зупинено його діяльність як приватного виконавця виконавчого округу Львівської області, посвідчення НОМЕР_1, видане 29.03.2019, строком на один місяць.
2. Одночасно з позовною заявою позивач подав заяву про забезпечення позову, у якій просив забезпечити позов шляхом зупинення дії наказу Міністерства юстиції України "Про зупинення діяльності приватного виконавця ОСОБА_1" №2015/5 від 25.05.2023, яким зупинено діяльність приватного виконавця виконавчого округу Львівської області ОСОБА_1, посвідчення НОМЕР_1, видане 29.03.2019, строком на один місяць, до набрання законної сили рішенням суду по суті у даній справі.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 01 червня 2023 року, яку залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року заяву про забезпечення позову задоволено. Зупинити дію Наказу Міністерства юстиції України «Про зупинення діяльності приватного виконавця ОСОБА_1» № 2015/5 від 25.05.2023, яким зупинено діяльність приватного виконавця виконавчого округу Львівської області ОСОБА_1, посвідчення НОМЕР_1, видане 29.03.2019, строком на один місяць, до набрання законної сили рішенням суду по суті у цій справі.
3. Задовольняючи заяву про забезпечення адміністративного позову, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що застосуванням заходів забезпечення позову не буде завдано більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти, а тому, вжиття заходів забезпечення позову буде мати наслідком виключно збереження існуючого становища до розгляду справи по суті. Дисциплінарне стягнення та його наслідки невідворотно будуть застосовані до приватного виконавця після набрання законної сили рішенням суду у випадку відмови у задоволенні позовних вимог. Позивачем під час подання заяви про забезпечення позову, належним чином обґрунтовано існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди його інтересам до ухвалення рішення в адміністративній справі, а тому подану заяву вважав обґрунтованою та такою, що підлягає задоволенню, з урахуванням забезпечення збалансованості інтересів сторін у справі, наявності зв'язку між заходами забезпечення позову та предметом позовних вимог.
ІІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
4. Не погоджуючись з такими рішеннями суду першої та апеляційної інстанції, Міністерство юстиції України подало касаційну скаргу, в якій посилається на порушення судами норм процесуального права та просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення, яким у задоволенні заяви приватного виконавця виконавчого округу Львівської області ОСОБА_1 про забезпечення позову відмовити.
5. Свої вимоги скаржник мотивує тим, що приймаючи оскаржувані рішення, судами попередніх інстанцій не взято до уваги висновки Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладені у постановах від 05.09.2019 у справі № 01-07/12/18, від 18.02.2021 по справі № ЗД/380/35/20, від 23.02.2021 по справі № ЗД/380/48/20, від 31.03.2021 у справі № 560/6068/20, від 08.07.2021 у справі № 400/5954/20
5.1. Скаржник зауважує, що судами попередніх інстанцій не наведено обґрунтованих мотивів для забезпечення позову, зокрема, не вказано, у чому саме полягає ризик незастосування заходів забезпечення позову, а застосований спосіб забезпечення позову виходить за межі підстав, передбачених п. 1 ч. 2 ст.150, ч. 2 ст. 151 КАС України. Суди попередніх інстанцій постановляючи оскаржувані рішення повинні були обґрунтувати підстави такого забезпечення, які б унеможливили захист прав, свобод та інтересів позивача без вжиття заходів забезпечення позову чи утруднювали б відновлення таких прав при виконанні рішення у межах заявлених позовних вимог, чого зроблено не було. Разом з тим, судом не враховано, що права учасників виконавчих проваджень, що перебувають на виконанні у позивача, можуть зазнати ще більших порушень у разі продовження діяльності останнім, якщо в ході судового розгляду по суті буде встановлено правомірність оскаржуваних рішень
5.2. Крім того, скаржник зазначає, що у разі задоволення позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування наказу Мін'юсту таке судове рішення не потребуватиме особливого виконання, а відповідно і в застосуванні заходів щодо забезпечення такого позову відсутня необхідність. Для ухвалення рішення про забезпечення позову в даній справі відсутні об'єктивні докази та підстави визначені КАС України, які б свідчили про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, неможливості захисту цих прав, свобод та інтересів без вжиття таких заходів.
6. Заявник своїм правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
IV. Джерела права й акти їх застосування
7. Частиною другою статті 150 КАС України передбачено, що забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
8. Відповідно до частини першої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2)забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов'язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
9. Основи організації та діяльності з примусового виконання судових рішень і рішень інших органів (посадових осіб) органами державної виконавчої служби та приватними виконавцями, їхні завдання та правовий статус визначає Закон України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» від 02 червня 2016 року № 1403-VIII (далі - Закон № 1403-VIII).
10. Згідно з частинами першою, дев'ятою статті 39 Закону №1403-VIII дисциплінарна комісія приватних виконавців (далі - Дисциплінарна комісія) утворюється при Міністерстві юстиції України для розгляду питань притягнення приватних виконавців до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарних проступків. Рішення Дисциплінарної комісії оформлюється протоколом, який підписують усі присутні на засіданні члени комісії.
11. Згідно з ч. 1 ст. 41 Закону № 1403-VIII, за вчинення дисциплінарного проступку до приватного виконавця може бути застосовано одне з таких дисциплінарних стягнень: 1) попередження; 2) догана; 3) зупинення діяльності приватного виконавця на строк до шести місяців; 4) припинення діяльності приватного виконавця.
12. Особливості перевірки дотримання приватним виконавцем вимог законодавства щодо примусового виконання рішень під час виконання ним професійних обов'язків у період дії воєнного стану, визначені розділом V Порядку проведення перевірок діяльності органів державної виконавчої служби, приватних виконавців, затвердженого наказом Міністерства юстиції від 22.10.2018 № 3284/5 (далі - Порядок).
13. Відповідно до положень вказаного Розділу (в редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин) у період дії воєнного стану структурний підрозділ Міністерства здійснює перевірку дотримання приватним виконавцем вимог законодавства щодо примусового виконання рішень під час виконання ним професійних обов'язків на підставі відомостей автоматизованої системи виконавчого провадження.
За результатом перевірки відомостей в автоматизованій системі виконавчого провадження структурний підрозділ Міністерства формує інформаційну довідку відповідно до пункту 3 розділу VII Положення про автоматизовану систему виконавчого провадження, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 05 серпня 2016 року № 2432/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12 серпня 2016 року за № 1126/29256.
У разі необхідності одержання від приватного виконавця інформації або пояснень щодо примусового виконання рішень під час виконання ним професійних обов'язків, або копій відповідних документів структурний підрозділ Міністерства може надіслати приватному виконавцю відповідний обґрунтований запит. Запит надсилається на адресу електронної пошти приватного виконавця, зазначену в Єдиному реєстрі приватних виконавців України. Запитувану інформацію або копії документів приватний виконавець має надати структурному підрозділу Міністерства не пізніше п'яти робочих днів з дня надсилання запиту.
У разі виявлення ознак грубого порушення приватним виконавцем вимог законодавства щодо примусового виконання рішень структурний підрозділ Міністерства готує подання про зупинення діяльності приватного виконавця строком на один місяць на підставі підпункту 4 пункту 6-1 розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», яке підписує керівник структурного підрозділу Міністерства.
У поданні обов'язково мають бути зазначені обставини, установлені структурним підрозділом Міністерства, з посиланням на джерела інформації (відомості автоматизованої системи виконавчого провадження, звернення учасника виконавчого провадження або іншої особи, інформація отримана від приватного виконавця тощо), зміст виявлених порушень з посиланням на відповідні норми нормативно-правових актів.
Подання про зупинення діяльності приватного виконавця не пізніше наступного робочого дня з дня його підписання надсилається на електронні адреси всіх членів Дисциплінарної комісії приватних виконавців для погодження.
У разі погодження подання про зупинення діяльності приватного виконавця не менше ніж п'ятьма членами Дисциплінарної комісії приватних виконавців структурний підрозділ Міністерства готує проєкт наказу про зупинення діяльності приватного виконавця на підставі підпункту 4 пункту 6-1 розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» з мотивованим обґрунтуванням грубості порушення.
Наказ про зупинення діяльності приватного виконавця не пізніше наступного робочого дня з дня його видання надсилається приватному виконавцю, діяльність якого зупинена, адміністратору автоматизованої системи виконавчого провадження, організатору електронних аукціонів, аукціонів за фіксованою ціною, операторам електронних майданчиків, підключених до електронної торгової системи, в якій здійснюються земельні торги.
Відомості про зупинення діяльності приватного виконавця вносяться до Єдиного реєстру приватних виконавців України.
14. Відповідно до підпункту 4 пункту 6-1 розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» діяльність приватного виконавця може бути зупинена строком на один місяць на підставі наказу Міністерства юстиції України за поданням керівника структурного підрозділу Міністерства юстиції України, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері примусового виконання рішень, погодженим не менше ніж п'ятьма членами Дисциплінарної комісії, у разі виявлення ознак грубого порушення (мотивоване обґрунтування грубості порушення визначається у тексті наказу) приватним виконавцем вимог законодавства щодо примусового виконання рішень під час виконання ним професійних обов'язків. Протягом п'яти робочих днів з дня закінчення зазначеного строку чи дня припинення або скасування воєнного стану Міністерство юстиції України видає наказ про поновлення діяльності приватного виконавця.
V. Оцінка Верховного Суду
15. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції виходить з такого.
16. Зі змісту викладених норм КАС України випливає, що метою забезпечення адміністративного позову є захист прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів. Відтак, вжиття судом заходів забезпечення позову покликане своєчасно унеможливити настання негативних та непоправних наслідків, які можуть настати в результаті невжиття таких заходів. Тобто, невідворотність наслідків означатиме, що спірні правовідносини не зможуть існувати в майбутньому у первісному вигляді у випадку незастосування заходів забезпечення позову.
17. Суд у кожному випадку повинен встановити чи є захід забезпечення позову, про який клопоче позивач, таким, що відповідає меті і завданням правового інституту забезпечення позову. Також, суд має вказати мотиви, які слугували причиною постановленню ухвали про забезпечення позову, зокрема, існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов'язані з відновленням прав, будуть значними.
18. Вирішуючи питання про забезпечення позову, суд має брати до уваги інтереси не тільки заявника, а й інших осіб, права яких можуть бути порушені у зв'язку із застосуванням відповідних заходів.
19. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
20. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
21. Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
22. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками цього судового процесу.
23. Так, предметом розгляду даної справи є, зокрема, наказ Міністерства юстиції України №2015/5 від 25.05.2023 "Про зупинення діяльності приватного виконавця ОСОБА_1 ", яким зупинено його діяльність як приватного виконавця виконавчого округу Львівської області, посвідчення НОМЕР_1, видане 29.03.2019, строком на один місяць.
24. В свою чергу, приватний виконавець виконавчого округу Львівської області ОСОБА_1 своєю заявою, як засіб забезпечення позову просив зупинити дію вказаного наказу.
25. Задовольняючи заяву про забезпечення позову, суди першої та апеляційної інстанції виходили з того, що існують обставини, які свідчать, що ефективний захист або поновлення порушених прав позивача без зупинення дії оскаржуваних рішень є неможливим. Ці висновки суди мотивували тим, що у разі виконання оскаржуваних рішень діяльність позивача як приватного виконавця буде зупинена, він не здійснюватиме професійну діяльність протягом часу, визначеного оскаржуваним рішенням, що є фактичним застосуванням дисциплінарного стягнення. Крім того, протягом зазначеного часу заявник буде позбавлений доходу, а учасники виконавчих проваджень, які перебувають у його провадженні - права на вчасне виконання виконавчого документу.
26. Суд зазначає, що наведені судами мотиви не свідчать про неможливість ефективного захисту прав позивача без вжиття заходів забезпечення позову.
27. У цій справі звернення позивача до суду із відповідною заявою про забезпечення позову обумовлено прагненням зупинити дію дисциплінарного стягнення, законність чи протиправність накладення якого є предметом дослідження за результатами судового розгляду.
28. Проте ухвала суду про забезпечення позову не може бути підставою зміни таких правовідносин.
29. Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 05.09.2019 в справі № 01-07/12/18, від 18.02.2021 в справі № ЗД/380/35/20, від 17.03.2021 у справі № 640/19167/20, від 31.03.2021 у справі №560/6068/20, від 19.05.2021 у справі №ЗД/380/54/20, від 02.12.2021 у справі №640/8596/21.
30. Суд також зазначає, що в цьому випадку задоволення заяви про забезпечення позову фактично є згодою із твердженнями заявника про протиправність оспорюваного акту індивідуальної дії без розгляду справи по суті позовних вимог.
31. Водночас фактичні обставини справи підлягають встановленню та доведенню на підставі відповідних доказів та аналізу норм права, які регулюють спірні правовідносини, під час розгляду справи по суті щодо правомірності спірного рішення відповідача.
32. Факт прийняття відповідачем рішення, яке стосується прав та інтересів позивача, не може автоматично свідчити про те, що таке рішення є очевидно протиправним і невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду, а факт порушення прав та інтересів позивача підлягає доведенню у встановленому законом порядку.
33. У заяві про вжиття заходів забезпечення позову заявник не довів та документально не підтвердив існування обставин, які б вказували на очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача, що унеможливило б захист його прав, свобод та інтересів без вжиття відповідних заходів до ухвалення рішення у справі. Зміст заяви позивача про забезпечення позову не дає підстав вважати, що невжиття заходів забезпечення позову може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду, у разі його ухвалення на користь заявника, оскільки спірне рішення уважатиметься скасованим з моменту набрання судовим рішенням законної сили.
34. З огляду на вищенаведене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про необґрунтованість заяви приватного виконавця про забезпечення позову та як наслідок, відсутності правових підстав для його задоволення.
35. З урахуванням викладеного, Суд дійшов висновку, що обставини, якими суди попередніх інстанцій обґрунтовували необхідність забезпечення позову, не відповідають наведеним у частині другій статті 150 КАС України критеріям, що є підставою для скасування оскаржуваних судових рішень з прийняттям нового про відмову в забезпеченні позову.
36. Положеннями частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
37. Згідно з частиною першою статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
38. З урахуванням викладеного, рішення судів попередніх інстанцій щодо забезпечення позову підлягають скасуванню з прийняттям нового - про відмову в задоволенні заяви.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити.
2. Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 01 червня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2023 року у справі №380/12053/23 скасувати.
3. Прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні заяви приватного виконавця виконавчого округу Львівської області ОСОБА_1 про забезпечення позову.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий О. А. Губська
Судді
М.В. Білак
В.Е. Мацедонська