ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 грудня 2023 року справа №200/2898/23
м. Дніпро
Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого Блохіна А.А., суддів Гаврищук Т.Г., Казначеєва Е.Г., розглянув в порядку письмового провадження апеляційну скаргу представника позивача - Фрей Андріана Васильовича на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 28 серпня 2023 р. у справі № 200/2898/23 (головуючий І інстанції Галатіна О.О.) за позовом ОСОБА_1 до НОМЕР_1 прикордонного загону Державної прикордонної служби України (Військової частини НОМЕР_2 ) про визнання протиправною бездіяльність, зобов'язання вчинити певні дії, -
УСТАНОВИВ:
В червні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до НОМЕР_1 прикордонного загону Державної прикордонної служби України (Військової частини НОМЕР_2 ), у якому позивач просив: визнати бездіяльність НОМЕР_1 прикордонного загону Державної прикордонної служби України, яка полягає у не нарахуванні та невиплаті ОСОБА_1 додаткової винагороди, встановленої пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України №168 від 28.02.2022 року "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім'ям під час дії воєнного стану" за прийняття безпосередньої участі у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії за період з 09.10.2022 року по 31.10.2022 року, з 01.11.2022 року по 14.11.2022 року, з 25.11.2022 року по 30.11.2022 року в розрахунку до 100000, 00 грн. на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах протиправною; зобов'язати НОМЕР_1 прикордонний загін Державної прикордонної служби України нарахувати та виплатити ОСОБА_1 додаткову винагороду, встановлену пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України №168 від 28.02.2022 року "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім'ям під час дії воєнного стану" за прийняття безпосередньої участі у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії за період з 09.10.2022 року по 31.10.2022 року, з 01.11.2022 року по 14.11.2022 року, з 25.11.2022 року по 30.11.2022 року в розрахунку до 100000, 00 грн. на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах з врахуванням проведених раніше виплат додаткової винагороди за цей період.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що він проходить військову службу у Військовій частині НОМЕР_2 16.04.2022 року та перебував у відрядженні в НОМЕР_3 прикордонному загоні імені князя Володимира Великого (Військова частина НОМЕР_4 ) з 11 липня 2022 року по січень 2023 року. Позивач зазначає про виконання бойових завдань на кордоні з Білорусією на підставі бойових наказів (розпоряджень) начальника військової частини НОМЕР_4 . Проте військова частина НОМЕР_2 відмовила у нарахуванні та виплаті підвищеної додаткової грошової винагороди у розмірі 100 000 грн на місяць відповідно до постанови КМ України від 28 лютого 2022 року № 168 посилаючись на відсутність підстав для таких виплат.
Вказує на те, що під час проходження військової служби він приймав безпосередню участь у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії на території Сумської області у періоди з 09.10.2022 року по 31.10.2022 року, з 01.11.2022 по 30.11.2022 року, з 01.12.2022 по 09.12.2022 року, 27.12.2022 по 31.12.2022 року, з 01.01.2023 по 08.01.2023 року, що підтверджується довідкою військової частини НОМЕР_4 Державної прикордонної служби України від 08.01.2023 р. № 4272.
Крім того позивач зазначав про те, що як направлення його в оперативне підпорядкування до військової частини НОМЕР_4 , так і виконання ним завдань у відрядженні здійснювалося на підставі бойових розпоряджень, що свідчить про здійснення ним заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, що є достатньою підставою для виплати збільшеної додаткової винагороди.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 28 серпня 2023 р. у справі № 200/2898/23 в задоволенні позову - відмовлено.
Представник позивача не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржене судове рішення та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що суд першої інстанції неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи, неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права.
Справу розглянуто в порядку письмового провадження у відповідності до ст. 311 КАС України.
Відповідно до вимог ч. 1,2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Колегія суддів заслухала доповідь судді-доповідача, перевірила матеріали справи, вивчила доводи апеляційної скарги, і дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої та апеляційної інстанції встановлено, що позивач - ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином України, проходить військову службу у Військовій частині НОМЕР_2 , що підтверджується матеріалами справи та не заперечується сторонами.
Відповідно до розпорядження Адміністрації Державної прикордонної служби України від 16.09.2022 року №165 гриф, ОСОБА_1 було направлено в оперативне відрядження на ділянку ІНФОРМАЦІЯ_2 (військова частина НОМЕР_4 ), де військовослужбовець перебував з жовтня 2022 року по січень 2023 року у службовому відрядженні та оперативному підпорядкуванні начальника НОМЕР_3 прикордонного загону.
Згідно Витягу з наказу Начальника НОМЕР_1 прикордонного загону Державної прикордонної служби України від 10.01.2023 року №8-ВВ, Позивач 09.01.2023 року прибув зі службового відрядження з ділянки НОМЕР_3 прикордонного загону.
08 січня 2023 року Військовою частиною НОМЕР_4 позивачу була видана довідка № 4272, в якій зазначено, що ОСОБА_1 , який проходить військову службу у військовій частині НОМЕР_5 , приймав безпосередню участь у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії на території Сумської області у періоди з 09.10.2022 року по 31.10.2022 року, з 01.11.2022 по 30.11.2022 року, з 01.12.2022 по 09.12.2022 року, 27.12.2022 по 31.12.2022 року, з 01.01.2023 по 08.01.2023 року. У якості підстави зазначено бойовий наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України № 165 гриф від 16 вересня 2022 року.
Протягом спірного періоду з 10.10.2022 року по 30.11.2022 року позивачу була виплачена додаткова винагорода, передбачена постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 року № 168, в розмірі 30 000 грн., що підтверджується архівною відомістю ОСОБА_2 № 15069 з січня 2022 року по грудень 2022 року.
Згідно з архівною відомістю ОСОБА_1 № 15459 (в частині спірного періоду) вбачається, що за жовтень-листопад 2022 року Позивачу виплачувалась додаткова винагорода у розмірі 30 000 грн у розрахунку на місяць.
29 листопада 2022 року 105 прикордонний загін імені князя Володимира Великого Державної прикордонної служби України листом №22/4820-22-Вих надав відповідь на запит відповідача від 25.11.2022 №22/2811-22-Вих “Про надання інформації” щодо безпосередньої участі у бойових діях або заходах відряджених військовослужбовців військової частини НОМЕР_2 для нарахування і виплати підвищеної додаткової винагороди, в якій повідомив, що відповідно до вимог пункту 2 наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 30.07.2022 №392/0/81-22-АГ “Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 №168” додаткова винагорода збільшується до 100 тисяч грн. у розрахунку на місяць пропорційно часу безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки та оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо у районах ведення бойових дій у період здійснення зазначених заходів, за виконання у відповідні дні військовослужбовцем.
Підрозділи Держприкордонслужби України, що знаходяться в межах Чернігівської та Сумської областей, не виконують бойові завдання на лінії бойового зіткнення і тому підпункт 7 пункту 2 наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 30.07.2022 №392/0/81-22-АГ “Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 №168” не застосовується.
Відповідно до розпорядження Адміністрації Державної прикордонної служби України від 17.04.2022 №21-1215-2022 “Щодо однакового трактування положень” збільшення додаткової винагороди до 100 тисяч грн. (із розрахунку на місяць) здійснюється військовослужбовцям, які у районах ведення бойових дій здійснюють охорону і оборону об'єктів Державної прикордонної служби України (у т.ч. військові містечка, пункти постійної дислокації (пункти управління) органів (підрозділів), місця базування (стоянки) корабельно-катерного складу, стоянки літаків (вертольотів), місця тривалого несення служби, пункти пропуску (пункти контролю) через державний кордон України, інші місця й об'єкти, де особовий склад Державної прикордонної служби України виконує, визначені законодавством України завдання), а також виконують бойові (спеціальні) завдання на бойових позиціях, блокпостах (контрольно-пропускних пунктах, спостережних пунктах, тощо), збільшення додаткової винагороди визначається лише за дні безпосереднього виконання бойових завдань з відбиття атак (вогневого ураження, бойового контракту з ворогом), збройного нападу на об'єкти, які охороняються, звільнення таких об'єктів у разі їх захоплення (вогневого ураження), у т.ч. перебування безпосередньо цих об'єктів під бомбардуванням, артилерійським, ракетними обстрілами.
У зв'язку з вищевикладеним, довідки про військовослужбовців військової частини НОМЕР_2 , які брали участь у бойових діях або заходах за вересень та жовтень 2022 року у складі військової частини НОМЕР_4 , не опрацьовувались.
На звернення (рапорт) позивача щодо нарахування та виплати додаткової винагороди у збільшеному розмірі (до 100000 грн.) в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів у жовтні та листопаді 2022 року, НОМЕР_1 прикордонний загін Державної прикордонної служби України листом №11/4199-23-вих. від 23.05.2023 року, зокрема, повідомив, що у довідці від 08.01.2023 року №4272 вказана лише одна підстава для її видачі - бойовий наказ Адміністрації державної прикордонної служби України №165 (гриф) від 16.09.2022 року, натомість відповідно до вимог наказів Адміністрації державної прикордонної служби України від 30.07.2022 року №392-АГ та від 09.12.2022 року №628-АГ “Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168”, у довідці обов'язково мають зазначатися три підстави, які підтверджують участь військовослужбовця у бойових діях, а саме: бойовий наказ (бойове розпорядження) командира (начальника) військової частини _______ від “_” ____202_ року №___; запис журналу бойових дій (службово-бойових ді, вахтового, навігаційновахтового, навігаційного журналу) від “___”____202__ року №__; paпopт (донесення) начальника (командира) підрозділу від ____ 202 _року. Враховуючи вищезазначене довідка №4272 від 08.01.2023 року видана командиром військової частини НОМЕР_4 не може бути підставою для включення Позивача до наказу про виплату підвищеної винагороди до 100000 гривень.
Згідно витребуваних судом доказів, а саме: листа від 04 грудня 2022 року №22/4928-22 Вих “Про надання інформації” від начальника НОМЕР_3 прикордонного загону, в якому визначено, що підтверджуючої інформації (щодо безпосередньої участі військовослужбовця у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах ведення бойових дій), відповідно до вимог пункту 2, підпунктів 1-8 наказу №392-АГ немає.
Не погодившись із бездіяльністю відповідача щодо ненарахування та невиплати Позивачу додаткової винагороди відповідно пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім'ям під час дії воєнного стану" у розмірі до 100000 грн, за період з жовтня 2022 року по листопад 2022 року, пропорційно дням участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів, Позивач звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно зі статтею 16 Закону України “Про Державну прикордонну службу України” умови грошового забезпечення військовослужбовців та оплати праці працівників Державної прикордонної служби України визначаються законодавством.
Частиною 2 статті 9 Закону України “Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей” (далі - Закон №2011) передбачено, що до складу грошового забезпечення входять: - посадовий оклад, оклад за військовим званням; - щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); - одноразові додаткові види грошового забезпечення.
Відповідно до частини 4 статті 9 Закону №2011 грошове забезпечення виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, та повинно забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів кваліфікованим особовим складом, враховувати характер, умови служби, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності.
Порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.
Пунктом 3 постанови КМ України від 30 серпня 2017 р. № 704 “Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб” встановлено, що виплата грошового забезпечення військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу здійснюється в порядку, що затверджується Міністерством оборони, Міністерством внутрішніх справ, Міністерством фінансів, Міністерством інфраструктури, Міністерством юстиції, Службою безпеки, Управлінням державної охорони, розвідувальними органами, Адміністрацією Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації.
Адміністрація Держприкордонслужби відсутня у цьому переліку.
З урахуванням цього, а також віднесення МВС до органів, якими спрямовується і координується діяльність Держприкордонслужби, Інструкція про порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Державної прикордонної служби України затверджена наказом саме Міністерства внутрішніх справ України від 25 червня 2018 року № 558, який зареєстрований в Міністерстві юстиції України 23 липня 2018 р. за № 854/32306 (далі - Наказ МВС №558).
Цей наказ містить загальні положення щодо правил та умов виплати грошового забезпечення відповідача та аналогічно із Законом № 2011 передбачає у його структурі таку складову, як одноразові додаткові види грошового забезпечення.
Указом Президента України № 64/2022 від 24.02.2022 постановлено ввести в Україні воєнний стан із 24 лютого 2022 року строком на 30 діб. Цей строк неодноразово продовжувався аналогічними Указами та наразі триває.
28 лютого 2022 року на виконання Указів Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 “Про введення воєнного стану в Україні” та № 69 “Про загальну мобілізацію” Кабінетом Міністрів України була прийнята постанова №168 “Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім'ям під час дії воєнного стану”.
Пункт 1 постанови КМУ №168 передбачає, що на військовослужбовцям Державної прикордонної служби виплачується додаткова винагорода в розмірі до 30000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць, а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів, - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
З 18 жовтня 2022 року редакція цього пункту постанови КМУ №168 діяла у редакції, яка додатково передбачила, що виплата вказаної додаткової винагороди здійснюється на підставі наказів командирів (начальників).
Положення пункту 1 постанови КМУ № 168 прямо не визначають ознак “районів”, безпосередньо у яких має перебувати військовослужбовець під час забезпечення здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії для отримання додаткової винагороди. Раніше у тесті вказаного пункту слово “район” застосовується у словосполученні “район проведення воєнних (бойових) дій”. Тому суд виходить з того, що вказівку на перебування “у районах” слід розуміти як перебування у районах воєнних (бойових) дій.
Аналіз змісту пункту 1 постанови КМУ №168 дозволяє виявити обов'язкові умови виплати передбаченої нею додаткової винагороди військовослужбовцями Держприкордонслужби у розмірі до 100000 грн.: - період дії воєнного стану; - безпосередня участь у бойових діях або забезпечення здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах воєнних (бойових) дій у період здійснення зазначених заходів; - наявність наказу командира.
Якщо перша з цих умов не потребує доказування через свій правовий характер, то наявність інших умов має встановлюватися судом на підставі зібраних у справі доказів.
Відповідно до частини 1, 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Як встановлено судом, листом начальника НОМЕР_3 прикордонного загону від 29 листопада 2022 року № 22/4820-22, Військову частину НОМЕР_2 було повідомлено, що НОМЕР_3 прикордонний загін не вбачає підстав надання довідок для виплати підвищеної додаткової винагороди підрозділам (військовослужбовцям) Військової частини НОМЕР_2 , за час їх перебування у відрядженні на ділянці НОМЕР_3 прикордонного загону, зокрема зазначено, що підрозділи (військовослужбовці) які знаходяться у межах Чернігівської і Сумської областей, не виконують бойові завдання на лінії бойового зіткнення. Збільшення додаткової винагороди визначається лише за дні безпосереднього виконання бойових завдань з відбиття атак (вогневого ураження, бойового контакту з ворогом), збройного нападу на об'єкти, які охороняються, звільнення таких об'єктів у разі їх захоплення (вогневого ураження), у т.ч. перебування безпосередньо цих об'єктів під бомбардуванням, артилерійськими, ракетними обстрілами. У зв'язку з вищевикладеним, довідки про військовослужбовців Військової частини НОМЕР_2 , які брали участь у бойових діях або заходах не опрацьовувались.
Стосовно довідки №4272, вданої позивачу, відповідач зазначив, що дана довідка не відповідає формі, встановленої наказом № 392-АГ та не містить у собі обов'язкової сукупності документів, а саме бойовий наказ, запис журналу бойових дій, рапорт начальника підрозділу. Позивачем такі твердження не спростовані. У позовній заяві позивач прямо не вказує, що приймав участь у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів безпосередньо в районах ведення бойових дій. Позовна заява містить загальні твердження про наявність у позивача права на спірні виплати через виконання бойових наказів.
Водночас, конкретних періодів часу участі у бойових діях або заходах позивач не наводить, незважаючи на необхідність їх визначення для застосування пропорційності, що передбачена пунктом 1 постанови КМУ №168.
Перелік територіальних громад, які розташовані в районі проведення воєнних (бойових) дій або які перебувають в тимчасовій окупації, оточенні (блокуванні) станом на 23 серпня 2022 року був затверджений наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 25 квітня 2022 року № 75, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 25 квітня 2022 р. за № 453/37789 (з подальшими змінами).
На його заміну наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 22 грудня 2022 року № 309, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 23 грудня 2022 р. за № 1668/39004, затверджений Перелік територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією.
У цих переліках зазначені райони (у тому числі окремі райони Чернігівської та Сумської області), де мали місце воєнні (бойові) дії. Структура цього списку з часом змінювалася. Проте визначити, чи перебував позивач безпосередньо у період здійснення заходів та/або бойових дій у цих районах неможливо через неповідомлення позивачем даних про періоди такого перебування.
За правилами статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Судом на підставі наявних в матеріалах справи доказів не встановлені обставини безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах воєнних (бойових) дій у період здійснення зазначених заходів. Відтак відсутня обов'язкова умова виникнення права на спірні виплати, що виключає задоволення позовних вимог.
Стосовно документального оформлення процедури виплат, суд звертає увагу, що пунктом 2-1 постанова КМУ № 168 було встановлено, що порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів. При наданні таких повноважень Кабінет Міністрів України не зазначив інших ознак посадових осіб міністерств та державних органів, крім “відповідних”.
Що стосується військовослужбовців Держприкордонслужби судом вже зазначалося, що пунктом 3 постанови КМ України від 30 серпня 2017 р. № 704 “Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб” Адміністрація Держприкордонслужби не передбачена як орган, який уповноважений визначати порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям.
Загальні правила та умови виплати грошового забезпечення Держприкордонслужби затверджені наказом МВС № 558, відтак порядок та умови виплати однієї із складових такого грошового забезпечення також мав затверджувати той самий орган, тобто МВС України.
На виконання п. 2-1 постанови КМУ №168 наказом Міністра внутрішніх справ України від 26 січня 2023 року № 36, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 31 січня 2023 р. за №196/39252, затверджений Порядок та умови виплати на період дії воєнного стану додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України. Цей порядок розповсюджується на виплати, передбачені як пунктом 1, так і пунктом 2 постанови КМУ №168.
Прийняття цього Порядку саме МВС підтверджує, що керівником “відповідного міністерства” відносно Держприкордонслужби є Міністр внутрішніх справ.
До спірних правовідносин цей наказ не підлягає застосуванню в силу вказівки у ньому про набрання чинності з дня офіційного опублікування і застосування з 01.02.2023. Проте його затвердження саме МВС є свідоцтвом наявності у цього органу відповідної компетенції.
До цього часу призначення і виплата військовослужбовцям Держприкордонслужби одноразової грошової допомоги, передбаченої пунктом 2 постанови КМУ №168, здійснювалося відповідно до Інструкції, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 22 червня 2022 року № 383, зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 05 липня 2022 р. за №741/38077.
Що стосується додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 постанови КМУ №168, з метою встановлення порядку і умов її виплати 30 липня 2022 року Адміністрацією Держприкордонслужби був виданий наказ №392-/0/81-22-АГ “Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168” (далі - Наказ №392).
На зміну цього наказу Адміністрацією Держприкордонслужби прийнятий наказ №628/0/81-22-АГ від 09 грудня 2022 року “Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168” (далі - Наказ №628). Цим наказом встановлені незначні відмінності від Наказу №392 у правовому регулюванні того самого питання.
Таким чином з метою регулювання правовідносини щодо різних виплат, передбачених постановою КМУ №168 для військовослужбовців Держприкордонслужби, впродовж 2022-2023 років нормативно-правові акти однакової юридичної сили (накази) приймалися різними центральними органами виконавчої влади - як МВС України (від 22 червня 2022 року № 383, від 26 січня 2023 року № 3), так і Адміністрацією Держприкордонслужби (30 липня 2022 року №392-/0/81-22-АГ, від 09 грудня 2022 року №628/0/81-22-АГ).
Предмети правового регулювання даних наказів у спірному періоді формально не співпадали, хоча правових підстав для їх розподілу у 2022 році та перерозподілу у 2023 році між МВС та Адміністрацією Держприкордонслужби не існувало.
Вирішуючи питання про можливість застосування до спірних правовідносин наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року №392-/0/81-22-АГ та від 09 грудня 2022 року №628/0/81-22-АГ суд погоджується з доводами позивача про необхідність їх державної реєстрації як нормативно-правових актів.
Так, пунктом 1 Указу Президента України “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади” від 3 жовтня 1992 року N 493/92 установлено, що з 1 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації.
Відповідно до пунктів 2 та 3 того самого Указу державна реєстрація провадиться в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України. Нормативно-правові акти, зазначені в статті 1 цього Указу, набувають чинності через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності.
Згідно з п.2 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, що затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731, державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, які містять одну або більше норм, що зачіпають права, свободи, законні інтереси і стосуються обов'язків громадян та юридичних осіб, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації, або мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також юридичних осіб, що не належать до сфери управління суб'єкта нормотворення.
Пунктом 15 того самого Положення визначено, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади направляють для виконання нормативно-правові акти лише після їх державної реєстрації та офіційного опублікування. У разі порушення зазначених вимог нормативно-правові акти вважаються такими, що не набрали чинності, і не можуть бути застосовані.
Враховуючи, що накази Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року №392-/0/81-22-АГ та від 09 грудня 2022 року №628/0/81-22-АГ містять норми, які зачіпають права громадян - військовослужбовців на отримання додаткової винагороди, встановлюють організаційно-правовий механізм реалізації таких прав, ці накази підлягають державній реєстрації в Міністерстві юстиції України.
Судом не встановлений факт такої реєстрації, відтак зазначені накази не можуть вважатися такими, що набрали чинності та підлягають застосуванню.
Зважаючи на це, а також викладені раніше висновки щодо відсутності у Адміністрації Держприкордонслужби повноважень з визначення порядку виплати одноразових додаткових видів грошового забезпечення, зокрема винагороди, передбаченої пунктом 1 постанови КМУ №168, суд не приймає до уваги посилання відповідача на накази Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року №392-/0/81-22-АГ та від 09 грудня 2022 року №628/0/81-22-АГ. Ці накази не є обов'язковими для виконання, а тому не можуть змінювати правове регулювання відносин щодо вказаної вище додаткової винагороди.
За приписами частин 2, 6 статті 7 КАС України суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. У разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.
Частина 2 статті 19 Конституції України визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За відсутності у спірний період затвердженого МВС України порядку і умов виплати додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 постанови КМУ №168, нечинності наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року №392-/0/81-22-АГ та від 09 грудня 2022 року №628/0/81-22-АГ, єдиним нормативно-правовим актом, що визначає підстави та порядок виплати відповідачем спірної додаткової винагороди є постанова КМ України №168.
Враховуючи попередні висновки суду про відсутність передбачених пунктом 1 постанови КМУ №168 фактичних підстав виплати додаткової винагороди, таке обумовлює відмову у задоволенні позовних вимог.
Разом з цим суд зазначає, що Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 18.03.2016 року №188 затверджена Інструкція про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду, що зареєстрована в Міністерстві юстиції України 31.03.2016 року за № 488/28618.
Пунктом 1 розд. I зазначеної Інструкції передбачено, що ця Інструкція визначає порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України та розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України (далі військовослужбовці) за безпосередню участь у воєнних конфліктах, заходах із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях (далі - заходи із забезпечення НБО) чи в антитерористичній операції (далі АТО), інших заходах в умовах особливого періоду.
Відповідно до п. 2 розд. IV Інструкції безпосередня участь у бойових діях визначається у разі: виконання прикордонним підрозділом бойових завдань в умовах безпосереднього взаємного вогневого контакту з противником; ведення оперативної (військової, спеціальної) розвідки на території противника (території між позиціями військ противника та своїх військ).
Пунктом 3 розд. IV цієї Інструкції визначено, що безпосередня участь у бойових діях визначається на підставі: бойового наказу (бойового розпорядження) начальника органу Держприкордонслужби; запису в журналі службово-бойових дій (книзі прикордонної служби) прикордонного підрозділу; рапорту (донесення) начальника (командира) прикордонного підрозділу про участь кожного військовослужбовця (у тому числі з числа доданих або оперативно підпорядкованих підрозділів) у бойових діях. До рапорту долучаються підписані начальником органу Держприкордонслужби (командиром підрозділу) списки особового складу конкретних підрозділів, які брали безпосередню участь у бойових діях, із зазначенням посади, військового звання, прізвища та ініціалів, строку участі кожного військовослужбовця, який брав безпосередню участь у бойових діях. Кожен аркуш списків завіряється підписом начальника органу Держприкордонслужби (начальника штабу, командира підрозділу безпосереднього підпорядкування) та гербовою печаткою органу Держприкордонслужби; бойового донесення.
Згідно з п.п. 4 - 6 розд. IV Інструкції документи про безпосередню участь у бойових діях подаються начальником органу Держприкордонслужби за підпорядкованістю до органу військового управління (штабу АТО, ООШ).
Орган військового управління (штаб АТО, ООШ) розглядає документи, зазначені в пункті 3 цього розділу, та видає розпорядчий документ (наказ) щодо підтвердження безпосередньої участі у бойових діях із зазначенням кожного військовослужбовця та конкретних днів його участі у бойових діях, за які передбачено збільшення розміру винагороди.
На підставі отриманого розпорядчого документа (наказу) органу військового управління (штабу АТО, ООШ) щодо підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях органом Держприкордонслужби за місцем проходження служби військовослужбовця (на час участі в бойових діях) видається наказ про збільшення розміру винагороди за дні участі в бойових діях.
Згідно з п. 3 Інструкції про порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, що затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 25.06.2018 року №558, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 23.07.2018 року за № 854/32306, грошове забезпечення військовослужбовцям виплачується в органах Держприкордонслужби за місцем їх служби або органом, у якому вони перебувають на фінансовому забезпеченні згідно з приміткою до штату.
З аналізу наведених норм вбачається, що на період дії воєнного стану додаткова винагорода військовослужбовцю Держприкордонслужби збільшується до 100000 грн. у розрахунку на місяць пропорційно часу його безпосередньої участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, який перебуває безпосередньо в районах ведення бойових дій у період здійснення зазначених заходів.
Виплата такої винагороди військовослужбовцю, який перебуває у відрядженні, здійснюється за наказом начальника органу Держприкордонслужби за місцем служби такого військовослужбовця на підставі підтверджуючих документів та довідок, що складені щодо військовослужбовця військовою частиною, до якої він був відряджений, та передані нею до органу Держприкордонслужби за місцем служби такого військовослужбовця.
Крім того, порядок та умови виплати додаткової винагороди, встановленої постановою КМУ №168, визначені Окремим дорученням Міністра оборони України №912/з/29 від23.06.2022р., яке є чинним та не визнано протиправним і не скасовано у встановленому законодавством порядку, а відповідно, підлягає обов'язковому виконанню посадовими особами, зокрема, командирами (начальниками) військових частин.
Пунктом 3 наведеного Окремого доручення встановлено, що документальне підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, у період здійснення зазначених дій або заходів здійснювати на підставі таких документів: бойовий наказ (розпорядження); журнал бойових дій (вахтовий, навігаційно-вахтовий, навігаційний журнал) або журнал ведення оперативної обстановки або бойоведонесення (підсумкове, термінове, позатермінове) або постова відомість (під час охорони об'єкта, на який було здійснено збройний напад); рапорт (донесення) командира підрозділу (групи) про участь кожного військовослужбовця (у тому числі з доданих або оперативно підпорядкованих підрозділів) у бойових діях, у виконанні бойових (спеціальних) завдань.
Про підтвердження безпосередньої участі відряджених військовослужбовців у бойових діях або заходах надавати довідку керівника органу військового управління, штабу угрупування військ (сил), штабу тактичної групи, командира військової частини (установи, навчального закладу), до яких для виконання завдань відряджений військовослужбовець.
У підставах про видання таких довідок (додаток №1 або додаток №2) обов'язково зазначати документи, визначені абзацами 3 або 4 та абзацом 5 пункту 3 цього доручення.
Згідно п.5 Окремого доручення встановлено, що виплату додаткової винагороди в розмірі 100000 грн. або 30000 грн. здійснювати на підставі наказів, зокрема, командирів (начальників) військових частин особовому складу військової частини.
В зазначених наказах про виплату додаткової винагороди виходячи з розміру 100000 грн. за місяць обов'язково зазначати підстави для його видання з посиланням на бойовий наказ (бойове розпорядження) тощо (зразок наведено в додатку №3 до цього доручення).
Накази про виплату додаткової винагороди за минулий місяць видавати до 5 числа поточного місяця на підставі рапортів командирів підрозділів п.6 Окремого доручення.
Таким чином, зі змісту аналізу наведених положень вбачається, що підставами для виплати додаткової винагороди, передбаченої постановою КМУ №168, військовослужбовцям, які брали безпосередню участь у бойових діях у певний період є бойовий наказ, журнал бойових дій, рапорт командира підрозділу та довідка командира військової частини за формою, додатку №1 до цього Окремого доручення.
Як вже було зазначено судом, НОМЕР_3 прикордонний загін імені князя Володимира Великого Державної прикордонної служби України (Військова частина НОМЕР_4 ), де позивач протягом спірного періоду перебував у відряджені, повідомив відповідача про те, що підрозділи Держприкордонслужби України, які знаходяться в межах Чернігівської та Сумської областей, бойові завдання на лінії бойового зіткнення не виконували; у зв'язку з цим довідки про військовослужбовців Військової частини НОМЕР_2 , які брали участь у бойових діях або заходах у складі Військової частини НОМЕР_4 , не опрацьовувалися.
До відповідача не надходили належні, допустимі, достовірні та достатні докази безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів, а також кількості днів участі у таких діях та заходах у спірний період.
Отже, за цей період відповідач правомірно не нарахував та не виплатив позивачу збільшену додаткову винагороду на період дії воєнного стану, що передбачена постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 року № 168, в розмірі до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у відповідних діях та заходах.
Суд не бере до уваги посилання позивача на довідку №4272, яка була видана йому 08 січня 2023 року Військовою частиною НОМЕР_4 , оскільки вказана довідка не містить відомості про всі підтверджуючі документи, передбачені відповідним наказом Адміністрації Державної прикордонної служби України, відповідні підтверджуючі документи до неї не додані.
Отже відповідач у спірних правовідносинах діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством; бездіяльність щодо позивача не допустив, і не порушив права та законні інтереси позивача в сфері публічно-правових відносин.
Крім того, виконання бойових розпоряджень та участь у бойових діях або забезпечені здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії не є тотожними поняттями. Суду не надано доказів на підтвердження конкретних проміжків часу, в яких позивач приймав участь у бойових діях та заходах, що передбачені пунктом 1 постанови КМ України №168. Визнання того, що позивач весь час приймав участь у зазначених діях та заходах не відповідає встановленому постановою КМУ №168 пропорційному підходу до визначення розміру додаткової винагороди.
Суд не приймає до уваги посилання позивача на те, що до спірного періоду йому нараховувалася та виплачувалася додаткова винагорода до 100000 гривень, а відтак за незмінності правового регулювання він розраховував на подальше одержання таких самих виплат. Спірним періодом у справі, що розглядається, є жовтень - листопад 2022 року, тому фактичні обставини проходження позивачем служби могли змінитися. Дії відповідача у період, що не відноситься до даного спору, не мають преюдиційного характеру та не можуть оцінюватися судом як підстава для виникнення у суб'єкта владних повноважень обов'язку діяти у такий самий спосіб.
Решта доводів та заперечень учасників справи висновків суду по суті позовних вимог не спростовують. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі “Серявін та інші проти України” від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п. 58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі “Руїс Торіха проти Іспанії” від 9 грудня 1994 року, серія A, № 303-A, п. 29).
Частиною другою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Частиною другою статті 9 КАС України передбачено, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
Згідно із частиною першою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Частиною другою статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Доводи позивача про наявність у вищезазначених наказів Адміністрації Держприкордонслужби статусу регуляторного акту та недодержання при їх прийнятті передбачених Законом України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” процедур не впливає на висновок суду про відмову у задоволенні позовних вимог, оскільки суд при цьому не застосовує вказані вище накази.
Оскільки позивачем не наведено обґрунтованих доводів щодо допущення саме відповідачем протиправної бездіяльності щодо неповного нарахування та не виплати йому повної додаткової винагороди відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 №168 “Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім'ям під час дії воєнного стану”, суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог та наявність підстав для відмови в задоволенні позову.
З огляду на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відмову у задоволення позову.
Статтею 316 КАС України визначено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Ураховуючи наведене, колегія суддів не знаходить правових підстав для задоволення апеляційної скарги і відповідно для скасування оскаржуваного судового рішення, оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права, правові висновки суду першої інстанції скаржником не спростовані.
Керуючись 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
ПОСТАНОВИВ :
Апеляційну скаргу представника позивача - Фрей Андріана Васильовича на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 28 серпня 2023 р. у справі № 200/2898/23 - залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 28 серпня 2023 р. у справі № 200/2898/23 - залишити без змін.
Повне судове рішення складено 07 грудня 2023 року.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя А.А. Блохін
Судді Т.Г. Гаврищук
Е.Г. Казначеєв