П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
------------------------
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 грудня 2023 р.м. ОдесаСправа № 509/3864/16-ц
Перша інстанція: суддя Танцюра К.О.,
повний текст судового рішення
складено 08.06.2022, м. Одеса
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
доповідача - судді Косцової І.П.,
суддів - Осіпова Ю.В., Скрипченка В.О.,
за участі секретаря - Вовненко А.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 червня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Виконавчого комітету Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору ОСОБА_1 , про визнання незаконним та недійсним рішення,-
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог.
У жовтні 2016 року ОСОБА_2 (Позивач) звернулась до Овідіопольського районного суду із позовом до Виконавчого комітету Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про визнання незаконним та недійсним рішення від 31 серпня 2006 року №283.
В обґрунтування позову вказала, що вона є власником земельної ділянки площею 0,15 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 . Цільове призначення - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
З метою отримання дозволу на будівництво житлового будинку, вона звернулась до відповідача з заявою, але 31 серпня 2006 року оскаржуваним рішенням їй безпідставно відмовлено у наданні дозволу на будівництво.
Ухвалою Овідіопольського районного суду Одеської області від 15 січня 2019 року залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, ОСОБА_1 .
Рішенням Овідіопольського районного суду від 11 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Одеського апеляційного суду від 29 квітня 2021 року, у задоволенні позову ОСОБА_2 відмовлено.
Постановою Верховного Суду від 24 листопада 2021 року скасовано рішення Овідіопольського районного суду від 11 лютого 2019 року та постанова Одеського апеляційного суду від 29 квітня 2021 року, провадження у справі №509/3864/16-ц закрито.
Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій, Верховний Суд у своїй постанові зазначив, що спір, який виник між сторонами у цій справі, є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Натомість суди першої та апеляційної інстанцій не встановили природу правовідносин, які виникли між сторонами, порушили правила юрисдикції.
Ухвалою Верховного Суду від 12 січня 2022 року по справі №509/3864/16-ц справу передано для розгляду до Одеського окружного адміністративного суду.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року прийнято до провадження справу за позовом ОСОБА_2 до Виконавчого комітету Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, третя особа - ОСОБА_1 , про визнання незаконним та недійсним рішення від 31 серпня 2006 року №283.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08 червня 2022 року, адміністративний позов ОСОБА_2 задоволено. Суд визнав протиправним та скасував оскаржуване рішення виконавчого комітету Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області та стягнув з відповідача на користь позивачки судовий збір.
Вирішуючи спір по суті, суд виходив з того, що зі змісту рішення виконкому Таїровської селищної ради №283 від 31 серпня 2006 року «Про розгляд заяви ОСОБА_2 » не можливо взагалі встановити, що стало підставою для прийняття вказаного рішення. Поряд з цим, відмовивши позивачу у наданні дозволу на будівництво житлового будинку до з'ясування незрозумілих обставин, залишаються невизначеними правові наслідки вказаного рішення після з'ясування відповідних обставин суб'єктом владних повноважень.
Встановлені судом обставини свідчать про недотримання відповідачем вимог щодо ясності, чіткості, доступності, зрозумілості та обґрунтованості оскаржуваного рішення, виконання якого є запорукою передбачуваності для позивача наслідків та подальших його дій для отримання бажаного результату.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги.
Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, третя особа ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
В обґрунтування наведених в апеляційній скарзі доводів апелянт зазначив, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, зокрема, суд першої інстанції позбавив ОСОБА_1 повноцінної участі у справі та можливості надавати докази, клопотання, висловлювати свої доводи і заперечення, позбавив права усного слухання.
Крім того, скаржник вказує, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав. Разом з тим, право власності на земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1 , зареєстровано за ОСОБА_1 .
На думку апелянта, суд першої інстанції залишив поза увагою той факт, що право власності ОСОБА_2 на відповідну земельну ділянку не зареєстровано, тому і не виникло.
Окремим доводом в апеляційній скарзі зазначено про пропуск позивачем строку для оскарження до суду рішення органу місцевого самоврядування від 2006 року.
Від ОСОБА_2 надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому вона заперечувала проти задоволення апеляційної скарги та просила залишити оскаржуване рішення суду першої інстанції без змін.
Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року відмовлено у задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 та залишено без змін оскаржуване рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 червня 2022 року.
Постановою Верховного Суду від 20 вересня 2023 року скасовано постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року та направлено справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Підставою визначено, що суд апеляційної інстанції розглянув справу за відсутності третьої особи (яка заявила клопотання про розгляд справи за її участю, позаяк у апеляційного суду не було підстав призначати розгляд справи без повідомлення учасників справи), не повідомленої належним чином про дату, час і місце судового засідання, що є обов'язковою підставою для скасування судового рішення з направлення справи на новий розгляд.
Ухвалою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 16.10.2023 року дану справу прийнято до провадження та призначено до розгляду у відкрите судове засідання на 15.11.2023 року.
14.11.2023 року через підсистему «Електронний суд» надійшло клопотання від представника апелянта - адвоката Павлишина Ю.М. про відкладення розгляду у зв'язку з його хворобою. На підтвердження зазначених обставин надано медичний висновок МЗСС-ТКТ9-4ВКЕ-С6МР від 13.11.2023 року.
Розгляд справи перенесено на 13.12.2023 року та надіслано повістки всі учасникам справи. Представник апелянта - адвокат Павлишин Ю.М. отримав повістку через підсистему «Електронний суд» 05.12.2023 року.
У судове засідання 13.12.2023 року ОСОБА_1 , її представник та представник Виконавчого комітету Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області не з'явились, жодних клопотань від них до суду не надходило.
Відповідно до п.2 ч.1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.
Фактичні обставини справи.
Як встановив суд першої інстанції та підтверджується наявними в матеріалах справи письмовими доказами, 25.04.2003 року між ОСОБА_3 та ОСОБА_2 укладено договір купівлі - продажу земельної ділянки, згідно якого ОСОБА_2 купила на праві приватної власності земельну ділянку площею 0,150 га, що знаходиться у АДРЕСА_1 , розміщену на землях Таїровської с/р Овідіопольського району Одеської області, надану для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (т.1 а.с.12).
З метою отримання дозволу на будівництво житлового будинку ОСОБА_2 звернулась до Таїровської селищної ради з відповідною заявою, проте рішенням відповідача від 31 серпня 2006 року №283 відмовлено у наданні такого дозволу до з'ясування обставин (т.1 а.с.13).
Вважаючи таке рішення відповідача протиправним, позивач звернулась до суду з даним позовом.
Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляційної скарги і висновків суду першої інстанції.
Переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення, з огляду на наступне.
Згідно ч.1 ст.3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Відповідно до ч.1-4 ст. 24 Закону України «Про планування і забудову території», у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, фізичні та юридичні особи, які мають намір здійснити будівництво об'єктів містобудування на земельних ділянках, що належать їм на праві власності чи користування, зобов'язані отримати від виконавчих органів відповідних рад, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, у разі делегування їм таких повноважень відповідними радами, дозвіл на будівництво об'єкта містобудування (далі -дозвіл на будівництво).
Фізичні та юридичні особи, заінтересовані в здійсненні будівництва об'єктів містобудування, подають письмову заяву про надання дозволу на будівництво до виконавчого органу відповідної ради або Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації.
До заяви додається документ, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або документ про згоду власника земельної ділянки на забудову цієї ділянки. Перелік інших документів та матеріалів, необхідних для отримання дозволу на будівництво, які додаються до письмової заяви, порядок їх розгляду визначаються регіональними правилами забудови.
У разі прийняття сільською, селищною чи міською радою рішення про надання земельної ділянки із земель державної чи комунальної власності для розміщення об'єкта містобудування в порядку, визначеному земельним законодавством, зазначене рішення одночасно є дозволом на будівництво цього об'єкта.
Згідно із ч.5,6,8,9 ст.24 Закону України «Про планування і забудову території» дозвіл на будівництво дає право замовникам на отримання вихідних даних на проектування, здійснення проектно-вишукувальних робіт та отримання дозволу на виконання будівельних робіт у порядку, визначеному цим Законом.
Дозвіл на будівництво надається на підставі комплексного висновку щодо відповідності запропонованого будівництва містобудівній документації, державним будівельним нормам, місцевим правилам забудови (далі - комплексний висновок).
Комплексний висновок і проект рішення про дозвіл на будівництво готуються спеціально уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури протягом місяця від дня звернення заінтересованої особи. У випадках, передбачених регіональними або місцевими правилами забудови, комплексний висновок готується з урахуванням висновків відповідних землевпорядних, природоохоронних, санітарних та інших органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Свої висновки зазначені органи надають протягом двох тижнів від дня звернення спеціально уповноваженому органу з питань містобудування та архітектури.
У разі надання негативного комплексного висновку заінтересованим особам також надаються роз'яснення та відповідні рекомендації. Роз'яснення та рекомендації надаються в письмовій формі протягом одного місяця від дня звернення.
Частинами 10 -14 ст.24 Закону України «Про планування і забудову території» визначено, що при наданні дозволу на будівництво органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування забороняється вимагати від заявника документи, не передбачені регіональними та місцевими правилами забудови та цим Законом.
У разі необхідності спеціально уповноважені органи з питань містобудування та архітектури мають право залучати до підготовки комплексного висновку інші органи виконавчої влади. Дозвіл на будівництво об'єкта містобудування надається заявнику протягом двох місяців з дня подання заяви. Дозвіл на будівництво об'єкта містобудування не є документом, що засвідчує право власності чи право користування (оренди) земельними ділянками. Дозвіл на будівництво об'єкта містобудування не дає права на початок виконання будівельних робіт без одержання відповідного дозволу місцевої інспекції державного архітектурно-будівельного контролю.
Відповідно до положень ч.1 ст.31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: власні (самоврядні) та делеговані повноваження.
Серед власних повноважень виконавчі органи наділені, зокрема повноваженнями на надання відповідно до законодавства дозволу на спорудження об'єктів містобудування незалежно від форм власності.
Частиною 2 статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що до відання виконавчих органів міських рад (за винятком міст районного значення), крім повноважень, зазначених у пункті "б" частини першої цієї статті, належить також видача забудовникам архітектурно-планувальних завдань та технічних умов на проектування, будівництво, реконструкцію будинків і споруд, благоустрій територій та надання дозволу на проведення цих робіт.
У постанові від 30.01.2020 у справі №599/1422/16-а Верховний Суд висловив позицію, що одним із критеріїв оцінювання судами рішень, дій та бездіяльності суб'єктів владних повноважень є прийняття ними рішень обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
Цей критерій відображає принцип обґрунтованості рішення або дії. Він вимагає від суб'єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов'язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, висновки експертів тощо. Суб'єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями, а не конкретними обставинами. Так само недопустимо надавати значення обставинам, які насправді не стосуються справи. Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим.
При цьому суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною другою статті 2 КАС України критеріям, не може втручатися у дискрецію суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Окремо колегія суддів звертає увагу на практику Європейського суду з прав людини (рішення у справі «Suominen v. Finland», заява № 37801/97, пункт 36), відповідно до якої орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень; принцип обґрунтованості рішення суб'єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішенням було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення.
З огляду на зазначене, рішення Виконавчого комітету Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від 31 серпня 2006 року №283 має бути оцінено судом по критерію його обґрунтованості та вмотивованості.
Дослідивши оскаржуване рішення Виконавчого комітету Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від 31 серпня 2006 року №283, колегія суддів констатує відсутність у ньому мотивів відмови та посилань на норми права, які були підставою для прийняття відповідного рішення, що беззаперечно свідчить про його необґрунтованість.
За таких обставин суд першої інстанції дійшов вірного висновку про скасування рішення Виконавчого комітету Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від 31 серпня 2006 року №283.
В свою чергу в апеляційні скарзі ОСОБА_1 не спростовує наведені висновки суду, а зазначає про відсутність у позивача права на земельну ділянку та про порушенням порядку подачі документів для отримання дозволу на будівництво.
Колегія суддів акцентує увагу, що даний спір віднесений до адміністративної юрисдикції саме з огляду на сутність спірних правовідносин, в яких не вирішуються будь-які майнові вимоги та не встановлюється право особи на земельну ділянку. Предметом розгляду у даній справі є дослідження правомірності дій суб'єкта владних повноважень при виконанні своїх управлінських функцій під час відмови у видачі дозволу на здійснення будівництва.
Більш того, судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду даної справи не давалась оцінка праву ОСОБА_2 на здійснення будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , оскільки на час виникнення спірних правовідносин це було виключно дискреційними повноваженнями відповідача.
Судами досліджено та встановлено суттєве порушення процедури розгляду поданої зави, оскільки з боку суб'єкта владних повноважень не було зазначено причин та мотивів своєї відмови.
В контексті наведених обставин колегія суддів відхиляє доводи апелянта про те, що ОСОБА_2 подала не всі належні документи для отримання дозволу на будівництво, як заявлені передчасно. Процедура перевірки комплектності та повноти документів належить до повноважень відповідача, які ним не були реалізовані, оскільки оскаржуване рішення не містить такої підстави для відмови.
За таких обставин колегія суддів не може надавати оцінку наведеним доводам, оскільки це буде втручанням в дискреційні повноваження відповідача та носитиме передчасний характер.
Крім того апелянтом не доведено наявності порушень його прав у зв'язку з скасуванням рішення Виконавчого комітету Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від 31 серпня 2006 року №283.
Суд звертає увагу на рішення Верховного Суду від 28.02.2019 у адміністративній справі №522/3665/17, в якому зазначено, що в контексті завдань адміністративного судочинства (ст.2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.
Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для особи. Заінтересованість повинна мати об'єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. В дано випадку апелянт має довести, що оскаржуване рішення впливає на його права.
В свою чергу, скасування рішення виконкому не має впливу на права ОСОБА_1 , оскільки не створює жодних юридичних наслідків для неї.
Резюмуючи наведене вище, колегія суддів приходить висновку, що суд першої інстанції належно застосував норми матеріального права, правильно встановив всі обставини справи та надав їм вірну правову оцінку. В той же час, доводи апелянта не вказують на наявність підстав для скасування рішення суду.
Також колегія суддів дослідила доводи апелянта щодо пропуску позивачем строку звернення до суду та з вказаного приводу зазначає наступне.
Як вбачається з матеріалів справи, даний позов про визнання незаконним та недійсним рішення від 31 серпня 2006 року №283 було подано до Овідіопольського районного суду Одеської області у жовтні 2016 року.
Поряд з тим, колегією суддів встановлено, що ОСОБА_2 у жовтні 2006 року вже зверталась до суду з цивільним позовом, однією з вимогою якого було визнання незаконним та недійсним рішення Виконавчого комітету Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від 31 серпня 2006 року №283 (справа 1521/3260/12).
Дослідивши наявні у ЄДСР рішення, колегія суддів встановила, що рішенням Овідіопольського районного суду Одеської області від 02 червня 2016 у вказаній частині вимог було відмовлено з огляду на їх передчасність.
Ухвалою апеляційного суду Одеської області від 27 вересня 2016 року апеляційну скаргу ОСОБА_2 відхилено та рішення Овідіопольського районного суду Одеської області від 02 червня 2016 року залишено без змін.
Відповідно до ч.1, 2 ст.99 КАС України у редакції, чинній станом на жовтень 2006 року, адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється річний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Таким чином, позивач у встановлений законом строк звернулась до суду з позовною заявою, яка у відповідній частині не була вирішена судом та спірним правовідносинам не надавалась оцінка, що зумовило повторне звернення у жовті 2016 року.
З огляду на зазначене колегія суддів не вбачає для залишення без розгляду позовної заяви через пропуск позивачем строку звернення до суду.
Щодо доводу ОСОБА_1 про незабезпечення її участі під час розгляду справи у суді першої інстанції, що позбавило можливості надавати докази, клопотання, висловлювати свої доводи і заперечення, позбавило права усного слухання, колегія суддів зазначає, що дана справа правомірно була призначена до розгляду письмово, у спрощеному позовному проваджені, що виключало усне слухання.
В свою чергу, судом першої інстанції було враховано надані третьою особою письмові пояснення, тому колегія суддів відхиляє доводи апелянта про позбавлення його права участі у розгляді справи у суді.
Також суд зауважує, що вся поштова кореспонденція, яка направлялась на адресу ОСОБА_1 : АДРЕСА_2 , починаючи з 2019 року жодного разу не була вручена адресату та поверталась з відміткою «За закінченням терміну зберігання».
Таким чином, наведені апелянтом доводи носять суто формальний характер та не впливають на правильність оскаржуваного рішення.
Оскільки суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, порушень матеріального та процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, суд апеляційної інстанції відповідно до ст.316 КАС України залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст. 308, 310, 315, 316, 322, 325, 328 КАС України, суд,-
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 червня 2022 року - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку до Верховного Суду не підлягає, за винятком випадків, перелічених у пункті 2 частини 5 статті 328 КАС України.
Повний текст постанови складено та підписано 18.12.2023 року
Суддя-доповідач І.П. Косцова
Судді Ю.В. Осіпов В.О. Скрипченко