Головуючий І інстанції: Панов М.М.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 грудня 2023 р. Справа № 520/16474/23
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді Ральченка І.М.,
Суддів: Катунова В.В. , Чалого І.С. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24.08.2023 по справі № 520/16474/23
за позовом ОСОБА_1
до Начальника Департаменту кримінальної політики та захисту інвестицій Офісу Генерального прокурора - Бонюка Олексія
третя особа Офіс Генерального прокурора
про визнання дій протиправними,
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним дії начальника Департаменту кримінальної політики та захисту інвестицій Офісу Генерального прокурора - Бонюк Олексія, у вигляді звернення у листі від 07.03.2023 реєстраційний номер 06/2/2-141ВИХ-23 до дипломатичної установи - Посольства Сполучених Штатів Америки в Україні про делегування осіб у конкурсну кадровою комісією з добору на вакантні посади прокурорів в Офісі Генерального прокурора.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 24.08.2023 у задоволенні позову відмовлено.
Позивач, не погодившись із рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду з підстав порушення судом норм матеріального, процесуального права та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначив, що в порушення вимог абз. 2 п. 19 Порядку роботи кадрових комісій, пп. пп. 7, 8 п. 22 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 №113-ІХ, пп. пп. 1, 2, 5 ч. 1 ст. 9 Закону України «Про прокуратуру», лист Офісу Генерального прокурора до Посольства Сполучених Штатів Америки в Україні від 07.03.2023 №06/2/2-141вих-23 підписаний не Генеральним прокурором, а начальником Департаменту кримінальної політики та захисту інвестицій Офісу Генерального прокурора Бонюк О.П.
На підставі положень ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) справа розглянута в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Як встановлено судовим розглядом, 27.05.2023 ОСОБА_1 звернувся до Офісу Генерального прокурора стосовно виконання судового рішення по справі № 520/15316/2020.
02.06.2023 позивач отримав копію листа Офісу Генерального прокурора до Посольства Сполучених Штатів Америки в Україні від 07.03.2023 №06/2/2-141вих-23 про делегування осіб у кадрову комісію з добору на вакантні посади прокурорів в Офісі Генерального прокурора, підписаного начальником Департаменту кримінальної політики та захисту інвестицій Офісу Генерального прокурора Бонюком О.П.
Позивач, вважаючи, що в порушення вимог абз. 2 п. 19 Порядку роботи кадрових комісій, пп. пп. 7, 8 п. 22 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 №113-ІХ, пп. пп. 1, 2, 5 ч. 1 ст. 9 Закону України «Про прокуратуру», начальник Департаменту кримінальної політики та захисту інвестицій Офісу Генерального прокурора ОСОБА_2 замість Генерального прокурора звернувся до дипломатичної установи - Посольства Сполучених Штатів Америки в Україні, про делегування осіб у конкурсну кадровою комісією з добору на вакантні посади прокурорів в Офісі Генерального прокурора, чим здійснив протиправні дії, у зв'язку з чим звернувся до суду з даним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що дії начальника Департаменту кримінальної політики та захисту інвестицій Офісу Генерального прокурора щодо направлення листа до Посольства США в Україні з проханням делегувати трьох осіб до складу кадрової комісії з добору на вакантні посади прокурорів в Офісі Генерального прокурора, не порушують права та інтереси позивача.
Колегія суддів погоджується із такими висновками з огляду на наступне.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 №113-ІХ запроваджено реформування системи органів прокуратури.
Відповідно до п. п. 20, 21 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ тимчасово, до 01.09.2021 порядок проведення добору на зайняття вакантної посади прокурора затверджується Генеральним прокурором.
Згідно пп. пп. 7, 8 п. 22 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ тимчасово, до 01.09.2021 в Офісі Генерального прокурора, в обласних прокуратурах утворюються відповідні кадрові комісії як органи для забезпечення здійснення добору на посади прокурорів. Виключно Генеральний прокурор визначає перелік, склад і порядок роботи кадрових комісій Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур у випадках, передбачених пп. 7 цього пункту.
На виконання зазначених вимог Закону №113-ІХ наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 №233 затверджено Порядок роботи кадрових комісій (далі - Порядок №233), а наказами Генерального прокурора від 10.01.2020 №11 (далі - Порядок №11) та №14 затверджено Порядок проведення добору на зайняття вакантної посади прокурора та створено другу кадрову комісію з добору на вакантні посади прокурорів в Офісі Генерального прокурора, визначено її персональний склад у межах та у спосіб, передбачений Законом №113-ІХ.
У відповідності до п. 3 Порядку №233 (в редакції відповідно до наказу Генерального прокурора від 04.02.2020 №65) для здійснення повноважень з проведення добору на посади прокурорів утворювалися комісії у складі шести осіб, з яких не менше трьох осіб - особи, делеговані міжнародними і неурядовими організаціями, проектами міжнародної технічної допомоги, дипломатичними місіями. Членами комісії могли бути особи, які є політично нейтральними, мають бездоганну ділову репутацію, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет, а також стаж роботи в галузі права.
Виконання вимог Закону №113-ІХ, Порядку №233 забезпечувалося у співпраці з Посольством США, як донором та виконавцем, Міжнародною організацією права розвитку (IDLО) та Офісом Генерального прокурора.
Так, між Урядом України і Урядом Сполучених Штатів Америки 07.05.1992 укладено Угоду про гуманітарне і техніко-економічне співробітництво, яка встановлює загальні положення про співпрацю України та США, а також передбачає можливість укладення додаткових угод стосовно конкретних видів діяльності США по наданню допомоги (Стаття V).
На підставі цієї статті було укладено Угоду між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки про допомогу у галузі правоохоронної діяльності та кримінальної юстиції від 13.03.2015 (далі - Угода від 13.03.2015).
Відповідно до п. 1 розділу II Угоди від 13.03.2015 передбачено, що у рамках програми реформування правоохоронних органів та підвищення ефективності службової діяльності Уряд США працюватиме спільно з Урядом України над забезпеченням підтримки реформ і зміцнення потенціалу правоохоронних органів. Проекти у цій галузі спрямовуватимуться на сприяння реалізації важливих реформ в правоохоронній галузі й зміцнення потенціалу органів внутрішніх справ, охорони кордону та інших правоохоронних органів з метою захисту і служіння народу України. Допомога у галузі правоохоронної діяльності реалізуватиметься у формі конкретних проектів та заходів, які розроблятимуться та узгоджуватимуться відділом з правоохоронних питань Посольства США в Україні, що виступатиме в якості донора, та відповідними міністерствами, відомствами та (або) організаціями в Україні, визначеними в якості бенефіціарів та (або) реципієнтів допомоги за кожним конкретним проектом.
В рамках Угоди від 13.03.2015 секретаріатом Кабінету Міністрів України зареєстровано проект міжнародної технічної допомоги «Підтримка реформи сектору кримінальної юстиції в Україні», в межах якого розпочалася взаємодія відділу з правоохоронних питань Посольства США в Україні та Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора).
З метою реалізації сприяння реформі системи органів прокуратури в Україні між відділом з правоохоронних питань Посольства США, як донором та виконавцем, Міжнародною організацією права розвитку (IDLО) та Офісом Генерального прокурора у лютому 2020 році укладено план спільних дій щодо реалізації проекту міжнародної технічної допомоги «Підтримка реформи сектору кримінальної юстиції в Україні», яким, зокрема, передбачена координація та сприяння у номінуванні незалежних експертів для участі в кадрових та інших комісіях Офісу Генерального прокурора.
Згідно з п. 19 Порядку №233 перелік і склад комісій затверджується наказами Генерального прокурора. У разі необхідності, перелік і склад комісій може бути змінений Генеральним прокурором, у тому числі на підставі заяви члена комісії про вихід з її складу.
У відповідності до наказу Генерального прокурора від 04.06.2020 №266 «Про проведення добору на зайняття вакантної посади прокурора в Офісі Генерального прокурора» розпочато з 9 червня 2020 року проведення добору на зайняття вакантної посади прокурора в Офісі Генерального прокурора.
Із матеріалів справи встановлено, що за результатами співбесіди членами другої кадрової комісії з добору на вакантні посади прокурорів в Офісі Генерального прокурора прийнято рішення від 29.09.2020 № 2 про неуспішне проходження добору кандидатом ОСОБА_1 (протокол засідання другої кадрової комісії від 29.09.2020 № 18).
Добір, у якому брав участь позивач та який проводився на підставі наказу Генерального прокурора від 16.01.2020 №30 за процедурою, визначеною розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, наразі завершено, у зв'язку з чим наказом Генерального прокурора від 30.04.2021 №136 наказ Генерального прокурора від 10.01.2020 №14 «Про створення другої кадрової комісії з добору на вакантні посади прокурорів в Офісі Генерального прокурора» визнано таким, що втратив чинність.
Водночас ОСОБА_1 не погодився з вказаним рішенням та оскаржив його в судовому порядку.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 30.08.2021 по справі №520/15316/2020, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 18.01.2022, скасовано рішення другої кадрової комісії з добору на вакантні посади прокурорів в Офісі Генерального прокурора від 29.09.2020 №2. Зобов'язано другу кадрову комісію з добору на вакантні посади прокурорів в Офісі Генерального прокурора за результатами співбесіди з ОСОБА_1 прийняти відповідне рішення з урахуванням висновків суду.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 05.04.2023 по справі № 520/15316/2020 змінено спосіб і порядок виконання рішення Харківського окружного адміністративного суду від 30.09.2021 в частині зобов'язання другої кадрової комісії з добору на вакантні посади прокурорів в Офісі Генерального прокурора за результатами співбесіди з кандидатом на зайняття вакантної посади прокурора в Офісі Генерального прокурора прийняти відповідне рішення з врахуванням висновків суду, встановивши новий спосіб і порядок виконання рішення суду, а саме зобов'язати Офіс Генерального прокурора створити кадрову комісію для проведення співбесіди в рамках добору кандидатів на вакантні посади прокурорів в Офісі Генерального прокурора.
07.03.2023 Офіс Генерального прокурора листом звернувся до Посольства Сполучених Штатів Америки в Україні з проханням делегувати трьох кандидатів для включення до складу кадрової комісії з добору на зайняття вакантної посади прокурора в Офісі Генерального прокурора.
Апелянт зазначає, що в порушення вимог абз. 2 п. 19 Порядку роботи кадрових комісій, пп. пп. 7, 8 п. 22 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 №113-ІХ, пп. пп. 1, 2, 5 ч. 1 ст. 9 Закону України «Про прокуратуру», лист Офісу Генерального прокурора до Посольства Сполучених Штатів Америки в Україні від 07.03.2023 №06/2/2-141вих-23 підписаний не Генеральним прокурором, а начальником Департаменту кримінальної політики та захисту інвестицій Офісу Генерального прокурора Бонюк О.П.
Колегія суддів вважає необгрунтованими такі доводи апелянта з наступних підстав.
Відповідно до п.п. 1-3, 5, 7 ч. 1 ст. 9 закону України «Про прокуратуру» Генеральний прокурор:
- представляє прокуратуру у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями, а також прокуратурами інших держав та міжнародними організаціями;
- організовує діяльність органів прокуратури України, у тому числі визначає межі повноважень Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур у частині виконання конституційних функцій;
- призначає прокурорів на адміністративні посади та звільняє їх з адміністративних посад у випадках та порядку, встановлених цим Законом;
- призначає на посади та звільняє з посад прокурорів Офісу Генерального прокурора у випадках та порядку, встановлених цим Законом;
- затверджує акти з питань щодо внутрішньої організації діяльності органів прокуратури, у тому числі щодо електронного документообігу.
Так, Генеральним прокурором затверджено Регламент Офісу Генерального прокурора, який є актом, що регулює основні процедурні питання організації та порядку роботи Офісу Генерального прокурора, та яким прямо передбачено, що керівниками самостійних структурних підрозділів (до числа яких належать начальники Департаментів), їх заступниками підписуються, зокрема, листи та інші документи, адресовані Кабінету Міністрів України, центральним органам виконавчої влади і правоохоронним органам, установам, відомствам та організаціям без зазначення посадової особи - адресата.
Крім того, як вірно зазначено судом першої інстанції, пп. 5 ч. 1 ст. 9 Закону України «Про прокуратуру», на який посилається позивач, стосується повноважень Генерального прокурора щодо призначення на посади та звільнення з посад прокурорів Офісу Генерального прокурора, а пп. пп. 7, 8 п. 22 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX передбачають створення в Офісі Генерального прокурора, в обласних прокуратурах відповідних кадрових комісій, у тому числі, зі здійснення добору на посади прокурорів, та повноваження Генерального прокурора щодо визначення переліку, складу і порядку роботи кадрових комісій Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, у тому числі, зі здійснення добору на посади прокурорів.
Абзацом 2 пункту 19 Порядку №233 передбачено звернення Генерального прокурора до міжнародних неурядових організацій, проектів міжнародної технічної допомоги, дипломатичних місій про делегування кандидата виключно у випадку необхідності зміни члена комісії, делегованого до її складу.
Отже, наведені норми законодавства, на які посилається позивач, не регулюють правовідносин, пов'язаних зі зверненням Офісу Генерального прокурора до дипломатичної установи іншої країни з проханням делегувати кандидатів для включення до складу кадрової комісії з добору на зайняття вакантної посади прокурора в Офісі Генерального прокурора.
Разом з тим, лист Офісу Генерального прокурора до Посольства Сполучених Штатів Америки в Україні від 07.03.2023 №06/2/2-141вих-23 підписано начальником Департаменту кримінальної політики та захисту інвестицій ОСОБА_2 відповідно до положень п. 7.36 Регламенту Офісу Генерального прокурора, затвердженого наказом Генерального прокурора від 22.10.2022 №35, яким передбачено, що керівниками самостійних структурних підрозділів та їх заступниками підписуються листи та інші документи, адресовані Кабінету Міністрів України, центральним органам виконавчої влади і правоохоронним органам, установам, відомствам та організаціям без зазначення посадової особи адресата.
Крім того, відповідно до Положення про Департамент кримінальної політики та захисту інвестицій Офісу Генерального прокурора, затвердженого наказом Генерального прокурора від 20.02.2023 №55, саме на вказаний Департамент покладено завдання із організації проведення заходів із питань реформування органів прокуратури.
З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що дії начальника Департаменту кримінальної політики та захисту інвестицій Офісу Генерального прокурора ОСОБА_2 у вигляді звернення у листі від 07.03.2023 №06/2/2-141вих-23 до дипломатичної установи - Посольства Сполучених Штатів Америки в Україні, про делегування осіб у конкурсну кадрову комісію з добору на вакантні посади прокурорів в Офісі Генерального прокурора, є правомірними.
Також судова колегія звертає увагу на наступне.
Відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Положеннями ч. 1 ст. 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Це означає, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Однак, порушення вимог закону діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.
Звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів особи, тому позивач має довести (а суд - встановити), що йому належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких він звернувся до суду.
З огляду на викладене, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
На підставі викладеного та з урахуванням приписів статей 2, 5, 9 КАС України, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Вказаний висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній в постанові від 16.04.2020 по справі №825/1549/17.
В ході розгляду даної справи в судах першої та апеляційної інстанціях, позивачем не доведено та судами не встановлено яким чином дії начальника Департаменту кримінальної політики та захисту інвестицій Офісу Генерального прокурора щодо направлення листа до Посольства США в Україні з проханням делегувати трьох осіб до складу кадрової комісії з добору на вакантні посади прокурорів в Офісі Генерального прокурора, порушують права та інтереси ОСОБА_1 .
Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав вважати, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин норми матеріального та процесуального права.
Керуючись ст.ст. 311, 315, 316, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24.08.2023 по справі № 520/16474/23 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя І.М. Ральченко
Судді В.В. Катунов І.С. Чалий