01 жовтня 2010 р. , 11 год. 10 хв. м. Львів № 2а-3713/10/1370
Львівський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Кравчука В.М.,
за участі секретаря судового засідання Ганачівської Л.Ю.,
представників позивача Саноцького Ю.Л., Завалишина Ю.О.,
представника відповідача Мельничука Ю.І.,
представників третьої особи Бучковського Т.С., Коваленко О.М.,
розглянувши справу за позовом
ДТГО "Львівська залізниця"
до Прокуратура Львівської області ,за участю третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача -Львівського обласного центру зайнятості
про про визнання припису нечинним ,
29.04.2010 року Державне територіально-галузеве об'єднання «Львівська залізниця» (надалі - ДТГО «Львівська залізниця», позивач) звернулося до суду з позовною заявою, в якій просить визнати не чинним припис прокуратури Львівської області про усунення порушень вимог Закону України «Про зайнятість населення»від 15.04.2010 р.
В обґрунтування позовних вимог позивач покликається на те, що 15.04.2010 р. прокуратурою Львівської області було внесено припис про усунення порушень вимог Закону України «Про зайнятість населення». Вважає припис неправомірним, оскільки правових підстав для проведення перевірки немає, оскільки існують тимчасові обмеження щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, встановлені постановою Кабінету Міністрів України від 21.05.2009р. № 502. На думку позивача, ним не вчинено жодних порушень, що могли б призвести до внесення припису про усунення порушень, а сам припис не внесений прокурором чи його заступником, відповідно до ч.1 ст.22 Закону України «Про прокуратуру», а направлений разом із супровідним листом іншою особою.
В судовому засіданні представники позивача позовні вимоги підтримали в повному обсязі, просять позов задовольнити.
Відповідач позовні вимоги заперечив. Подав Суду письмові заперечення та пояснив, що Львівський обласний центр зайнятості, який звернувся до прокуратури із зверненням з приводу не допуску до перевірки, не проводить перевірку господарської діяльності, а перевіряє лише дотриманням вимог закону України «Про зайнятість населення», що жодним чином не пов'язано з господарською діяльністю позивача. Тому постанова Кабінету Міністрів України від 21.05.2009р. № 502, якою встановлені тимчасові обмеження щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, не поширюється на проведення перевірки центром зайнятості. Вважає, що правових підстав для відмови від перевірки у позивача немає. Щодо правильності внесення припису зазначає, що такий підписаний уповноваженою на це особою -заступником прокурора, а супровідний лист не є актом прокурорського реагування, а тому його підписання прокурором чи його заступником не є порушенням вимог Закону України «Про прокуратуру».
В судовому засіданні просив у задоволенні позову відмовити повністю.
За спільним клопотанням сторін їм надавався час для примирення, проте примирення не відбулося.
З ініціативи відповідача ухвалою Суду залучено до участі і справі третю особу, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача -Львівський обласний центр зайнятості. В судовому засіданні представники центру зайнятості позив заперечили з підстав, наведених відповідачем.
Дослідивши подані сторонами докази, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення сторін, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Суд встановив наступні фактичні обставини та відповідні їм правовідносини.
27.01.2010 р. Львівський обласний центр зайнятості направив начальнику ДТГО «Львівська залізниця»повідомлення про проведення перевірки з питань дотримання вимог законодавства про зайнятість населення (а.с.13). Повідомлення отримано позивачем 01.02.2010р., про що свідчить штамп з вхідним номером і датою.
Листом від 08.02.2010 р. у відповідь на отримане повідомлення ДТГО «Львівська залізниця»повідомило центр зайнятості, що правові підстави для допуску до проведення перевірки відсутні, оскільки діють відповідні тимчасові обмеження до 31.12.2010 р., введені постановою Кабінету Міністрів України від 21.05.2009р. № 502 «Про тимчасові обмеження щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності на період до 31 грудня 2010 року»(а.с. 14).
22.02.2010 р. Львівський обласний центр зайнятості повторно звернувся з повідомленням про проведення перевірки 03.03.2010р. о 10:00 (а.с. 15), навів правові підстави для такої перевірки, а також просив визначити відповідальну особу, яка буде представляти інтереси об'єднання та надати відповідну допомогу під час проведення перевірки.
Листом від 02.03.2010 р. (а.с. 16) ДТГО «Львівська залізниця»надало письмову відповідь про відсутність підстав для задоволення звернення про проведення перевірки. Зазначені дії в сукупності свідчать про відмову ДТГО «Львівська залізниця»у допуску до перевірки.
За зверненням Львівського обласного центру зайнятості про усунення порушень Закону України «Про зайнятість населення»прокуратурою Львівської області в особі заступника прокурора області внесено припис від 15.04.2010р. (а.с. 10-11), в якому прокурор вимагає «вжити дієвих заходів до усунення порушення Закону України «Про зайнятість населення», п. 5, п. 6 та п. 8 Положення «Про інспекцію по контролю за додержанням законодавства про зайнятість населення», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 47 від 24.06.1991 р. зі змінами і доповненнями». Припис надіслано ДТГО «Львівська залізниця»супровідним листом від 15.04.2010 р. № 08/1-172 9а.с. 12)
Фактичні обставини сторони визнають і щодо цього немає спору. Спір виник щодо правомірності застосуванням до правовідносин між позивачем і Львівським обласним центром зайнятості постанови Кабінету Міністрів України від 21.05.2009р. № 502.
Вирішуючи цей спір, Суд виходив з наступного.
Відповідно до ст. 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб.
Відповідно до ст. 18 Закону України «Про зайнятість населення»для реалізації державної політики зайнятості населення, професійної орієнтації, підготовки і перепідготовки, працевлаштування та соціальної підтримки тимчасово не працюючих громадян у порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України, створюється державна служба зайнятості, діяльність якої здійснюється під керівництвом Міністерства праці та соціальної політики України, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.
Державна служба зайнятості складається з Державного центру зайнятості Міністерства праці та соціальної політики України, центру зайнятості Автономної Республіки Крим, обласних, Київського та Севастопольського міських, районних, міськрайонних, міських і районних у містах центрів зайнятості, центрів організації професійного навчання незайнятого населення і центрів професійної орієнтації населення, інспекцій по контролю за додержанням законодавства про зайнятість населення.
У складі державної служби зайнятості створюється інспекція, що здійснює контроль за виконанням законодавства про зайнятість підприємствами, установами й організаціями, незалежно від форм власності і господарювання, фермерами та іншими роботодавцями.
Відповідно до п. 8 Положення про державну службу зайнятості, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 24.06.1991 р. № 47 державна служба зайнятості має право, зокрема, відвідувати підприємства, установи і організації для контролю за дотриманням законодавства про зайнятість населення і вирішення питань, пов'язаних із соціальним захистом громадян.
Постановою Кабінету Міністрів України від 21.05.2009р. № 502 «Про тимчасові обмеження щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності на період до 31 грудня 2010 року»постановлено органам і посадовим особам, уповноваженим законами здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності до 31 грудня 2010 р. тимчасово припинити проведення планових перевірок суб'єктів господарювання, крім перевірок суб'єктів господарювання, що відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності віднесені до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику, та планових заходів державного нагляду (контролю) за додержанням санітарного і податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов'язкових платежів).
Зазначена постанова поширюється на правовідносини, що виникають між суб'єктом господарювання та органами і посадовими особами, уповноваженим законами здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності.
В свою чергу, перелік цих органів та їх правовий статус визначається Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007р. У преамбулі цього Закону зазначено, що він визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Відповідно до ст. 1 цього Закону державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, органів місцевого самоврядування, інших органів (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Згідно зі статтею 2 Закону його дія поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Відповідно до ст. 3 Господарського кодексу України від 16.01.2003р. під господарською діяльністю у цьому Кодексі розуміється діяльність суб'єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.
Як вбачається з повідомлень Львівського обласного центру зайнятості від 27.01.2010р. та 22.02.2010 р., предметом перевірки, з приводу якої виник спір, є дотримання вимог законодавства про зайнятість населення, зокрема м. 4 ст. 20 Закону України «Про зайнятість населення»- подання адміністративних даних про наявність вакансій та про прийнятих працівників. Предметом перевірки не є діяльність позивача у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність. За таких обставин, Суд вважає обґрунтованими пояснення представників відповідача та третьої особи, що зазначена перевірка не стосується господарської діяльності позивача, а тому на неї не поширюється дія Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007р. й не розповсюджуються обмеження, передбачені у постанові Кабінету Міністрів України від 21.05.2009 р. № 502.
Суд відхиляє доводи позивача про те, що Міністерство праці та соціальної політики України віднесене до Переліку органів виконавчої влади, уповноважених здійснювати державний нагляд (контроль) у відповідних сферах господарської діяльності, а тому на нього поширюється Постанова Кабінету Міністрів України від 21.05.2009 р. № 502. Дійсно, листом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва від 10.07.2008р. № 5811 Міністерство праці та соціальної політики України віднесене до Переліку органів виконавчої влади, уповноважених здійснювати державний нагляд (контроль) у відповідних сферах господарської діяльності. Проте, Суд звертає увагу, що в п. 6 зазначеного Переліку визначено також об'єкт контролю: посередництво у працевлаштуванні на роботу за кордоном і використання найманої праці. Відтак, лише перевірка саме цих об'єктів відбувається за правилами, визначеними Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007р. з урахуванням обмежень, передбачених у постанові Кабінету Міністрів України від 21.05.2009 р. № 502. Перевірка цих об'єктів у позивача не проводилася.
Розглядаючи звернення Львівського обласного центру зайнятості, прокуратура Львівської області надала правильну правову оцінку спірним правовідносинам, дійшла обґрунтованого висновку про безпідставність відмови у допуску до перевірки та очевидність цього правопорушення.
Суд погоджується із твердженням відповідача, що відмова у перевірці може заподіяти шкоду безробітним особам, які перебувають на обліку в центрі зайнятості, а також ДГТО «Львівська залізниця»внаслідок застосування санкцій за не створення робочих місць для інвалідів. Зазначені дії позивача істотно ускладнюють виконання Державою обов'язку створити умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантувати рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізувати програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб, як це передбачено у ст. 43 Конституції України, а тому можуть завдати істотної шкоди конституційному праву людини на працю.
Відповідно до ст. 22 Закону України «Про прокуратуру»письмовий припис про усунення порушень закону вноситься прокурором, його заступником органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищестоящому у порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі, які правомочні усунути порушення. Письмовий припис вноситься у випадках, коли порушення закону має очевидний характер і може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадянам, якщо не буде негайно усунуто. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору.
З урахуванням фактичних обставин справи, Суд вважає, що прокурор мав правові підстави для вжиття заходів прокурорського реагування у вигляді припису.
Суд вважає безпідставним покликання позивача на порушення порядку внесення припису, оскільки припис внесено заступником прокурора області і надісланий начальнику ДГТО «Львівська залізниця», який має достатні повноваження для виконання припису. Підписання супровідного листа не прокурором, а іншою особою, не впливає на правову оцінку припису, оскільки супровідний лист не є актом прокурорського реагування та підписаний відповідною посадовою особо згідно п. 6.8 Регламенту прокуратури Львівської області.
В судовому засіданні представники позивача визнали, що не мали наміру виконувати припис прокурора, оскільки не погоджувалися з ним. Відтак, спір виник не з приводу виконання не конкретно сформульовано припису, а з приводу підстав його внесення. За таких обставин, «неконкретизований характер»формулювання змісту припису, який позивач не спробував виконати, не порушив його прав та інтересів.
Перевіряючи дотримання відповідачем вимог ч. 3 ст. 2 КАС України, Суд вважає, що припис прокуратури Львівської області внесено на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), а тому підстав для задоволення позову немає.
Відповідно до ст. 94 КАС України не передбачено компенсацію судових витрат позивачеві, якому у позові відмовлено.
Керуючись ст.ст. 17-19, 94, 160-163 КАС України, Суд -
1. У задоволенні позову Державного територіально-галузевого об'єднання «Львівська залізниця»до прокуратури Львівської області про визнання нечинним припису прокуратури Львівської області про усунення порушень вимог Закону України «Про зайнятість населення»від 15 квітня 2010 року № 08/1-169вих10, -відмовити повністю.
Постанова може бути оскаржена до Львівського апеляційного адміністративного суду.
Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд Львівський окружний адміністративний суд. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції. Апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Повний текст постанови виготовлено 04 жовтня 2010 року.
Суддя Кравчук В.М.