ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 жовтня 2023 року
м. Київ
справа №640/2846/21
адміністративне провадження № К/990/9225/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
за участю:
секретаря судового засідання Рудницького І.В.,
позивача ОСОБА_1 ,
представника відповідача Кіцнака П.О.,
представника третьої особи Кудіної Т.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 жовтня 2021 року (суддя: Аверкова В.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2022 року (судді: Аліменко В.О., Бєлова Л.В., Безименна Н.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів Офісу Генерального прокурора, третя особа: Одеська обласна прокуратура про визнання протиправним та скасування рішення від 15 жовтня 2020 року № 257дп-20,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач, кадрова комісія), третя особа - Одеська обласна прокуратура (далі - третя особа), у якому просив:
визнати протиправним та скасування рішення Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів Офісу Генерального прокурора від 15 жовтня 2020 року №257дп-20.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуване рішення не містить посилань на достовірні та допустимі фактичні дані (докази), які б беззаперечно свідчили про порушення позивачем правил прокурорської етики із застосуванням чітких та зрозумілих критеріїв.
Стверджував, що кадрова комісія в повній мірі та належним чином не досліджувала та не перевіряла усі фактичні обставини, що могли вплинути на прийняття оскаржуваного рішення та не вжила заходів щодо об'єктивного та оперативного встановлення обставин.
Крім того, позивач вказував на те, що висновки кадрової комісії про наявність підстав для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності фактично ґрунтуються на неперевірених свідченнях заявника у кримінальному провадженні та переліку деяких матеріалів кримінального провадження, які комісія не досліджувала. В цьому аспекті позивач зазначав про те, що кадрова комісія надала оцінку копіям процесуальних документів з матеріалів кримінального провадження до того часу, як така оцінку була здійснена судом у передбаченому Кримінальним процесуальним кодексом України порядку.
Позивач також звертав увагу на те, що кадрова комісія допустила процедурні порушення порядку здійснення дисциплінарного провадження, позаяк не дотрималась строків, установлених для проведення перевірки скарги та складання висновку за її результатом, не провела додаткову перевірку за клопотаннями позивача щодо опитування осіб, яким відомі обставини вчинення діяння, що було предметом розгляду дисциплінарної скарги - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ОСОБА_4 , не надала оцінку наданих позивачем доказам - письмовим поясненням ОСОБА_5 , ОСОБА_6 .
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 жовтня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2022 року, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено повністю.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що кадрова комісія належним чином з'ясувала обставини, які мали значення для прийняття рішення, навела мотиви, з яких дійшла висновків про наявність у діях позивача складу дисциплінарного проступку з посиланням на відповідні докази, та обґрунтувала пропорційність застосованого виду стягнення і його співмірність вчиненому проступку.
Крім того, суд першої інстанції констатував, що оскаржуване рішення є вмотивованим, містить конкретні, визначені законом підстави звільнення позивача з посади в органах прокуратури, а саме: вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, в частині протиправних позаслужбових стосунків - використання прокурором своїх службових повноважень або службового статусу та пов'язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб; одноразове грубе порушення правил прокурорської етики; порушення правил внутрішнього службового розпорядку, що є підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності за пунктами 5-7 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру».
При цьому суд першої інстанції визнав помилковими доводи позивача про незаконність використання кадровою комісією матеріалів незавершеного кримінального провадження, зокрема і матеріалів негласних (слідчих) розшукових дій як доказів у дисциплінарному провадженні, оскільки рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності хоч і прийняте з урахуванням відомостей, наявних у матеріалах кримінального провадження, але ґрунтується на самостійних правових підставах, у тому числі висновку про результати службової перевірки. До того ж, суд першої інстанції указав, що докази, покладені в основу оскаржуваного рішення, кадрова комісія отримала в установленому порядку і може враховувати їх під час прийняття спірного рішення.
Також суд першої інстанції відхилив доводи позивача про те, що притягнення до дисциплінарної відповідальності особи не може передувати доведеності її винуватості вироком суду, який набрав законної сили, або іншому остаточному рішенню суду, яке ґрунтується на досліджених у належному процесуальному порядку доказах, зазначивши, що кадрова комісія не вирішувала питання про обґрунтованість обвинувачення позивача у межах кримінального провадження, а лише перевірила відповідність поведінки позивача вимогам Закону України «Про прокуратуру» та Кодексу професійної етики.
Щодо процедури розгляду дисциплінарного провадження судом першої інстанції зазначено, що дисциплінарна скарга прокурора Одеської області ОСОБА_7 про вчинення дисциплінарного проступку прокурором ОСОБА_1 розглянута у спосіб та у строки, визначені Законом України «Про прокуратуру», Законом № 113-IX та Порядком № 266.
Необґрунтованими суд першої інстанції також визнав посилання позивача на долучення до матеріалів службового розслідування «матеріалів кримінального провадження №62020000000000277 від 13.03.2020» після складання висновку за результатами службового розслідування.
До того ж, суд першої інстанції відмітив, що прокуратурою області у рамках службового розслідування відібрано пояснення у старшого слідчого Київського ВП в м. Одесі ГУ НП в Одеській області Волошенюк М.В. Крім того, ОСОБА_2 рекомендованою кореспонденцією надіслано лист №11-4334-20 від 22 травня 2020 року з пропозицією з'явитися до прокуратури Одеської області для надання пояснень, однак до закінчення строку службового розслідування вказана особа в прокуратурі не з'явилася. Натомість, пояснення ОСОБА_2 від 02 червня 2020 року, які доставлено до прокуратури області кур'єрською службою після закінчення службового розслідування, не впливають на наявність підстав для ініціювання притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі ОСОБА_1 , покликаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити повністю.
Касаційну скаргу подано з підстав, передбачених пунктами 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Обґрунтовуючи пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, як підставу для касаційного оскарження, скаржник зазначає, що правового висновку Верховного Суду потребує застосування приписів пунктів 3, 5, 19 розділу III Порядку № 266 у систему зв'язку із нормами права, викладеними у пунктах 5, 6 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру», та обставин цієї справи, а саме:
пунктів 5, 19 розділу III Порядку № 266 у контексті тлумачення і правової оцінки правомірності прийняття рішення кадровою комісією про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, за відсутності у неї усіх зібраних у процесі перевірки матеріалів дисциплінарного провадження;
пункту 3 Порядку № 266 про обґрунтованість висновку та підставність завершення стадії перевірки скарги за умови, коли на запити члена кадрової комісії не надійшли відповіді та виконання завдання стадії перевірки скарги за таких умов.
Скаржник уважає, що рішення кадровою комісією має прийматися на підставі повного та всебічного розгляду, який забезпечується шляхом урахування усіх зібраних у процесі перевірки матеріалів дисциплінарного провадження, що передаються до комісії не пізніше наступного дня з дня складення висновку.
З огляду на наведене, скаржник доводить, що складання висновку до отримання відповідей на запити свідчить про відсутність результату перевірки та, як наслідок, упередженість та необґрунтованість висновку, а рішення, прийняте кадровою комісією без урахування усіх зібраних в процесі перевірки доказів, лише на підставі висновку, не може вважатися законним.
В аспекті обставин цієї справи скаржник зазначає, що член кадрової комісії ОСОБА_8 , який здійснював перевірку дисциплінарної скарги, завершив стадію перевірки датою відправлення останнього запиту - до отримання відповідей на усі запити, приступив до складання висновку без усіх зібраних матеріалів, що свідчить про його упередженість, а також передав до дисциплінарної комісії лише висновок, без матеріалів дисциплінарного провадження в повному обсязі. До того ж, скаржник вказує, що член кадрової ОСОБА_8 складав висновок протягом нерозумного строку - 82 дні.
З урахуванням наведеного та правових приписів пунктів 3, 5, 19 розділу III Порядку № 266, скаржник переконує, що оскаржуване рішення кадрової комісії не може уважатися обґрунтованим та законним.
При цьому скаржник акцентує на тому, що суди першої та апеляційної інстанції не застосували приписи пунктів 3, 5, 19 розділу III Порядку № 266, які регламентують діяльність кадрової комісії після проведення перевірки дисциплінарної скарги.
Скаржник також звертає увагу на те, що суди першої та апеляційної інстанцій при вирішення спірних правовідносин застосували закон, що не підлягає застосуванню, а саме норми частин четвертої, десятої статті 46, частини третьої статті 48 Закону України «Про прокуратуру», дія яких була зупинена станом на дату виникнення правовідносин, та норми частини першої статті 44, частин першої, другої статті 45, частин першої, п'ятої статті 47, частини першої статті 43, пункту 1 частини четвертої статті 49 Закону України «Про прокуратуру», які станом на дату виникнення спірних правовідносин діяли в іншій, ніж викладені в рішеннях судів попередніх інстанцій, редакції.
Обґрунтовуючи пункт 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, як підставу для касаційного оскарження, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, а саме:
суди попередніх інстанцій не дослідили докази з метою перевірки доводів позовної заяви та апеляційної скарги, а саме: письмові пояснення ОСОБА_5 , ОСОБА_6 від 04 травня 2020 року, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ОСОБА_4 , які були свідками подій, описаних в мотивувальних частинах оскаржуваних рішень, супровідний лист від 13 жовтня 2020 року про передачу на розгляд кадрової комісії матеріалів дисциплінарного провадження, з яким матеріали кадрової комісії на розгляд кадрової комісії не передавались;
суд першої інстанції не розглянув клопотання позивача про допит його як свідка, необґрунтовано відхилив клопотання позивача про виклик свідків та виключення із числа доказів, а суд апеляційної інстанції не розглянув клопотання позивача про виклик свідків та виключення документів із числа доказів;
суд апеляційної інстанції відмовив у задоволенні клопотання позивача від 18 листопада 2022 року про відкладення розгляду справи, чим проявив надмірний формалізм;
суди попередніх інстанцій залишили поза увагою доводи позивача про суттєві порушення процедури дисциплінарного провадження, зокрема, що член кадрової комісії ОСОБА_8 , який готував висновок, був присутній під час голосування.
Позиція інших учасників справи
Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній, зазначаючи про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій постановлено з дотриманням норм матеріального і процесуального права, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Позивачем подано пояснення до відзиву на касаційну скаргу, у яких позивач переконує, що доводи відзиву відповідача не спростовують доводи, викладені у касаційній скарзі.
Від третьої особи також надійшли письмові пояснення, у яких третя особа вказує на відсутність підстав для задоволення касаційної скарги з огляду на те, що суди попередніх інстанцій повно встановили обставини у цій справі й застосувавши відповідні норми матеріального права надали їм належну правову оцінку, обґрунтовано відмовили у задоволенні позову .
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 квітня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) визнано поважними причини пропуску ОСОБА_1 строку на касаційне оскарження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 жовтня 2021 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2022 року та поновлено цей строк; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 жовтня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2022 року у справі № 640/2846/21.
Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 12 жовтня 2023 року призначено справу до розгляду.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 квітня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) від 12 жовтня 2023 року задоволено клопотання ОСОБА_1 про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду у справі № 640/2846/21.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Як убачається з матеріалів справи та установлено судами попередніх інстанцій, 15 червня 2020 року до кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів (далі - Кадрова комісія) надійшла дисциплінарна скарга прокурора Одеської області ОСОБА_9 про вчинення дисциплінарного проступку прокурором ОСОБА_1 , підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності у якій зазначені пункти 1, 5, 6 частини 1 статті 43 Закону України «Про прокуратуру».
Автоматизованою системою розподілу дисциплінарних скарг для вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження дисциплінарну скаргу розподілено члену кадрової комісії ОСОБА_8 (протокол від 15 червня 2020 року), яким 17 червня 2020 року прийнято рішення про відкриття дисциплінарного провадження № 07/3/2-623дс-189дп-20 та одночасно розпочато перевірку.
15 жовтня 2020 року Кадровою комісією за результатами розгляду висновку члена кадрової комісії ОСОБА_8 про наявність дисциплінарного проступку від 15 вересня 2020 року № 07/3/2-623дс-189дп-20 (далі - висновок) винесене рішення № 257дп-20 (далі - рішення).
Кадрова комісія вирішила притягнути до дисциплінарної відповідальності прокурора Одеської місцевої прокуратури № 1 Одеської області ОСОБА_1 та накласти на нього дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури.
Рішення кадрової комісії від 15 жовтня 2020 року обґрунтовано тим, що прокурором Одеської місцевої прокуратури № 1 ОСОБА_1 грубо порушено вимоги статті 19 Закону України «Про прокуратуру», статей 16, 19, 21 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, Присяги працівника прокуратури, правил прокурорської етики, статей 2, 9, 36 Кримінального процесуального кодексу України, пункту 3 розділу IV Порядку організації діяльності прокурорів і слідчих органів прокуратури у кримінальному провадженні, затвердженого наказом Генерального прокурора від 28 березня 2019 року № 51, під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні № 12017160500004809 від 12 серпня 2017 року.
Підставою для такого висновку стали: матеріали службового розслідування за фактами можливих позаслужбових стосунків прокурора Толпиго Д.М.; копії матеріалів кримінального провадження № 62020000000000277 від 13 березня 2020 року за підозрою ОСОБА_1 у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України та за передбаченого частиною п'ятою статті 27, частини третьою статті 27, частини третьою статті 368 Кримінального кодексу України.
Уважаючи рішення Комісії від 15 жовтня 2020 року № 257 дп-20 протиправним, позивач звернувся з цим адміністративним позовом до суду.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Підстави й процедура притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності визначені розділом VI «Дисциплінарна відповідальність прокурора» Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру» (далі - Закон України «Про прокуратуру», у редакції, який діяв на момент виникнення спірних правовідносин), який включає статті 43-50 цього Закону.
Абзацом четвертим пункту 2 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX зупинено до 1 вересня 2021 року дію ряду норм Закону України «Про прокуратуру», зокрема частково й тих, які стосуються розділу VI «Дисциплінарна відповідальність прокурора».
Також підпунктом 8 пункту 22 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX установлено, що тимчасово, до 1 вересня 2021 року, Генеральний прокурор, серед іншого, визначає:
порядок розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та процедуру здійснення дисциплінарного провадження;
порядок прийняття кадровою комісією рішення за результатами дисциплінарного провадження і за наявності підстав, передбачених Законом України «Про прокуратуру», про накладення на прокурора Офісу Генерального прокурора, обласної та окружної прокуратури дисциплінарного стягнення або про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора.
Так, наказом Генерального прокурора від 4 листопада 2019 року № 266 затверджено Порядок розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснення дисциплінарного провадження та прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження (далі - Порядок № 266, у редакції, який діяв на момент виникнення спірних правовідносин).
Пунктом 16 розділу І Порядку № 226 передбачено, що після відкриття дисциплінарного провадження член кадрової комісії проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена кадрової комісії за результатами перевірки.
Відповідно до пункту 1 розділу ІІІ Порядку № 266 під час здійснення перевірки дисциплінарної скарги член кадрової комісії має право ознайомлюватися з документами, що стосуються предмета перевірки, отримувати їх копії, опитувати прокурорів та інших осіб, яким відомі обставини вчинення діяння, що має ознаки дисциплінарного проступку, отримувати за письмовим запитом від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадян, громадських об'єднань необхідну для проведення перевірки інформацію.
Згідно з пунктом 2 розділу ІІІ Порядку № 266 проведення перевірки дисциплінарної скарги та відомостей про наявність підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності проводиться у строк, який не перевищує двох місяців із дня реєстрації дисциплінарної скарги. В разі неможливості завершення перевірки протягом цього строку він може бути продовжений рішенням кадрової комісії не більш ніж на місяць.
За результатами перевірки член кадрової комісії готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член кадрової комісії встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена кадрової комісії щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення (пункт 3 розділу ІІІ Порядку № 266).
Пунктом 5 розділу ІІІ Порядку № 266 закріплено, що висновок та зібрані у процесі перевірки матеріали протягом п'яти робочих днів передаються на розгляд кадрової комісії та мають бути надані членам такої комісії не пізніше як за п'ять днів до засідання, на якому такий висновок розглядатиметься. Таке засідання призначається у строк, що не перевищує 30 робочих днів з дня отримання комісією висновку члена кадрової комісії.
Відповідно до пункту 15 розділу ІІІ Порядку № 266 після розгляду висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора, за результатами дисциплінарного провадження кадрова комісія приймає одне з таких рішень: про накладення дисциплінарного стягнення; про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора; про закриття дисциплінарного провадження.
Згідно з пунктом 19 розділу ІІІ Порядку № 266 при прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення, а також інші обставини, що мають значення для прийняття рішення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
Касаційне провадження у цій справі відкрито на підставі пунктів 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Щодо підстави для касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме відсутності висновку Верховного Суду з питання застосування пунктів 5, 19 розділу III Порядку № 266, Верховний Суд зазначає таке.
З аналізу пунктів 5, 19 розділу III Порядку № 266 слідує, що після перевірки дисциплінарної скарги та складення висновку щодо наявності чи відсутності дисциплінарного проступку прокурора, матеріали перевірки разом зі складеним висновком передаються на розгляд кадрової комісії.
Процедура розгляду кадровою комісією висновку вимагає наявності у неї всіх зібраних у процесі перевірки дисциплінарної скарги матеріалів для об'єктивного вирішення питання щодо наявності чи відсутності у діях прокурора дисциплінарного проступку та прийняття одного з рішень, передбачених пунктом 15 Порядку № 266.
Варто зазначити, що матеріали перевірки є основою для об'єктивного визначення наявності чи відсутності у діях прокурора дисциплінарного проступку.
Направлення на розгляд кадрової комісії суто висновку, складеного за результатами проведеної перевірки, за відсутності підтверджуючих доказів не може бути достатнім для прийняття кадровою комісією обґрунтованого та справедливого рішення щодо особи, на яку подана дисциплінарна скарга.
З матеріалів справи убачається, що супровідним листом від 13 жовтня 2020 року на розгляд кадрової комісії були передані матеріали дисциплінарного провадження № 07/3/2-523дс-189дп-20 та висновок про наявність дисциплінарного проступку в діях прокурора Одеської місцевої прокуратури №1 Одеської області ОСОБА_1 за скаргою прокурора Одеської області ОСОБА_9 .
Відповідно до вказаного супровідного листа член кадрової комісії ОСОБА_8 , який здійснював перевірку дисциплінарної скарги, розписався про отримання висновку, при цьому вказавши, що необхідність в отриманні матеріалів дисциплінарного провадження відсутня.
Доводи скаржника про те, що матеріали перевірки дисциплінарної скарги прокурора Одеської області ОСОБА_9 не були предметом розгляду кадрової комісії є непереконливими, оскільки та обставина, що член кадрової комісії ОСОБА_8 розписався за отримання лише висновку не свідчить беззаперечно про те, що матеріали дисциплінарного провадження не перебували на розгляді кадрової комісії взагалі.
При цьому колегія суддів звертає увагу, що згідно з текстом оскаржуваного рішення кадрової комісії, остання встановила обставини щодо вчинення прокурором дисциплінарного проступку «заслухавши доповідача - члена кадрової комісії ОСОБА_8 , вивчивши висновок, дослідивши матеріали перевірки, а також матеріали, додатково надані ОСОБА_1 ».
З огляду на зазначене, в контексті аналізу приписів статей 5, 19 розділу III Порядку № 266, які стали підставою для відкриття касаційного оскарження, та передбачають обов'язковість дослідження кадровою комісією матеріалів перевірки дисциплінарної скарги при розгляді кадровою комісією висновку, на підставі яких він сформований, а також встановлених обставин того, що матеріали перевірки дисциплінарної скарги ОСОБА_1 були предметом розгляду кадрової комісії при прийнятті рішення від 15 жовтня 2020 року №257дп-20, що не спростовано позивачем, Верховний Суд констатує безпідставність доводів скаржника щодо протиправності оскаржуваного рішення кадрової комісії з підстав порушення наведених приписів статей 5, 19 розділу III Порядку № 266.
Щодо доводів касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження в частині відсутності висновку Верховного Суду з питань застосування пункту 3 розділу III Порядку № 266 щодо обґрунтованості висновку, складеного за результатами перевірки дисциплінарної скарги, за умови, коли на запити члена кадрової комісії не надійшли всі відповіді, Верховний Суд зазначає таке.
Положеннями пункту 1 розділу III Порядку № 266 передбачено право члена кадрової комісії під час здійснення перевірки дисциплінарної скарги запитувати від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадян, громадських об'єднань необхідну інформацію для проведення перевірки. При цьому слід зазначити, що надіслання відповідних запитів не є обов'язком члена кадрової комісії.
За результатами проведеної перевірки член кадрової комісії в силу вимог пункту 3 розділу III Порядку № 266 готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується.
Відповідаючи на доводи касаційної скарги в наведеній частині, Суд зазначає, що можливість складення висновку членом кадрової комісії не ставиться в пряму залежність від отримання відповідей на всі здійсненні запити. Така можливість передусім пов'язана з обставинами надіслання кожного конкретного запиту та важливості інформації, яку можна спростувати чи підтвердити, отримавши відповідь на нього. Зокрема, якщо отримання відповіді на запит має суттєве значення для формування висновку про наявність чи відсутність в діях прокурора дисциплінарного проступку, відсутність такої відповіді може вплинути на об'єктивність та обґрунтованість висновку члена кадрової комісії.
Суд зауважує, що наполягаючи на тому, що член кадрової комісії ОСОБА_8 склав висновок про наявність дисциплінарного проступку від 15 вересня 2020 року № 07/3/2-623дс-189дп-20 до отримання відповідей на усі запити, скаржник не вказує, на які здійснені запити членом кадрової комісії ОСОБА_8 не було отримано відповідей, а також не наводить мотивувань стосовно того, яким чином відсутність відповідей на надіслані запити вплинула на об'єктивність та обґрунтованість означеного висновку.
Відтак, виходячи з того, що можливість складення висновку членом кадрової комісії в контексті дотримання вимог пункту 3 розділу III Порядку № 266 щодо обґрунтованості висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора не ставиться в пряму залежність від отримання відповідей на всі здійсненні запити, та зважаючи на те, що позивачем не доведено складення членом кадрової комісії ОСОБА_8 оскаржуваного висновку до отримання відповідей на запити та вагомість їх для об'єктивності та обґрунтованості такого висновку, доводи скаржника про необґрунтованість висновку члена кадрової комісії ОСОБА_8 про наявність дисциплінарного проступку від 15 вересня 2020 року №07/3/2-623дс-189дп-20 є безпідставними.
Верховний Суд також відхиляє доводи касаційної скарги про порушення членом кадрової комісії ОСОБА_8 строку складання висновку за результатами перевірки дисциплінарної скарги з огляду на таке.
Загальні засади складання висновку визначено пунктом 3 розділу ІІІ Порядку №266, згідно з яким за результатами перевірки член кадрової комісії готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член кадрової комісії встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена кадрової комісії щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення
Суд зауважує, що пункт 3 розділу III Порядку №266 не визначає строку складання висновку про наявність або відсутність дисциплінарного проступку прокурора. Інші норми Порядку № 266 теж не регулювали це питання.
На підставі наведеного Верховний Суд погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що законодавством не передбачено граничних строків для складання членом кадрової комісії висновку про наявність або відсутність у діях прокурора дисциплінарного проступку.
Верховний Суд у постанові від 01 грудня 2022 року у справі № 640/2846/21 за подібних правовідносин, аналізуючи пункт 3 розділу III Порядку №266, зазначив, що у такому випадку зазначений висновок мав бути складений у розумний строк. Це поняття є оціночним, тобто таким, що визначається у кожному конкретному випадку з огляду на сукупність усіх обставин справи. На тривалість «розумного строку» складання висновку за результатами перевірки дисциплінарної скарги мають вплив різні фактори, як об'єктивного характеру (обсяг і складність справи, завантаженість кадрової комісії тощо), так і суб'єктивного характеру (поведінка члена кадрової комісії тощо).
В аспекті викладеного Суд зазначає, що час, який сплив з моменту реєстрації дисциплінарної скарги (15 червня 2020 року), відкриття провадження (17 червня 2020 року) й завершення її перевірки (15 серпня 2020 року), з урахуванням характеру й складності справи, не дають колегії суддів підстав уважати, що висновок за результатами перевірки дисциплінарної скарги від 15 вересня 2020 року № 07/3/2-623дс-189дп-20 був складений у явно нерозумний чи такий строк, що здатний поставити під сумнів справедливість дисциплінарного провадження.
З огляду на наведене, доводи касаційної скарги щодо порушення членом кадрової комісії ОСОБА_8 строку складання висновку за результатами перевірки дисциплінарної скарги та, відповідно, помилковість застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права в означеній частині, є помилковими.
В частині доводів скаржника про те, що вчинений ним дисциплінарний проступок фактично відображає зміст пред'явленої позивачу підозри, який сторона обвинувачення має доводити в суді у межах кримінального процесу, а не на засіданні комісії, Верховний Суд зазначає, що рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності хоч і прийнято з урахуванням відомостей, наявних у матеріалах кримінального провадження № 62020000000000277, але ґрунтується на самостійних правових підставах, у тому числі висновку про результати службового розслідування. Докази, покладені в основу оскаржуваного рішення, отримані комісією законно і можуть бути враховані нею під час прийняття спірного рішення.
Аналогічні висновки зроблені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 10 березня 2020 року у справі № 9901/740/18.
Виходячи з викладеного вище, колегія суддів констатує, що підстави, за якими відкрито касаційне провадження в цій справі відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, не зайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду цієї справи.
Щодо підстави для касаційного оскарження, передбаченої пунктом 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, зокрема в частині необґрунтованого відхилення судом першої інстанції клопотання позивача про виклик свідків, Верховний Суд зазначає таке.
Питання виклику й допиту свідків врегульовано, зокрема, статтею 65 Кодексу адміністративного судочинства України, якою передбачено, що як свідок в адміністративній справі судом може бути викликана будь-яка особа, якій відомі обставини, що належить з'ясувати у справі. При цьому варто зауважити, що виклик свідка визначено як право, а не як обов'язок суду.
Необхідність допиту свідків, заявлених у клопотанні, позивач обґрунтував тим, що вони можуть надати свідчення про фактичні обставини справи, які відбулися 02 березня 2020 року та спростувати висновок про наявність позаслужбових стосунків у цей день.
Суд першої інстанції, розглянувши заявлене позивачем клопотання про виклик свідків та з'ясувавши думку інших учасників процесу з цього приводу, дійшов висновку про відсутність підстав для його задоволення, що відображено в протокольній ухвалі від 22 вересня 2021 року та тексті оскаржуваного судового рішення.
Приймаючи таке рішення суд першої інстанції зазначив, що вказані позивачем особи можуть надавати пояснення та свідчення в рамках кримінального провадження №62020000000000277 від 13 березня 2020 року, що здійснюється відносно позивача за частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України. Водночас в цьому провадженні суд досліджує виключно процедуру розгляду відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
Відповідно до частини першої статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмету доказування (частина четверта цієї ж статті Кодексу адміністративного судочинства України).
За статтею 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Вирішуючи питання щодо виклику свідків, а також витребування інших доказів по справі, суди з'ясовують у сторони, яка клопоче про це - які саме обставини можуть бути підтверджені ними. Відтак, суди, виходячи з наявних фактичних обставин справи, встановлених під час судового розгляду, визначають необхідність у витребуванні додаткових доказів у справі.
Таким чином, ураховуючи те, що питання встановлення належності чи неналежності доказів, їх достатності, а також оцінка цих доказів, належать до компетенції судів попередніх інстанцій, а виклик свідків є дискреційним повноваженням суду, що здійснює розгляд справи, з урахуванням важливості впливу таких свідчень на результат розгляду справи, Верховний Суд не убачає порушень процесуального законодавства судом першої інстанції в частині відхилення клопотання позивача про виклик свідків.
Щодо тверджень скаржника про те, що суд першої інстанції порушив норми процесуального права, оскільки протиправно не розглянув клопотання позивача про допит його як свідка, Верховний Суд зазначає, що відповідно до частини третьої статті 92 Кодексу адміністративного судочинства України заява про виклик свідка має бути подана до або під час підготовчого судового засідання, а якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження - до початку першого судового засідання у справі.
Водночас Суд зауважує, що клопотання про виклик його як свідка позивач заявив під час розгляду справи по суті, а саме на стадії дослідження доказів, тобто з порушення строків, передбачених частиною третьою статті 92 Кодексу адміністративного судочинства України.
За таких обставин, колегія суддів уважає, що суд першої інстанції обґрунтовано відхилив заявлене клопотання позивача.
Щодо покликань скаржника на те, що суд апеляційної інстанції не розглянув клопотання позивача про виклик свідків та виключення з числа доказів, Верховний Суд звертає увагу на те, що в силу вимог частини четвертої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об'єктивно не залежали від нього.
Оскільки позивач не навів виняткових випадків, за наявності яких суд апеляційної інстанції може приймати нові докази, Верховний Суд уважає покликання скаржника на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права в цій частині безпідставними.
Верховний Суд також критично оцінює твердження скаржника про те, що суд апеляційної інстанції необґрунтовано відмовив у задоволенні клопотання позивача від 18 листопада 2022 року про відкладення розгляду справи з огляду на таке.
Згідно з матеріалами цієї справи, позивач 18 листопада 2022 року звертався до апеляційного суду з клопотанням про відкладення судового засідання у справі з 22 листопада 2022 року на іншу дату, покликаючись на те, що ця справа не є невідкладною, а також ті обставини, що у зв'язку з введенням воєнного стану в Україні, потужними ракетними обстрілами та атаками дронів, що відбуваються в Одеській області, де проживає позивач, на територіях, які необхідно подолати на шляху до суду, позивач позбавлений можливості взяти участь у судовому засіданні.
Надаючи оцінку вказаному клопотанню, суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові врахував, що у період з лютого 2022 року до листопада 2022 року позивач неодноразово звертався із клопотаннями про відкладення розгляду справи, які було задоволено колегією суддів та відкладено розгляд справи, 18 листопада 2022 року ОСОБА_1 повторно звернувся із клопотанням про відкладення розгляду справи, у зв'язку з воєнним станом, інших причин не зазначено. Суд апеляційної інстанції також звернув увагу на те, що позивач не з'являвся у судове засідання, та не скористався правом участі в судовому засіданні в режимі відеоконференції. Крім того, апеляційний суд зазначив, що участь сторін не є обов'язковою, а матеріали справи містять належні докази для розгляду справи.
Перевіряючи доводи скаржника в цій частині, Суд бере до уваги те, що позивач, покликаючись на введення воєнного стану, не навів будь-яких обставин, підтверджених відповідними доказами, щодо відсутності можливості з об'єктивних причин взяти участь у судовому засіданні 22 листопада 2022 року, у тому числі в режимі відеоконференції відповідно до статті 195 Кодексу адміністративного судочинства України, подаючи вп'яте клопотання про відкладення розгляду справи. Суд також ураховує обставини повторної неявки позивача в судове засідання з розгляду його скарги в суді апеляційної інстанції, про яке його було повідомлено належним чином, що позивачем не заперечується.
У зв'язку з викладеним, зважаючи на положення статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України, за змістом якої суд апеляційної інстанції відкладає розгляд справи, зокрема, за його клопотанням, коли повідомлені ним причини неявки буде визнано судом поважними, Верховний Суд констатує безпідставність тверджень скаржника про допущені апеляційним судом процесуальні порушення у зв'язку з відмовою у відкладенні розгляду справи.
Суд також критично оцінює аргументи скаржника про те, що суди попередніх інстанцій оминули увагою доводи позивача про те, що член кадрової комісії ОСОБА_8 , який готував висновок про наявність дисциплінарного проступку прокурора ОСОБА_1 , у порушення пункту 18 розділу III Порядку № 266, був присутній в залі під час голосування, адже скаржником не наведено переконливих аргументів та доказів на підтвердження того, що присутність ОСОБА_8 під час голосування вплинула на об'єктивність результатів голосування та правомірність прийнятого рішення.
Водночас Верховний Суд погоджується з аргументами скаржника про застосування судами попередніх інстанцій вимог Закону України «Про прокуратуру» у невідповідній редакції.
Зокрема, суди першої та апеляційної інстанцій не врахували особливостей набрання чинності 25 вересня 2019 року Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 113-ІХ, яким зупинено до 1 вересня 2021 року дію положень частин четвертої, десятої статті 46, частину першу, п'яту статті 47, частину третю статті 48 Закону України «Про прокуратуру», та внесено зміни до частини першої статті 44, частин першої, другої статті 45, пункту 1 частини четвертої статті 49 Закону України «Про прокуратуру».
Проте, не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи (частина друга статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України).
Суд не може обмежуватись лише встановленням факту процесуального порушення і фактично, вдаватися до такого явища як «правовий пуризм».
Зокрема, не може бути скасоване правильне по суті судове рішення та не може бути відступлено від принципу правової визначеності лише задля правового пуризму, судове рішення може бути скасоване лише з метою виправлення істотної судової помилки.
«Правовий пуризм» на відміну від обставин «істотного та непереборного характеру» завжди призводить до порушення принципу правової визначеності; «правовий пуризм» невідступне слідування вимогам процесуального закону при вирішенні питання щодо застосування чи скасування таких, що набрали законної сили, судових рішень без врахування того, чи призведе це у подальшому до реального, а не формального усунення допущених судових помилок; надмірно формальне, бюрократичне застосування правових норм й вчинення дій, що мають юридичне значення, безвідносне врахування їх доцільності, виходячи з обставин конкретної справи й необхідності забезпечення ефективного захисту прав, свобод та інтересів в цивільному або іншому судочинстві, що призводить до порушення права на справедливий судовий розгляд; «правовий пуризм» може носити як добровільний характер й проявлятися в діяльності окремих посадових осіб, так і бути вимушеним через санкціонування державою, яка обмежує реалізацію дискреційних повноважень суб'єктів правозастосування, не допускаючи відступ від правових приписів.
Виходячи з наведеного Верховний Суд констатує, що неправильно обґрунтоване рішення (у тому числі аргументоване з порушенням норм матеріального права) не є безумовною підставою для його скасування, якщо це не призвело до неправильного вирішення справи по суті. Суд зазначає, що наведені вище обставини є підставою для зміни судового рішення у мотивувальній частині.
Ураховуючи викладене у сукупності, Верховний Суд дійшов висновку, що доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій по суті вирішення справи та не дають підстав вважати, що судами попередніх інстанцій допущено істотне порушення норм матеріального чи процесуального закону, що може бути підставою для скасування оскаржуваних рішень. За таких обставин, підстави для скасування оскаржуваних судових рішень відсутні.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.
За правилами пунктів 1 та 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення; скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд
Частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Згідно з частинами першою, третьою, четвертою статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Виходячи з наведеного вище, ураховуючи те, що судом першої інстанції, із висновками якого погодився суд апеляційного інстанції, правильно вирішено справу по суті позовних вимог, проте із помилковим застосуванням норм матеріального права, Верховний Суд уважає, що оскаржувані судові рішення, відповідно до вимог статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, підлягають зміні в частині матеріально-правового регулювання, що підлягає застосуванню до спірних правовідносин, виклавши їх мотивувальну частину у редакції цієї постанови.
Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 жовтня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2022 року у справі №640/2846/21 змінити в мотивувальній частині.
В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 жовтня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2022 року у справі №640/2846/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк
судді Л.О. Єресько
В.М. Соколов
Повний текст постанови виготовлено та підписано - 31 жовтня 2023 року.