ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 520/589/20
адміністративне провадження № К/990/28548/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Єресько Л.О.,
Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28.04.2023 (головуючий суддя - О.М. Тітов)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02.08.2023 (головуючий суддя - А.О. Бегунц, судді - С.С. Рєзнікова, Л.В. Курило)
у справі № 520/589/20
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора,
Другої кадрової комісії
про визнання протиправними та скасування наказу, рішення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та моральної шкоди,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Другої кадрової комісії, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ від 21.12.2019 № 2089 ц про звільнення позивача з посади прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську (з місцем постійної дислокації у місті Краматорську) управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України;
- визнати протиправним та скасувати рішення кадрової комісії № 2 від 06.12.2019 № 15 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації;
- поновити позивача на посаді прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську (з місцем постійної дислокації у місті Краматорську) управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України (або на рівнозначну посаду в Офісі Генерального прокурора) та в органах прокуратури;
- стягнути з Офісу генерального прокурора на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 24.12.2019 по день винесення судом рішення про поновлення;
- на підставі статті 237-1 Кодексу законів про працю України стягнути з відповідача моральну шкоду у розмірі 100 тис грн.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації є незаконним та упередженим, а висновки комісії про невідповідність позивача вимогам професійної етики та доброчесності є необґрунтованими. Також позивач зазначає про грубе порушення Генеральним прокурором процедури звільнення позивача, оскільки підстав для прийняття наказу про звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» не було.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 01.10.2020, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24.03.2021, позов задоволено частково. Визнані протиправними та скасовані рішення Кадрової комісії від 06.12.2019 № 15 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації та наказ від 21.12.2019 № 2089 ц про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади. Поновлено ОСОБА_1 в органах прокуратури на посаді, з якої його було звільнено. Стягнуто з Офісу генерального прокурора на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 25.12.2019 по 01.10.2020 у сумі 291 762 грн 05 коп з відповідним відрахуванням обов'язкових платежів до бюджету та спеціальних фондів. Звернуто рішення до негайного виконання в частині поновлення позивача на посаді та в частині стягнення з Офісу Генерального прокурора на користь позивача середнього заробітку в межах суми стягнення за один місяць. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
4. Постановою Верховного Суду від 03.11.2022 касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора задоволено частково. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 01.10.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.03.2021 скасовано, а справу № 520/589/20 направлено до Харківського окружного адміністративного суду на новий розгляд.
5. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 28.04.2023, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 02.08.2023, адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення кадрової комісії № 2 від 06.12.2019 № 15 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації. Визнано протиправним та скасовано наказ від 21.12.2019 № 2089 ц про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську (з місцем постійної дислокації у місті Краматорську) управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України. Поновлено ОСОБА_1 в органах прокуратури на посаді прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську (з місцем постійної дислокації у місті Краматорську) управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України. Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 25.12.2019 по 28.04.2023 у сумі 1 292 307 грн 30 коп з відповідним відрахуванням обов'язкових платежів до бюджету та спеціальних фондів. Звернуто рішення до негайного виконання в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та в частині стягнення з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середнього заробітку в межах суми стягнення за один місяць. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
6. При ухваленні рішення суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не було надано до матеріалів справи належних та допустимих доказів щодо невідповідності позивача вимогам професійної компетенції, професійної етики та доброчесності.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Офісом Генерального прокурора подано до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, скаржник просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог скасувати, ухвалити в цій частині нову постанову про відмову у задоволенні позову.
8. Підставою касаційного оскарження судових рішень скаржник вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на наведену норму процесуального закону відповідач зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пунктів 9, 10, 11, 12, 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та пункту 9 Розділу I Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, а також положень пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 № 233.
9. В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач вказує, що висновки судів попередніх інстанцій про необґрунтованість рішення кадрової комісії не ґрунтуються на нормах законодавства, оскільки рішення кадрової комісії містить мотиви його прийняття, висновки зроблені комісією за результатами дослідження матеріалів атестації, наданих позивачем пояснень.
10. Також відповідач наголошує про наявність у комісії дискреційних повноважень ухвалювати рішення за наслідками проходження прокурорами атестації.
11. На переконання заявника касаційної скарги рішення кадрової комісії про неуспішне проходження позивачем атестації є правомірним, оскільки його зміст містить у собі конкретні мотиви та чіткі обґрунтування щодо підстав його прийняття.
Позиція інших учасників справи
12. Позивачем подано до суду пояснення, в яких позивач просить оскаржувані рішення судів попередніх залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
Рух касаційних скарг
13. Ухвалою Верховного Суду від 05.09.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора.
14. Ухвалою Верховного Суду від 20.12.2023 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
15. З 08.04.2013 позивач проходив службу в органах прокуратури України.
16. На виконання вимог пункту 10 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» позивач 08.10.2019 подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію.
17. Позивач успішно пройшов перші два етапи атестації: іспит у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки.
18. У зв'язку із цим його допущено до наступного етапу атестації - проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
19. За наслідками проведення співбесіди Кадровою комісією № 2 відносно позивача прийнято рішення від 06.12.2019 № 15 про неуспішне проходження атестації.
20. У вказаному рішенні зазначено, що під час проведення співбесіди, комісія з'ясувала обставини, які свідчать про невідповідність ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, зокрема:
1) щодо підстав невідповідності прокурора вимогам професійної етики в рішенні Кадрової комісії зазначено, що на підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності вимогам професійної етики в частині поведінки близьких родичів прокурора, що свідчить про їх причетність до представників так званих ДНР/ЛНР або їх пособників. Так, за даними державних органів, 08.10.2019 ОСОБА_2 (тесть позивача) завдав тілесні ушкодження працівнику Служби безпеки України при зупинці автобусу на блокпосту ІНФОРМАЦІЯ_1. На даний час в мережевих ресурсах міститься ряд публікацій, в яких ОСОБА_2 зазначається як майор безпеки «ЛНР».
2) щодо підстав невідповідності прокурора вимогам доброчесності в рішенні Кадрової комісії зазначено, що на підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо приховування майна від декларування. Так, сестра ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , у 2016 ропі придбала автомобіль Hyundai Sonata 2008 року випуску (ринкова ціна - понад 170 000 грн). Маючи ще один автомобіль, Hyundai I10, вона передала Hyundai Sonata в користування ОСОБА_1 . Згідно з даними державних органів, задекларований дохід за вказаний час не дозволяв ОСОБА_3 здійснити цю покупку.
21. Наказом Генерального прокурора України № 2089 ц від 21.12.2019 ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську (з місцем постійної дислокації у місті Краматорську) управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіальних управлінь Державного бюро розслідувань Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статі 51 Закону України «Про прокуратуру» з 24.12.2019. Підставою для винесення вказаного наказу зазначено рішення Кадрової комісії № 2.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
22. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Статтею 4 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
24. Згідно зі статтею 21 Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» у тексті Закону України «Про прокуратуру» слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
25. Абзацами першим та другим пункту 3 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» встановлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.
Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
26. Пунктами 4 - 6 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» передбачено, що день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті «Голос України».
Офіс Генерального прокурора є правонаступником Генеральної прокуратури України у міжвідомчих міжнародних договорах, укладених Генеральною прокуратурою України.
З дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
27. Відповідно до абзацу першого пункту 7, пункту 9 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
28. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» встановлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
29. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
30. Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора. (пункт 12 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»).
31. Відповідно до пункту 13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
32. За змістом пункту 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» Для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про: 1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів та їх результати; 2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг; 3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім'ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора; 4) зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.
Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Для цього графік проведення співбесід із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, його посади, заздалегідь оприлюднюється на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора.
33. Пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» передбачено, що кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.
34. Згідно з підпунктом 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.
35. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 (далі - Порядок № 221) атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон) та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
36. Відповідно до пунктів 2, 4 розділу І Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями.
Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
37. Пунктами 5, 6 розділу І Порядку № 221 передбачено, що предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
Атестація включає такі етапи: 1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора; 2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки; 3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
38. Відповідно до пункту 9 розділу І Порядку № 221 атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.
39. Заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15.10.2019 (включно). Заява підписується прокурором особисто (пункт 10 розділу І Порядку № 221).
40. Розділ IV Порядку № 221 визначає порядок проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора.
41. До початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками (пункт 2 Розділу IV Порядку № 221).
42. Пунктом 9 Розділу IV Порядку № 221 визначено, що для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про: 1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати; 2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг; 3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім'ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора; 4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.
43. Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно) (пункт 10 Розділу IV Порядку № 221).
44. Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії.
Перед проведенням співбесіди члени комісії можуть надіслати на електронну пошту прокурора, яка вказана у заяві про намір пройти атестацію, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов'язаних з матеріалами атестації. У цьому випадку протягом трьох днів з дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, прокурор може подати комісії електронною поштою письмові пояснення (у разі необхідності - скановані копії документів) (пункт 11 Розділу IV Порядку № 221).
45. Відповідно до пунктів 12, 13 Розділу IV Порядку № 221 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.
Співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання.
Співбесіда проходить у формі засідання комісії.
46. Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності (пункт 14 Розділу IV Порядку № 221).
47. Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання (пункт 15 Розділу IV Порядку № 221).
48. Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації (пункт 16 Розділу IV Порядку № 221).
Оцінка Верховного Суду
49. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
50. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
51. Спір у цій справі виник у зв'язку із винесенням Кадровою комісією № 2 за наслідками проведеної співбесіди з ОСОБА_1 рішення від 06.12.2019 № 15 про неуспішне проходження ним атестації.
52. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, враховує, що Верховний Суд сформував правові висновки щодо застосування положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» в аспекті дискреційних повноважень кадрових комісій (в рамках атестації прокурорів) і меж судового контролю у справах про оскарження рішень останніх за наслідками третього етапу атестації (співбесіди). У постановах від 21.10.2021 у справі № 640/154/20, від 02.11.2021 у справах № 120/3794/20-а та № 640/1598/20, від 04.11.2021 у справі № 640/537/20, від 02.12.2021 у справі № 640/25187/19, від 16.12.2021 у справі № 640/26168/19, від 22.12.2021 у справі № 640/1208/20 Верховний Суд висловився щодо обґрунтованості і вмотивованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації, як необхідної умови його відповідності критеріям, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а також, що рішення цього органу (кадрової комісії) можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить дискреційним повноваженням цього органу під час атестування прокурорів й ухвалення за наслідками цієї процедури відповідних рішень.
53. У постанові від 12.05.2022 у справі № 540/1053/21 Верховний Суд зазначив, що досягнути мети атестування прокурорів, яку відповідач означив як підвищення ефективності діяльності прокуратури і рівня довіри до прокурорів, неможливо без зрозумілої, чіткої і передбачуваної процедури та можливості її перевірки судом, а механізм, визначений Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» для цілей атестації чинних прокурорів, не може применшувати чи заперечувати існуючих гарантій, зокрема на судовий захист.
54. У постановах від 29.06.2022 у справі № 420/10211/20, від 11.08.2022 у справі № 160/8111/20, від 07.07.2022 у справі № 560/214/20, не заперечуючи наявність у кадрової комісії дискреційних повноважень надавати оцінку дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності та ухвалювати рішення за наслідками проходження прокурорами атестації, Верховний Суд зазначив, що така дискреція не може бути свавільною, а повинна ґрунтуватися на приписах закону.
55. За загальним правилом під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Тобто дискреційним є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною.
56. Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура атестації і чи була дотримана процедура його прийняття.
57. Обсяг і ступінь мотивації рішення залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення прокурора взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася комісія, коли оцінювала прокурора під час проведення співбесіди, тобто встановити мотиви ухваленого рішення. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про непроходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне.
58. Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб'єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.
59. З приводу зазначеного є сталою позиція Верховного Суду, що вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб'єкта владних повноважень. І навпаки, не наведення мотивів прийнятих рішень «суб'єктивізує» акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення (постанови Верховного Суду від 18.09.2019 у справі № 826/6528/18, від 10.04.2020 у справі № 819/330/18, від 10.01.2020 у справі № 2040/6763/18).
60. Отже, в аспекті порушених у касаційній скарзі питань та з огляду на існуючу правозастосовчу практику Верховного Суду у цій категорії спорів колегія суддів відхиляє посилання Офісу Генерального прокурора на дискреційність повноважень кадрових комісій та відсутності повноважень у суду здійснювати оцінку предмету атестації.
61. Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, позивач успішно пройшов перші два етапи атестації та був допущений до наступного етапу - співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
62. За наслідками проведення співбесіди Комісією прийнято рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, у зв'язку із невідповідністю прокурора вимогам професійної етики та доброчесності.
63. Переглядаючи цю справу в касаційному порядку Верховний Суд у постанові від 03.11.2023 погодився з висновками судів попередніх інстанцій, що аргументи Кадрової комісії, за якими позивач не відповідає вимогам професійної етики не можна вважати обґрунтованими.
64. Водночас, рішення судів попередніх інстанцій в частині висновків про необґрунтованість рішення комісії щодо невідповідності позивача вимогам доброчесності Верховним Судом визнано передчасними, оскільки суди попередніх інстанцій не дослідили та не встановили чи підтверджується наданими позивачем доказами відповідність витрат на вказані у рішенні автомобілі джерелам доходів сестри позивача; чи надано позивачем підтверджуючи відомості із державних органів щодо отриманого доходу сестри позивача; чи наявні підтверджуючи документи на придбання автомобіля Hyundai Sonata (квитанція/договір купівлі-продажу); чи спростовують подані позивачем пояснення та докази висновки комісії, які стали підставою для прийняття спірного рішення.
65. З огляду на що, Верховний Суд дійшов висновку, що суди попередніх інстанцій не вжили усіх, визначених законом, заходів та не встановили усі фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, та направив справу на новий розгляд.
66. За результатами нового розгляду справи суди попередніх інстанцій, оцінюючи спірне рішення Комісії в частині висновків про невідповідність позивача вимогам професійної етики, дійшли висновку, що доводи Кадрової комісії № 2 в оскаржуваному рішенні стосовно поведінки близьких родичів позивача спростовуються висновками, зазначеними Дзержинським районним судом міста Харкова в рішенні від 20.11.2018 у справі № 638/4856/17, яке набрало законної сили.66. Оцінюючи спірне рішення Комісії в частині висновків про невідповідність позивача вимогам доброчесності, суди попередніх інстанцій виснували, що висновки Комісії в цій частині не можна вважати обґрунтованими та доведеними.
67. Як зазначалося вище, підставою для висновків Комісії про невідповідність позивача вимогам доброчесності слугували обґрунтовані сумніви щодо приховування майна від декларування. Так, сестра ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , у 2016 ропі придбала автомобіль Hyundai Sonata 2008 року випуску (ринкова ціна - понад 170 000 грн). Маючи ще один автомобіль, Hyundai I10, вона передала Hyundai Sonata в користування ОСОБА_1 . Згідно з даними державних органів, задекларований дохід за вказаний час не дозволяв ОСОБА_3 здійснити цю покупку.
68. При новому розгляді справи, судами враховано надані позивачем пояснення, в яких зазначено, що сестра позивача ОСОБА_3 14.03.2014 зареєструвала шлюб з ОСОБА_4 . Вказано, що сестра працювала на посаді провідного менеджера у ПАТ «А-банк» з 2012 року по 2018 рік, а з 2018 року зареєструвалась, як суб'єкт підприємницької діяльності та наразі займається наданням туристичних послуг. Зазначено, що ОСОБА_4 , є суб'єктом підприємницької діяльності з 2012 року та по теперішній час займається стоматологічною практикою. Повідомлено, що зі слів сестри, автомобілі, вони придбали спільно з чоловіком за власні кошти за такими цінами: Hyundai Hyundai I10 у 2015 році (2014 року випуску) за ціною - приблизно 284 тисячі гривень, 26.10.2016 Hyundai Sonata (2008 року випуску) за ціною - приблизно 168 тисяч гривень, 26.02.2019 Nissan X-Trail (2018 року випуску) за ціною - 659 600 тисяч гривень. Повідомлено, що вони у лютому 2019 року продали автомобіль Hyundai І10 за ціною приблизно 254 тисяч гривень, після чого, додали до вказаної суми 405 600 тисяч гривень та придбали автомобіль Nissan X-Trail. Вказано, що з підтверджуючих документів щодо придбання вищевказаних автомобілів, у сестри позивача, зберіглася тільки квитанція на придбання останнього автомобіля Nissan X-Trail, щодо придбання інших автомобілів підтверджуючих документів не залишилось, оскільки пройшов тривалий проміжок часу. Повідомлено, що в кінці 2016 року, на прохання позивача, сестра надала йому у користування автомобіль Hyundai Sonata, який і до цього часу знаходиться у його користуванні.
69. Також судами враховано надану позивачем довідку МВС України Регіонального сервісного центру № 6342 (на правах відділу, м. Харків) від 25.01.2020 Про надання інформації стосовно вартості транспортного засобу, що належить на праві приватної власності ОСОБА_3 (сестрі позивача), згідно договору купівлі-продажу, укладеному ТСЦ 6342 РСЦ МВС в Харківській області 26.10.2016 № 6342/2016/149512 вартість транспортного засобу Hyundai Sonata 2008 року випуску № куз. НОМЕР_1 , номерний знак НОМЕР_2 складає 49 000, 00 грн.
70. Судами взято до уваги надані позивачем: копію свідоцтва про шлюб між ОСОБА_3 та ОСОБА_4 , копії податкових декларацій ФОП ОСОБА_4 та довідку про дохід за 2015-2018 роки, копію трудової книжки ОСОБА_3 .
71. Судами встановлено, що згідно довідки ГУ ДПС у Харківській області, дохід ФОП ОСОБА_4 за 2015 рік (що передував року придання ТЗ Hyundai Sonata 2008) становив 360 000 грн (середньомісячний дохід 30 000 грн); за 2016 рік 460 000 грн (середньомісячний дохід 38 333 грн; сумарний дохід з січня по вересень (місяць, що передував місяцю придбання ТЗ) 345 000 грн); за 2016 рік 340 000 грн; за 2018 390 000 грн.
72. Врахувавши надані позивачем докази, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що такі підтверджують існування стабільного офіційного доходу подружжя ОСОБА_3 (зокрема і сестри позивача) від підприємницької діяльності ОСОБА_4 , достатнього для придбання транспортного засобу вартістю 49 000, 00 грн.
73. З огляду на надані позивачем пояснення та докази на їх підтвердження, судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що такими спростовуються висновки комісії про невідповідність позивача вимогам доброчесності.
74. При цьому, судами встановлено, що Офісом Генерального прокурора, як суб'єктом владних повноважень, на якого в силу процесуального закону покладено обов'язок щодо доказування, не було надано до матеріалів справи належних та допустимих доказів щодо правомірності свого рішення в частині висновків Комісії, зокрема, і щодо невідповідності позивача вимогам доброчесності.
75. Таким чином, враховуючи вище встановлені судами попередніх інстанцій обставини, правильними є висновки судів, що аргументи Кадрової комісії про невідповідність позивача вимогам доброчесності не можна вважати обґрунтованими.
76. Крім того, суд враховує, що і в касаційній скарзі відповідачем не наведено жодних обґрунтувань на спростування обставин, встановлених судами під час нового розгляду справи.
77. Враховуючи вищевикладене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що рішення Кадрової комісії № 2 від 06.12.2019 № 15 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності.
78. Отже, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
79. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Висновки щодо розподілу судових витрат
80. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 139, 327, 341, 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
постановив:
1. Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення.
2. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28.04.2023 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02.08.2023 у справі № 520/589/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко
Судді Л.О. Єресько
В.М. Соколов