ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 грудня 2023 рокуЛьвівСправа № 260/7824/23 пров. № А/857/19704/23
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді - Носа С. П.,
суддів - Кухтея Р. В., Шевчук С. М.;
за участю секретаря судового засідання - Петрунів В.І.;
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу керівника Хустської окружної прокуратури Сергія Зовдуна на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2023 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі № 260/7824/23 (головуючий суддя Маєцька Н.Д., м. Ужгород) за позовом керівника Хустської окружної прокуратури Сергія Зовдуна в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області до Закарпатської дирекції акціонерного товариства «Укрпошта» про зобов'язання вчинити дії,-
ВСТАНОВИВ:
07 вересня 2023 року Закарпатським окружним адміністративним судом зареєстровано позовну заяву керівника Хустської окружної прокуратури Сергія Зовдуна в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області до Закарпатської дирекції акціонерного товариства «Укрпошта» про зобов'язання Закарпатської дирекції акціонерного товариства «Укрпошта» привести у стан готовності захисну споруду - протирадіаційне укриття № 25501, яке розташоване за адресою: вул. Шевченка, 32/1 м. Іршава Хустського району Закарпатської області, з метою використання її за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579.
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2023 року залишено без розгляду позовну заяву керівника Хустської окружної прокуратури Зовдуна С. в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області до Акціонерного товариства «Укрпошта» в особі філії Закарпатської дирекції акціонерного товариства «Укрпошта» про зобов'язання вчинити дії у зв'язку з не усуненням недоліків позовної заяви.
Не погоджуючись з прийнятою ухвалою, позивачем - керівником Хустської окружної прокуратури Сергієм Зовдуном подано апеляційну скаргу, в якій висловлено прохання скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказано, що подання позовної заяви у цій справі спрямоване на забезпечення захисту цивільного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей для збереження їх життя та здоров'я. Пред'явлення у цій справі позову прокуратурою до суду обумовлено бездіяльністю ГУ ДСНС у Закарпатській області, яка полягає у невжитті ним, як уповноваженим органом заходів щодо зобов'язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання. Чинним законодавством чітко не визначено переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлено оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво держави в суді є можливим та необхідним. У даному випадку, Хустська окружна прокуратура після встановлення факту неналежного виконання службових обов'язків ГУ ДСНС у Закарпатській області, як спеціально уповноваженим державним органом, відсутність реагування на порушення інтересів держави, враховуючи виключний випадок, який полягає у необхідності приведення захисної споруди у придатний для використання стан з метою збереження життя і здоров'я населення в умовах воєнного стану, обрала єдиний вірний спосіб захисту у даному випадку шляхом зобов'язання балансоутримувача до приведення обмежено готової захисної споруди цивільного захисту у стан готовності до укриття населення. Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області, як уповноважений орган у зазначеній ситуації, знаючи про порушення інтересів держави не вчинив жодних значущих і достатніх заходів з метою усунення порушень інтересів держави, маючи відповідні повноваження на їх захист, що свідчить про нездійсненням ним захисту інтересів держави, що дає підстави прокурору для представництва в інтересах уповноваженого органу. Крім того, апелянт вказує на застосування судом першої інстанції не чинного законодавства у оскаржуваній ухвалі суду.
Представник апелянта в судовому засіданні вимоги апеляційної скарги підтримав, просив її задовольнити.
Інші учасники процесу явку представників в судове засідання не забезпечили, хоча були належно повідомлені про дату, місце і час судового засідання.
Заслухавши суддю-доповідача, представника апелянта, проаналізувавши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу слід задовольнити, а ухвалу суду першої інстанції - скасувати з наступних підстав.
Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно зі статтею 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Згідно з частинами третьою-п'ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державною власністю у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон України «Про прокуратуру») визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Згідно із частиною третьою статті 23 указаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Своє право на звернення до суду з цим позовом керівник прокуратури обґрунтовує бездіяльністю ГУ ДСНС у Закарпатській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов'язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.
Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб'єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС у Закарпатській області. Але, з огляду на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, у зв'язку із чим з цим позовом звертається саме прокурор.
З огляду на зазначене, колегія суддів зазначає про таке.
У позовній заяві, яку подав прокурор, він визначив, що підставою пред'явлення цього позову є саме бездіяльність органу державної влади (ГУ ДСНС у Закарпатській області) у здійсненні своїх функцій, а тому саме в інтересах ГУ ДСНС у Закарпатській області як позивача у цій справі прокурор подав позов.
З цього приводу слід зазначити, що у відповідь на листи Хустської окружної прокуратури № 07.54/2-3567вих-23 від 16.06.2023 та № 07.54/2-4094вих-23 від 07.07.2023 із викладом порушень та вказівкою на необхідність вжиття заходів, у тому числі в судовому порядку, задля зобов'язання балансоутримувача привести у стан готовності споруду № 25501 - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області листами від №5205-3772/5212-02 від 29.06.2023 та №5205-4171/5212-02 від 14.07.2023 повідомило окружну прокуратуру про те, що органами ДСНС заходи державного нагляду, щодо дотримання законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки балансоутримувача № 25501 не проводили упродовж 2018-2023 років, та про те, що вони не мають законних підстав, щодо вжиття заходів представницького характеру та планових або позапланових заходів державного контролю в умовах воєнного стану.
У контексті наведеного варто з'ясувати, чи наділений ГУ ДСНС у Закарпатській області належним обсягом компетенції щоб набути повноваження позивача у цій справі.
Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб'єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п'ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).
Згідно із пунктом 3 «Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.
Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).
Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 9 липня 2018 року № 579 (далі - Наказ №579).
Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (п. 1 розділу ІІ Наказу №579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу №579).
Пунктом 1 «Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій», затвердженого постановою КМ України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Згідно із пунктом 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є: 1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; 2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
Відповідно до пункту 4 Положення №1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням; - здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об'єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту; організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб'єктами господарювання; складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту; застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21 квітня 2021 року №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».
Одночасно, вказаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб'єкт владних повноважень: реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд; звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей; перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
В подальшому пункт 48 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України змінено Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» від 06.10.2022 та викладено в такій редакції «звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, з інших підстав, визначених законом».
Тобто, на основі указаного висновується, що з набранням чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» від 06.10.2022, законодавством передбачено право ДСНС, як суб'єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду з інших підстав, визначених законом (пункт 48 Кодексу цивільного захисту).
Тож, на підставі аналізу зазначених норм законодавства суд апеляційної інстанції констатує, що Кодекс цивільного захисту населення України передбачає повноваження ГУ ДСНС у Закарпатській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.
Тому, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який має право на звернення до суду з ним, а отже висновок суду першої інстанції про відсутність такого права є хибним.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції при залишенні позовної заяви без розгляду допустив порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, що відповідно до приписів ст.320 КАС України є підставою для скасування ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі та направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду справи.
Керуючись статтями 243, 250, 310, 312, 320, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу керівника Хустської окружної прокуратури Сергія Зовдуна - задовольнити.
Ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2023 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі № 260/7824/23 - скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя С. П. Нос
судді Р. В. Кухтей
С. М. Шевчук
Повне судове рішення складено 08.12.2023