ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 240/8842/20
адміністративне провадження № К/9901/14314/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року (суддя Семенюк М.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2021 року (колегія у складі суддів Курка О.П., Білої Л.М., Гонтарука В.М.)
у справі № 240/8842/20
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, Старшого державного інспектора у сфері контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Житомирській області - начальника відділу контролю за використанням земель в Андрушівському, Бердичівському, Любарському, Ружинському, Чуднівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Драчука Івана Степановича
про визнання протиправним та скасування припису.
І. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - Держгеокадастр), старшого державного інспектора у сфері контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Житомирській області - начальника відділу контролю за використанням земель в Андрушівському, Бердичівському, Любарському, Ружинському, Чуднівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Драчука Івана Степановича (далі - старший державний інспектор), в якому просив визнати протиправним та скасувати припис № 652-Дк/0418Пр/03/01/-19, винесений 06.12.2019 старшим державним інспектором, про усунення порушень вимог земельного законодавства шляхом звільнення земельної ділянки на території Вчорайшенської сільської ради об'єднаної територіальної громади Ружинського району Житомирської області за межами населених пунктів сільської ради, площею 21,1765 га.
2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 29.09.2020, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2021, у задоволенні позову відмовлено.
3. 18.04.2021 ОСОБА_2 , в інтересах якого діє Швець А.А., подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати попередні судові рішення та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
4. Ухвалою Верховного Суду від 29.04.2021 відкрито касаційне провадження.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на виконання плану роботи Управління з контролю за використанням на охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на 4 квартал 2019 року та наказу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 05.11.2019 №652-ДК старшим державним інспектором у сфері контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Житомирській області - начальником відділу контролю за використанням земель в Андрушівському, Бердичівському, Любарському, Ружинському, Чуднівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Драчуком І.С. був здійснений державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості грунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства під час використання земель водного фонду на території Вчорайшенської сільської об'єднаної територіальної громади Ружинського району Житомирської області.
6. Під час перевірки встановлено, що на земельній ділянці для іншого сільськогосподарського призначення кадастровий номер 1825286800:04:000:0002 державної власності, яка знаходиться за межами населеного пункту с. Чорнорудка, на території Чорнорудського старостинського округу Вчорайшенської сільської ради об'єднаної територіальної громади Ружинського району Житомирської області площею 21.1765 га, розміщено нежитлові приміщення, і вона використовується ОСОБА_1 , у якого відсутнє право користування цією ділянкою, у зв'язку з чим останньому старшим державним інспектором у сфері контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Житомирській області - начальником відділу контролю за використанням земель в Андрушівському, Бердичівському, Любарському, Ружинському, Чуднівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Драчуком І.С. було винесено припис від 06.12.2019 № 652-ДК/0418Пр/03/01/-19 про усунення порушень вимог земельного законодавства щодо земельної ділянки на території Вчорайшенської сільської ради об'єднаної територіальної громади Ружинського району Житомирської області за межами населених пунктів сільської ради, площею 21,1765 га шляхом звільнення.
7. Позивач з приписом не погодився і звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
8. Позивач вважає, що припис винесено за наслідками перевірки, яку проведено з порушенням Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", при відсутності доказів використання ним земельної ділянки, звернувся до суду.
Перевірку не включено до плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2019 рік, затвердженого наказом Державної регуляторної служби України від 15.11.2018 № 152, що є грубим порушенням Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Державний інспектор діяв упереджено, оскільки до перевірки не залучив ОСОБА_1 та не повідомив про проведення перевірки.
Всі документи, а саме: акт обстеження земельної ділянки, акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом-земельної ділянки, припис про усунення порушень, протокол про адміністративне правопорушення складенні в один день - 06.12.2019 за участі посадових осіб Вчорайшенської сільської ради Ружинського району Житомирської області, повноваження яких не стосуються земель водного фонду, які знаходяться за межами населеного пункту. Відповідно до ч. 5 ст. 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) повноваження щодо розпорядження такими землями належать до обласних державних адміністрацій. Власником земельної ділянки є Житомирська обласна державна адміністрація, представників якої не було залучено до проведення перевірки.
Відсутні будь-які докази, що підтверджують володіння та розпорядження позивачем як нежитловими приміщеннями, так і земельною ділянкою. Припис про усунення порушень винесено державним інспектором на основі припущень.
9. Відповідач проти позову заперечив. Пояснив, що перевірку проведено відповідно до Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".
Підставою перевірки було виконання плану роботи Управління з контролю за використанням на охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на 4 квартал 2019 року та наказу ГУ Держгеокадастру у Житомирській області № 652-ДК від 05.11.2019.
Під час перевірки встановлено, що земельна ділянка, на якій розміщено архітектурні споруди, використовується ОСОБА_1 , за умов, які не відповідають їх цільовому призначенню та без належних правових підстав.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що спірні правовідносини регулюються не Законом України від 05.04. 2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V), а Законом України від 19.06.2003 № 963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - Закон № 963-IV).
Суди зазначили, що представник позивача не заперечував, що розташовані на земельній ділянці кадастровий номер 1825286800:04:000:0002 нежитлові споруди фактично належать ОСОБА_1 .
Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" не передбачено залучення до перевірки та повідомлення про проведення такого заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог земельного законодавства фізичної особи, яка самовільно використовує земельну ділянку.
Складання акту обстеження земельної ділянки, акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом-земельної ділянки, припису про усунення порушень, протоколу про адміністративне правопорушення в один день за участі посадових осіб сільської ради, повноваження яких не відносяться до земель водного фонду, нічим не заборонено та не суперечить вимогам законодавства і, відповідно, не може свідчити про протиправність спірного припису.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. Як на підставу касаційного оскарження позивач покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постановах Верховного Суду від 11.09.2019 у справі №№1840/2690/18, від 10.07.2018 у справі №818/1511/11, від 14.03.2019 у справі №902/341/17.
12. Суди попередніх інстанцій не дослідили тієї обставини, що перевірку не включено до плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2019 рік. Акт обстеження земельної ділянки та акт перевірки дотримання земельного законодавства складений за його відсутності.
Суди попередніх інстанцій прийняли недопустимий доказ - лист Чорнорудського старостинського округу Вчарайшенської сільської ради від 06.12.2019 № 10 та лист Вчорайшенської сільської ради Ружинського району Житомирської області від 11.09.2019 щодо самовільного зайняття земельної ділянки.
За відсутності доказів вибуття з володіння Житомирської обласної державної адміністрації спірної земельної ділянки, висновок судів про допущення ним правопорушення є помилковим. Суди першої та апеляційної інстанції поклали в основу висновків припущення щодо розташування на земельній ділянці нежитлових приміщень.
Включення до змісту припису вимог, які не спрямовані на усунення конкретних порушень законодавства, суперечить суті та меті припису як розпорядчого документа. При цьому позивач покликається на правову позицію, сформульовану у постанові Верховного Суду від 05.06.2019 у справі № 816/581/16.
13. У відзиві відповідач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін. Доводи відзиву збігаються з мотивами судових рішень.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї та дійшов такого висновку.
15. Суди першої та апеляційної інстанції під час прийняття оскаржуваних рішень керувалися тим, що спірні правовідносини не регулюються Законом № 877-V, при цьому позивач наголошував на порушеннях приписів саме цього нормативно-правового акта.
Ключовим правовим питанням у справі є застосовність до спірних відносин Закону № 877-V, яким регламентовано, зокрема, порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки під час здійснення державного контролю за використанням та охороною земель шляхом проведення перевірки у сфері дотримання вимог земельного законодавства, зокрема використання та охорони земель, яка проводиться на підставі Закону №963-IV.
16. Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, вирішуючи питання застосування положень Закону № 877-V у подібних правовідносинах, у постанові від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19 сформував таку правову позицію:
"1) правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає порядку проведення перевірок під час здійснення такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб'єктів, так і об'єкти цих відносин;
2) цілі й завдання Закону № 877-V щодо правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб'єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю корелюються із повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведенням моніторингу родючості ґрунтів в особі інспекторів, визначених Законом № 963-IV;
3) норми Закону № 877-V потрібно застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов'язаної з використанням та охороною земель, стосовно норм спеціального Закону № 963-IV, який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не вступають у суперечність із змістом цих норм щодо процедурних питань, пов'язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю, оскільки використання землі як об'єкта державного контролю та охорони нерозривно пов'язано з діяльністю на ній суб'єктів земельних відносин, у тому числі господарської (об'єктом перевірки є земельна ділянка, яка перебуває у користуванні суб'єкта, а суб'єктом перевірки є суб'єкт господарювання, предметом перевірки є дотримання суб'єктом вимог земельного законодавства під час здійснення господарської діяльності).
78. З урахуванням вказаного висновку та обставин цієї справи доцільно зазначити, що Законом № 877-V встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів. Їх дотримання може бути належною підставою для прийняття наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) про призначення і проведення перевірки суб'єкт господарювання має бути обізнаним у встановлений законом спосіб до її початку. Такий суб'єкт також має право на участь у проведенні перевірки, прийнятті рішень за її наслідками. Має право на оскарження таких рішень. Порушення порядку проведення перевірки, передбаченого Законом № 877-V, та порушення порядку прийняття рішень за наслідками такої перевірки є істотними порушеннями процедури заходу державного нагляду (контролю).
79. Водночас судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду вважає за необхідне зауважити, що суто формальні порушення під час проведення перевірки, за наявності доведеного факту порушення земельного законодавства України, вчиненого суб'єктом земельних відносин, який здійснює господарську діяльність, пов'язану з використанням та охороною об'єкта перевірки - землі як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, не можуть слугувати самостійною правовою підставою для скасування результатів такої перевірки в цілому.
Формальний недолік проведення перевірки має місце тоді, коли він не призвів до порушення процедурних гарантій суб'єкта земельних відносин, який здійснює господарську діяльність, пов'язану з використанням та охороною землі, не спричинив наслідків, які унеможливили реалізацію останнім своїх прав, їх захист під час проведення перевірки».
17. Суд вважає цю позицію застосовною і до справи, що розглядається, а тому не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції про те, що Закон №877-V на спірні відносини не поширюється.
18. Суди попередніх інстанцій заперечили проти застосування порядку проведення перевірки, визначеного Законом № 877-V, обмежившись лише оцінкою дій відповідача на відповідність вимогам Закону №963-IV.
19. Відтак суди першої та апеляційної інстанцій не надали оцінки доводам позивача про невідповідність проведеної перевірки вимогам Закону № 877-V.
20. Крім того, у вищенаведеній постанові від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19 Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду зазначила:
« 89. Верховний Суд сформував сталу судову практику, згідно з якою як під час розгляду справ про адміністративні правопорушення, так і під час видачі приписів з вимогою про усунення порушення законодавства з питань використання та охорони земель, державні інспектори Держгеокадастру як уповноваженого органу не діють як самостійний суб'єкт владних повноважень, а діють від імені цього органу (наприклад, постанови Верховного Суду від 01 липня 2021 року в справі № 628/348/18, від 16 листопада 2020 в справі № 398/2077/17, від 29 вересня 2020 року в справі № 823/2479/18, від 27 липня 2020 року в справі № 818/1512/17).
90. Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду наголошує на тому, що відповідачем у справах, які розглядаються судом у порядку, визначеному КАС України, є саме орган державної влади - суб'єкт владних повноважень, зокрема територіальний орган Держгеокадастру, а не особа, яка перебуває із цим органом у трудових відносинах, зокрема "інспектор».
21. Відповідно до ст.48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача.
22. Отже, визначення відповідачів, предмета і підстав заявленого позову є правом позивача. Натомість установлення належності відповідачів й обґрунтованості заявленого позову - обов'язком суду, який виконується під час розгляду справи. Одночасно обов'язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна в разі потреби.
23. Водночас, позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
24. Згідно з ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
25. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справу до Житомирського окружного адміністративного суду на новий розгляд.
26. Під час нового розгляду справи суду повинні врахувати викладене в цій постанові та встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та ухвалити рішення відповідно до вимог ст. 242 КАС України.
Керуючись статтями 242, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2021 року у справі № 240/8842/20 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя О.П. Стародуб