ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 жовтня 2023 року м. Дніпросправа № 160/8555/22
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Божко Л.А. (доповідач),
суддів: Суховарова А.В., Олефіренко Н.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.08.2022 в адміністративній справі №160/8555/22 (суддя Захарчук -Борисенко Н.В.) за позовом ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,-
ВСТАНОВИВ:
У червні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Дніпропетровської обласної прокуратури, в якій просив визнати бездіяльність Дніпропетровської обласної прокуратури, яка відповідно до ст.52 КАС України з 11.09.2020 року, є правонаступником прокуратури Дніпропетровської області, щодо неналежного розрахунку з ОСОБА_1 , а саме: невиплати позивачу частини заробітної плати - посадового окладу визначеного за ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру», за період з 01.07.2015 року по 30.09.2019 року, протиправною; стягнути з відповідача на користь ОСОБА_1 , матеріальну шкоду у розмірі 902 261 гривню.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.08.2022 в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, згідно якої просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.08.22 , як таке що винесено з порушенням норм матеріального права. Вважає неправильним висновок суду першої інстанції, що недоотриманий позивачем розмір заробітної плати не є збитками у розумінні ст. 22 Цивільного кодексу України, проте вказує, що позивач в позові не зазначав, що йому завдано збитки, та не посилався на норми Цивільного кодексу України. При цьому судом першої інстанції не наведено мотивів на підтвердження своєї позиції, як й не мотивоване висновок, що недоотримана заробітна плата не може вважатися збитками.
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, внаслідок наступного.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, згідно із записами трудової книжки серії НОМЕР_1 , що наявна у матеріалах справи, ОСОБА_1 :
- 13.09.2013 року призначений прокурором Заводського району Заводського району м. Дніпродзержинська на період відпустки по догляду за дитиною штатного працівника, Наказ від 13.09.2103 року №2450к;
- 19.02.2014 року призначено прокурором прокуратури Заводського району м. Дніпродзержинська, Наказ від 19.02.2014 року №298к;
- 15.12.2015 року призначений прокурором Дніпродзержнинської місцевої прокуратури, Наказ від 14.12.2015 року №2392к;
- 27.03.2017 року призначений прокурором Дніпропетровської місцевої прокуратури №4 на час відпустки для догляду за дитиною основного працівника, Наказ від 27.03.2017 року;
- 16.07.2018 року призначений прокурором Дніпропетровської місцевої прокуратури №4 на час відпустки для догляду за дитиною основного працівника, Наказ від 16.07.2108 року №886к;
- 11.01.2019 року призначений прокурором Дніпропетровської місцевої прокуратури №4, Наказ від 11.01.2019 року, №39;
- 22.10.2021 року звільнений з посади та органів прокуратури, Наказ від 19.10.2021 року.
16.12.2021 року позивач звертався до відповідача із заявою про нарахування та виплату позивачу, ОСОБА_1 , неотримані грошові кошти у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме: посадового окладу, визначеного за ч.3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визначені неконституційними, за період з 01.01.2015 року по 22.10.2021 року.
Листом від 24.01.2022 року Дніпропетровською обласною прокуратурою надано відповідь на заяву від 16.12.2021 року, яка зареєстрована 11.01.2022 року, та повідомлено, що оплата праці позивача здійснювалась відповідно до Постанови КМУ №505 від 31.05.2012 року, а тому відсутні підстави для перерахунку посадових окладів за вказаний період часу.
Вирішуючи спірні правовідносини, суд виходить з наступного.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, визначає Закони України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р. № 1697-VII (далі Закон № 1697-VII), яким забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
Закон № 1697-VII набрав чинності 15.07.2015 р.
Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-IX), який набрав чинності 25.09.2019 р., внесено зміни до Закону № 1697-VII, зокрема, статті 81, яка регулює питання заробітної плати.
Так, за приписами частин першої третьої статті 81 Закону № 1697-VII в редакції Закону № 113-ІХ заробітна плата прокурорів регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Преміювання прокурорів здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором, за результатами оцінювання якості їх роботи за календарний рік у межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
Розмір щорічної премії прокурора не може становити більше 30 відсотків розміру суми його посадового окладу, отриманої ним за відповідний календарний рік.
Посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Частиною четвертою статті 81 Закону № 1697-VII в редакції Закону № 113-ІХ передбачено, що посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора обласної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Офісу Генерального прокурора - 1,3.
Абзацом третім пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ встановлено, що за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
До внесення змін до Закону № 1697-VII Законом № 113-ІХ частини перша четверта статті 81 мали наступну редакцію:
Заробітна плата прокурорів регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених Законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора регіональної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Генеральної прокуратури України - 1,3.
Частиною дев'ятою статті 81 Закону № 1697-VII визначено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
Відповідно до частини другої статті 8 Закону України «Про оплату праці» від 24.03.1995 р. № 108/95-ВР (далі Закон №108/95-ВР) умови та розміри оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України.
Згідно зі статтею 13 Закону №108/95-ВР оплата праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі законодавчих та інших нормативних актів України, генеральної, галузевих, регіональних угод, колективних договорів у межах бюджетних асигнувань та інших позабюджетних доходів. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
Частинами першою та другою статті 23 Бюджетного кодексу України встановлено, що будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
Відповідно до частини першої статті 51 Бюджетного кодексу України керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.
За приписами статті 89 Закону № 1697-VII функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України.
За змістом статті 90 Закону № 1697-VII фінансування прокуратури здійснюється згідно із кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
Відповідно до пункту 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» норми і положення, зокрема, статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів.
Схема посадових окладів працівників органів прокуратури затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».
За загальним правилом, конкуренція правових норм у часі повинна вирішуватися на користь норми, прийнятої пізніше, оскільки найновіше законодавство демонструє способи та форми правового регулювання, які на даний етап розвитку суспільства, на думку законодавця, є більш доцільними.
Пунктом 26 розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, в редакції Закону України №79-VIII від 28.12.2014 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин», що набрав чинності 01.01.2015 р., встановлено, що норми і положення ст. 81, ч. 16-18 ст. 86, п. 13, 14 розділу«Перехідні положення» Закону України №1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Закон України №80-VIII від 28 грудня 2014 року «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та Закон України №79-VIII від 28 грудня 2014 року «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» прийняті пізніше Закону України №1697-VII від 14 жовтня 2014 року «Про прокуратуру», а тому у 2015 році норми і положення Закону України «Про прокуратуру» щодо заробітної плати прокурора застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, а не статтею 81 Закону №1697-VII.
Відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це було передбачено постановою Кабінету Міністрів України № 505 від 31.05.2012 р. «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».
Аналогічна правова позиція щодо застосування приведених норм права висловлена Верховним Судом України у постановах від 04.11.2015 р. в справі № 21-1461, від 30.03.2016 р. в справі № 21-271а16, від 13.07.2016 р. в справі № 21-1488а16, Верховним Судом в постановах від 14.03.2018 р. у справі №825/575/16, від 21.03.2018 р. №817/548/16, від 21.11.2018 р. № 808/2163/17, від 16.01.2019 р. №804/217/17, від 27.02.2019 р. №809/982/16, від 05.05.2020 р. в справі №824/490/16, яка обґрунтовано врахована судом першої інстанції при вирішенні справи.
Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 у справі № 1-223/2018(2840/18) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Пунктом 2 резолютивної частини вказаного рішення Конституційного Суду України визначено, що положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Статтею 91 Закону України «Про Конституційний Суд України» встановлено, що закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Конституційним Судом України в рішенні № 6-р/2020 від 26.03.2020 р. прямо вказано про втрату чинності положеннями закону саме з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення, тобто з 26 березня 2020 р.
Водночас, як частиною другою статті 152 Конституції України, так і частиною першою статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України» передбачено, що закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
У Рішенні від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010 у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 08 грудня 2004 року №2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) Конституційний Суд України вказав, що незалежно від того, наявні чи відсутні в рішеннях, висновках Конституційного Суду України приписи щодо порядку їх виконання, відповідні закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.
Таким чином, дія окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України згідно з рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 у справі № 1-223/2018(2840/18) втратила чинність з 26 березня 2020 року.
Оскільки Рішення Конституційного Суду України не має ретроактивності та змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення Рішення, є правильним висновок суду першої інстанції, що Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 р. № 6-р/2020 на правовідносини за період з 01.07.2015 р. по 25.03.2020 р. не може вплинути, оскільки правовідносини у цій справі виникли до прийняття такого рішення та мали місце з липня 2015 року по 25.03.2020 року.
Тому суд вважає спростованими доводи апелянта щодо неправильності висновку суду першої інстанції про відсутність ретроактивності Рішення Конституційного Суду України.
Стосовно посилань апелянта не неврахування судом першої інстанції положень частини третьої статті 152 Конституції України, якими гарантовано відшкодування шкоди від дії актів, що визнані неконституційними, суд зазначає, що не було предметом позову питання відшкодування шкоди, заподіяної позивачу від дії актів, що визнані неконституційними, позаяк предметом позову в цій справі є виключно питання розміру заробітної плати, про що свідчить формулювання позивачем вимог: «визнати протиправною бездіяльність Кіровоградської обласної прокуратури, яка відповідно до ст. 52 КАСУ є правонаступником прокуратури Кіровоградської області, щодо неналежного розрахунку з позивачем, а саме невиплати йому частини заробітної плати - посадового окладу визначеного за ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», за період з 01.07.2015 по 30.09.2019 протиправною та зобов'язати відповідача сплатити матеріальну шкоду у розмірі 902261 грн. …».
При цьому суд звертає увагу що позивачем в апеляційній скарзі підтверджено, що звернення до суду обумовлено захистом не цивільних, а трудових прав щодо належної оплати праці у розмірі, встановленому спеціальним законом.
Суд звертає увагу, що судом першої інстанції зроблено посилання на норми Цивільного кодексу України в контексті доводів позивача, що цей спір подано в порядку ч. 3 ст. 152 Конституції України, та є спором про відшкодування шкоди, заподіяної актом, який визнано неконституційним.
Підсумовуючи викладене, суд погоджує висновок суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог.
З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення.
Керуючись ст. ст. 6, 7, 8, 9, 242, 243, 308, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.08.2022 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках та строки передбачені ст.ст.328,329 КАС України.
Головуючий - суддя Л.А. Божко
суддя А.В. Суховаров
суддя Н.А. Олефіренко