ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 жовтня 2023 рокуЛьвівСправа № 260/2566/23 пров. № А/857/14145/23
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
головуючого судді Шавеля Р.М.,
суддів Бруновської Н.В. та Кузьмича С.М.,
з участю секретаря судового засідання - Василюк В.Б.,
а також сторін (їх представників):
від позивача - Москаль Г.Г.;
від відповідача - Кирилюк Д.В.;
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу представника адвоката Москаля Геннадія Геннадійовича, діючого на підставі ордеру на надання правничої (правової) допомоги від імені та в інтересах ОСОБА_1 , на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 27.06.2023р. в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Державної екологічної інспекції України про визнання протиправним та скасування наказу щодо застосування дисциплінарного стягнення (суддя суду І інстанції: Плеханова З.Б., час та місце ухвалення рішення суду І інстанції: 12 год. 09 хв. 27.06.2023р., м.Ужгород; дата складання повного тексту рішення суду І інстанції: 05.07.2023р.),-
ВСТАНОВИВ:
10.04.2023р. (згідно із відомостями ярлика на поштовому відправленні) позивач ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ Державної екологічної інспекції України наказу № 38-тр/т від 28.03.2023р. «Про застосування дисциплінарної стягнення до ОСОБА_1 », яким до нього, начальника Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл. - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Закарпатської обл., застосовано дисциплінарної стягнення у вигляді догани (Т.1, а.с.1-13).
Свої вимоги обґрунтовував упередженим ставлення до нього зі сторони відповідача, що підтверджується неодноразовими звільненнями з публічної служби за ініціативою останнього, подальшими поновленнями на роботі на підставі судових рішень.
Наголошує, що накази за підписом його першого заступника та заступника прийняті з процедурних питань, не вплинули на ефективність роботи установи, не потягли за собою будь-яких негативних наслідків.
Спірний наказ вважає необґрунтованим, оскільки такий не містить стислого викладу обставин дисциплінарної справи, обґрунтування неналежного виконання позивачем своїх посадових обов'язків, а також не розкриває ознак дисциплінарного проступку.
Згідно ухвали суду від 13.04.2023р. вирішено розгляд справи здійснювати за правилами загального позовного провадження (Т.1, а.с.29).
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 27.06.2023р. в задоволенні заявленого позову відмовлено (Т.2, а.с.145-151).
Не погодившись з винесеним судовим рішенням, його оскаржив представник адвокат Москаль Г.Г., діючий на підставі ордера на надання правничої (правової) допомоги від імені та в інтересах ОСОБА_1 , який покликаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що в своїй сукупності призвело до помилкового вирішення спору, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою заявлений позов задовольнити (Т.2, а.с.155-159).
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що висновки суду про наявність в діях позивача дисциплінарного правопорушення суперечать Положенню про Державну екологічну інспекцію у Закарпатській обл., затв. наказом Державної екологічної інспекції України № 49 від 02.02.2021р. (нова редакція), та Розподілу обов'язків між начальником Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл., його першим заступником та заступником, затв. наказами № 824 від 27.09.2021р., № 207 від 01.07.2022р.
Так, до обов'язків начальника інспекції віднесено здійснення загального керівництва діяльністю інспекції, при цьому перший заступник та заступник начальника інспекції здійснюють свої повноваження не лише у період відсутності начальника інспекції, а також в період його присутності на роботі.
Перший заступник начальника інспекції здійснює координацію та контролює діяльність відділу державного екологічного нагляду (контролю) поводження з відходами та небезпечним хімічними речовинами, земельних ресурсів, надр, природно-заповідного фонду, лісів та рослинного світу, тваринного світу та біоресурсів; по міжнародному співробітництву; по роботі з службовою інформацією; очолює конкурсну комісію.
Заступник начальника інспекції спрямовує, здійснює координацію і контролює діяльність, зокрема, відділу державного екологічного нагляду (контролю) водних ресурсів, атмосферного повітря, відділу інструментально-лабораторного контролю, організаційно-аналітичної діяльності, взаємодії з громадськістю та ЗМІ; по роботі з громадськими інспекторами з охорони довкілля, очолює тендерний комітет, очолює комісію по інвентаризації матеріальних цінностей.
В свою чергу, начальник інспекції безпосередньо спрямовує та координує діяльність першого заступника та заступника; управління міжрайонного оперативного контролю, сектору бухгалтерського обліку та фінансів, відділу правового забезпечення, сектору управління персоналом, документування та контролю, державного ринкового нагляду, головного спеціаліста з запобігання корупції, організації і проведення закупівель.
Отже, посадові обов'язки першого заступника і заступника начальника інспекції не відносяться до питань загального керівництва діяльністю інспекції, у т.ч. їх діяльності як підпорядкованих начальнику інспекції посадових осіб, що є компетенцією останнього.
Відтак, накази про залучення спеціалістів відповідного відділу інспекції до проведення дій в рамках кримінальних проваджень, які порушені та ініційовані не інспекцією, а іншим державним уповноваженим органом, підписані першим заступником та заступником інспекції, не суперечать компетенції начальника інспекції, його заступників.
За таких обставин в діях позивача є відсутніми ознаки (подія) дисциплінарного проступку, що стало підставою для оголошення догани згідно спірного наказу.
Окрім цього, відповідач не надав доказів того, що підписані заступниками начальника інспекції накази, що стало підставою оголошення йому догани, скасовані відповідачем або ним вжито відповідних заходів з їх скасування.
27.09.2023р. на адресу апеляційного суду надійшли додаткові пояснення до апеляційної скарги представника позивача - адвоката Москаля Г.Г., в яких зазначено про те, що притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності відповідачем здійснено з порушенням 6-місячного строку, встановленого ч.5 ст.74 Закону України «Про державну службу». Також апелянт стверджує, що позивача всупереч вимогам ч.4 ст.74 Закону України «Про державну службу» звільнено з посади державної служби у період його тимчасової непрацездатності.
Окрім цього, на момент підписання спірного наказу, виходячи з положень ч.ч.3, 7, 8 ст.31 Закону України «Про державну службу», строк тимчасового виконання обов'язків голови Державної екологічної служби України Зубовича І.О. сплив, а отже, наказ підписано неуповноваженою особою, що є підставою вважати наказ про оголошення догани позивачу протиправним (Т.2, а.с.194-195).
Інший учасник справи не подав до суду апеляційної інстанції відзив на апеляційну скаргу в письмовій формі протягом строку, визначеного в ухвалі про відкриття апеляційного провадження, що не перешкоджає апеляційному розгляду справи.
Заслухавши суддю-доповідача, представника позивача на підтримання поданої скарги, заперечення представника відповідача, перевіривши матеріали справи та апеляційну скаргу в межах наведених у ній доводів, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає до задоволення, з наступних підстав.
Як достовірно встановлено судом першої інстанції, відповідно до наказу Державної екологічної інспекції України № 156-о від 22.03.2017р. позивача ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл. - Головного державного інспектора з охорони навколишнього середовища Закарпатської обл. з 23.03.2017р., як такого, що успішно пройшов за конкурсом, з посадовим окладом згідно штатного розпису та із збереженням 6 рангу державного службовця (Т.1, а.с.98).
В подальшому позивач був звільнений з публічної служби і поновлений на займаній посаді в судовому порядку.
Зокрема, наказом Державної екологічної інспекції України № 25-тр/т від 25.03.2022р. «Про поновлення ОСОБА_1 » скасовано наказ № 7-тр/р від 26.01.2021р. «Про звільнення ОСОБА_1 », поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл. - Головного державного інспектора з охорони навколишнього середовища Закарпатської обл. з 27.01.2021р. (Т.1, а.с.126).
Вказаний наказ оголошений згідно наказу Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл. № 72-о від 28.03.2022р. (Т.1, а.с.127).
Наказом Державної екологічної інспекції України № 8 від 23.01.2023р. «Про проведення позапланової цільової перевірки діяльності Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл.» утворено робочу групу Державної екологічної інспекції України з проведення позапланової цільової перевірки діяльності Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл. за період з 01.01.2018р. по 31.12.2022р. та затверджено її склад (Т.1, а.с.23, 24).
Згідно з вищевказаним наказом проведена позапланова цільова перевірка діяльності Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл., за результатами якої виявлено ряд порушень.
Враховуючи виявлені порушення, начальником відділу державного екологічного нагляду (контролю) надр Департаменту державного екологічного нагляду (контролю) - старшим державним інспектором України з охорони навколишнього природного середовища, заступником керівника Робочої групи Держекоінспекції скеровано до т.в.о. голови Держекоінспекції Зубовича І.О. службову записку № 2/2-25 від 17.02.2023р. щодо неналежного виконання посадових обов'язків начальником Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл. - Головним державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Закарпатської обл. Мартином І.А., а саме нездійснення контролю при підписанні наказів з основної діяльності першим заступником начальника Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл. ОСОБА_2 та заступником начальника Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл. ОСОБА_3 під час перебування начальника інспекції ОСОБА_1 на робочому місці (Т.1, а.с.145-148).
У службовій записці, серед іншого, зазначено, що при аналізі журналу наказів інспекції з основної діяльності за 2022 рік (номер номенклатурної справи 13-20) встановлено, що при присутності на робочому місці начальника інспекції:
першим заступником начальника інспекції ОСОБА_2 з перевищенням повноважень підписано 17 наказів інспекції з основної діяльності, в тому числі щодо проведення державного нагляду (контролю) - планових і позапланових, залучення спеціалістів в рамках кримінальних проваджень тощо: №№ 71-75 від 14.02.2022р., № 84 від 17.02.2022р., №№ 88 і 89 від 21.02.2022р., №№ 96-99 від 22.02.2022р., № 101 від 23.02.2022р., №№ 119 та 120 від 31.03.2022р., № 123 від 04.04.2022р.; № 301 від 21.09.2022р.;
заступником начальника інспекції Фенцик О.І. з перевищенням повноважень підписано 28 наказів інспекції: №№ 4-6 від 11.01.2022р., № 8 від 12.01.2022р., № 13 від 13.01.2022р., №№ 14, 16, 17 та 18 від 14.01.2022р., №№ 19, 21 та 22 від 17.01.2022р., №№ 28, 29 від 18.01.2022, № 31 від 19.01.2022р., № 33 від 20.01.2022р., №№ 34, 35 від 21.01.2022р., №№ 37, 38, 40 від 24.01.2022р., №№ 41, 42 від 25.01.2022р., №№ 90-95 від 21.02.2022р.
В цей час, начальник інспекції не перебував у відпустці, лікарняному чи відрядженні та знаходився на робочому місці.
У зазначені дати підписання вказаних наказів першим заступником начальника інспекції ОСОБА_2 та заступником начальника інспекції ОСОБА_3 здійснено з порушенням п.4 Розподілу обов'язків між начальником Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл., його першим заступником та заступником (наказом № 824 від 27.09.2021р. визначений таким, що втратив чинність попередній наказ № 207 від 01.07.2022р.), тобто з порушенням порядку взаємозамінності начальника інспекції, першого заступника начальника інспекції та заступника начальника інспекції.
Зазначені порушення начальником інспекції самостійно не встановлені, а стали відомі Робочій групі Держекоінспекції лише під час проведення вказаної позапланової цільової перевірки діяльності інспекції.
У службовій записці містилася пропозиція щодо порушення дисциплінарного провадження по факту можливої наявності в діях начальника Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл. ознак дисциплінарного проступку.
23.01.2023р. т.в.о. Голови Державної екологічної інспекції України видав наказ № 2-тр/т «Про встановлення простою у роботі ОСОБА_4 » з 24.01.2023р. (Т.1, а.с.156 і на звороті).
22.02.2023р. т.в.о. Голови Державної екологічної інспекції України видав наказ Держекоінспекції № 19-тр/т «Про порушення дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_4 » та затверджено чисельний склад дисциплінарної комісії (Т.1, а.с.149, 150).
27.02.2023р. представниками відповідача був складений протокол про доведення інформації та документів до відома державного службовця шляхом використання засобів телекомунікаційного зв'язку, де вказано, що позивачу було надіслано на його електронну адресу запрошення на засідання дисциплінарної комісії для надання пояснень щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження (Т.1, а.с.151).
07.03.2023р. ОСОБА_4 надав письмові пояснення від 02.03.2023р., в яких підтвердив факти підписання наказів про залучення спеціалістів у слідчих діях не ним, а його першим заступником відповідно до п.2 Розподілу обов'язків між начальником Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл., його першим заступником та заступниками та на підставі наказу інспекції № 118 від 30.03.2022р. «Про надання права першого підпису та другого підпису на фінансових документах Державної екологічної інспекції у Закарпатській області», пояснивши це тим, що вказані накази були підготовлені відділом державного екологічного нагляду природно-заповідного фонду, лісів та рослинного світу, діяльність якого спрямовується, координується та здійснюється першим заступником начальника інспекції відповідно до п.2 Розподілу обов'язків між начальником Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл., його першим заступником та заступниками, затв. наказом № 824 від 27.09.2021р. та № 207 від 01.07.2022р. Також звертає увагу, що спеціалістами юридичного відділу інспекції погоджені вищевказані накази (а.с.190-191, 192).
21.03.2023р. внесено Подання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Державної екологічної інспекції України у дисциплінарному провадженні, порушеному відповідно до наказу Державної екологічної інспекції України № 19-тр/т від 22.02.2023р. стосовно начальника Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл. - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Закарпатської обл. ОСОБА_4 , де констатовано, що вина ОСОБА_4 полягає у неналежному виконанні посадових обов'язків начальника Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл., що виразилося у непідписанні наказів інспекції під час перебування його на своєму робочому місці, які віднесені до основних посадових обов'язків начальника Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл. (Т.2, а.с.90-101).
Згідно вказаного Подання враховано лише підписання першим заступником начальника інспекції ОСОБА_2 з перевищенням повноважень 4-х наказів інспекції з основної діяльності, в тому числі щодо залучення спеціалістів в рамках кримінальних проваджень: № 119 від 31.03.2022р. «Про виділення спеціаліста», № 120 від 31.03.2022р. «Про виділення спеціаліста», № 123 від 04.04.2022р. «Про виділення спеціаліста»; № 301 від 21.09.2022р. «Про виділення спеціалістів».
Дисциплінарна комісія у поданні зазначила про відсутність настання тяжких наслідків внаслідок дисциплінарного проступку ОСОБА_4 та визначила ступінь тяжкості як незначний. Також дисциплінарна комісія врахувала відомості, що характеризують державного службовця, відсутність дисциплінарних стягнень.
Зважаючи на викладене, дисциплінарна комісія дійшла висновку щодо наявності у діях начальника Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл. ОСОБА_4 дисциплінарного проступку, передбаченого п.5 ч.2 ст.65 Закону України «Про державну службу».
24.03.2023р. ОСОБА_4 подав письмові пояснення, в яких звернув увагу на пропуск строку внесення подання (Т.2, а.с.102-103).
Наказом т.в.о. Голови Державної екологічної інспекції України № 38-тр/т від 28.03.2023р. «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_4 », прийнятим відповідно до п.5 ч.2 ст.65, ст.66, ст.75, чч.1, 2 ст.77 Закону України «Про державну службу», пп.18, 23 п.12 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затв. постановою КМ України № 275 від 19.04.2017р., на підставі Подання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Державної екологічної інспекції України від 21.03.2023р. у дисциплінарному провадженні, порушеному відповідно до наказу № 19-тр/т від 22.02.2023р. «Про порушення дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_4 », та пояснень ОСОБА_1 , застосовано до начальника Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл. - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Закарпатської обл. ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у виді догани у зв'язку із вчиненням ним дисциплінарного проступку - невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень, яке виявилося у неналежному рівні службової дисципліни та неналежному виконанні своїх посадових обов'язків начальником Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл. (Т.1, а.с.21-22).
Приймаючи рішення по справі та відмовляючи у задоволенні заявленого позову, суд першої інстанції виходив з того, що винесення відповідачем оскаржуваного наказу № 38-тр/т від 28.03.2023р. «Про застосування дисциплінарної стягнення до ОСОБА_1 » є правомірним, а накладення на позивача дисциплінарного стягнення у виді догани відповідає ступеню вчиненого проступку. Так, матеріали дисциплінарного провадження, подання дисциплінарної комісії містять всі елементи дисциплінарного правопорушення в діях позивача, а саме порушення позивачем як державним службовцем та керівником державного органу своїх посадових обов'язків, визначених Законом України «Про державну службу», посадової інструкції та положення про територіальний орган інспекції, а також свого ж наказу про розподіл обов'язків між керівництвом у Державній екологічній інспекції у Закарпатській обл.
Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийшов до поспішних та помилкових висновків, з огляду на наступне.
Частиною 2 ст.19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, визначені Законом України № 889-VІІІ від 10.12.2015р. «Про державну службу».
Статтею 8 цього Закону встановлено перелік обов'язків державного службовця, до яких віднесено, зокрема, обов'язок дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов'язки та умови контракту про проходження державної служби (у разі укладення); виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності.
Державні службовці виконують також інші обов'язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах, та контракті про проходження державної служби (у разі укладення).
Згідно з ст.61 зазначеного Закону службова дисципліна забезпечується шляхом:
1) дотримання у службовій діяльності вимог цього Закону та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби та виконання правил внутрішнього службового розпорядку;
2) формування керівником державної служби у підпорядкованих державних службовців високих професійних якостей, сумлінного ставлення до виконання своїх посадових обов'язків, поваги до прав і свобод людини і громадянина, їхньої честі та гідності, а також до держави, державних символів України;
3) поєднання керівниками усіх рівнів методів переконання, виховання і заохочення із заходами дисциплінарної відповідальності щодо підпорядкованих державних службовців;
4) поєднання повсякденної вимогливості керівників до підпорядкованих державних службовців з постійною турботою про них, виявленням поваги до їхньої честі та гідності, забезпеченням гуманізму та справедливості.
Обов'язки керівника державної служби щодо забезпечення службової дисципліни визначені у ст.63 зазначеного Закону.
Так, приписами вказаної статті передбачено, що керівник державної служби несе відповідальність за неналежний рівень службової дисципліни і здійснює повноваження щодо притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності.
З метою забезпечення належного рівня службової дисципліни керівник державної служби зобов'язаний:
1) створювати умови для виконання державними службовцями своїх посадових обов'язків і підвищення ними професійної компетентності та вимагати належного виконання посадових обов'язків;
2) здійснювати контроль за виконанням державними службовцями посадових обов'язків;
3) під час виконання посадових обов'язків керуватися публічними інтересами, суворо дотримуватися і забезпечувати дотримання Конституції, законів України та інших нормативно-правових актів, чітко формулювати накази (розпорядження) та доручення, перевіряти точність і своєчасність їх виконання;
4) забезпечувати виконання державними службовцями своїх посадових обов'язків, у тому числі шляхом застосування дисциплінарних стягнень;
5) належним чином організовувати роботу державних службовців, забезпечувати ефективне виконання завдань, що поставлені перед державним органом;
6) виховувати у державних службовців сумлінне ставлення до служби, бережливе ставлення до державного майна, підтримувати їхню ініціативу, а також вживати заходів для додержання ними правил етичної поведінки;
7) забезпечувати прозорість та об'єктивність під час оцінювання результатів службової діяльності державних службовців;
8) організовувати проведення з державними службовцями профілактичних заходів щодо запобігання вчиненню ними дисциплінарних проступків, виявляти та своєчасно припиняти їх вчинення.
Безпосередній керівник державного службовця має право вносити клопотання керівнику державної служби про притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку.
Керівник державної служби, який в установленому цим Законом порядку не вжив заходів для притягнення підпорядкованого йому державного службовця до дисциплінарної відповідальності за вчинений дисциплінарний проступок, а також не подав матеріали про вчинення державним службовцем адміністративного проступку, корупційного або пов'язаного з корупцією правопорушення, кримінального правопорушення до органу, уповноваженого розглядати справи про такі правопорушення, несе відповідальність згідно із законом.
Згідно ч.1 ст.64 згаданого Закону за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Відповідно до ч.1 ст.65 цього Закону підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
За приписами п.5 ч.2 ст.65 вказаного Закону дисциплінарними проступками, поряд з іншими, є невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.
До державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби (ч.1 ст.66 зазначеного Закону).
Згідно із ч.ч.1-3 ст.67 зазначеного Закону дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов'язків
Обставинами, що пом'якшують відповідальність державного службовця, є: 1) усвідомлення та визнання своєї провини у вчиненні дисциплінарного проступку; 2) попередня бездоганна поведінка та відсутність дисциплінарних стягнень; 3) високі показники виконання службових завдань; 4) вжиття заходів щодо попередження, відвернення або усунення настання тяжких наслідків, які настали або можуть настати в результаті вчинення дисциплінарного проступку, добровільне відшкодування заподіяної шкоди; 5) вчинення проступку під впливом погрози, примусу або через службову чи іншу залежність; 6) вчинення проступку внаслідок неправомірних дій керівника.
Під час застосування дисциплінарного стягнення можуть враховуватися також інші, не зазначені у частині 2 цієї статті, обставини, що пом'якшують відповідальність державного службовця.
Для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку у відповідності до ст.69 згаданого Закону утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).
Приписами ч.1 ст.74 цього Закону передбачено, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.
Частина 5 зазначеної статті встановлює, що дисциплінарне стягнення до державного службовця застосовується не пізніше шести місяців з дня виявлення дисциплінарного проступку, без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці, а також не застосовується, якщо минув один рік після його вчинення.
З аналізу наведених правових норм висновується, що підставою для застосування дисциплінарного стягнення може бути вчинення особою дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
Ці обставини, як і характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він учинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов'язків з'ясовуються під час службового розслідування та/або прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження. Рішення суб'єкта призначення про накладення дисциплінарного стягнення має ґрунтуватись на матеріалах дисциплінарної справи, що відповідають вимогам ч.2 ст.73 Закону України «Про державну службу» і бути належним чином обґрунтованим.
Адміністративний суд у силу вимог ч.3 ст.2 КАС України в порядку судового контролю за рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єктів владних повноважень повинен дослідити, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано, розсудливо, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, пропорційно тощо.
Суб'єкт владних повноважень, своєю чергою, повинен довести суду правомірність свого рішення належними, допустимими та достатніми доказами, зокрема, матеріалами дисциплінарної справи, тощо.
Стосовно правової оцінки правильності та обґрунтованості рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності, то така повинна фокусуватися, насамперед, на такому:
чи прийнято рішення у межах повноважень, у порядку та спосіб, встановлені Конституцією та законами України;
чи дійсно у діянні особи є склад дисциплінарного проступку;
чи є встановлені законом підстави для застосування дисциплінарного стягнення;
чи відповідає застосований вид стягнення вимогам закону.
Із змісту наказу т.в.о. Голови Державної екологічної інспекції України № 38-тр/т від 28.03.2023р. «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_4 » слідує, що підставою застосування до начальника Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл. - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Закарпатської обл. ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у виді догани слугувало вчиненням ним дисциплінарного проступку - невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень, яке виявилося у неналежному рівні службової дисципліни та неналежному виконанні своїх посадових обов'язків начальника Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл.
Варто зазначити, що Верховний Суд у постанові від 28.04.2022р. у справі № 540/2464/19 розмежував поняття «перевищення службових повноважень», «прийняття необґрунтованого рішення або рішення, що суперечить закону» та «невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків», зазначивши, що наведені діяння є різними видами дисциплінарних проступків з різними правовими наслідками.
При цьому, кожне з вказаних діянь містить самостійний склад дисциплінарного правопорушення (є окремим дисциплінарним проступком) і за кожне з цих діянь передбачені різні види дисциплінарних стягнень. Тому правильне встановлення виду дисциплінарного проступку є важливою складовою конституційної гарантії захисту від незаконного звільнення.
Зокрема, невиконання чи неналежне виконання посадових обов'язків полягає у невчиненні чи неналежному вчиненні особою дій у межах наданих їй законом прав та обов'язків.
Наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля № 230 від 07.04.2020р. затверджено Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції, відповідно до змісту якого територіальний орган Держекоінспекції очолює начальник, який має двох заступників, у тому числі одного першого. Начальник та заступники начальника Інспекції призначаються на посади та звільняються з посад Головою Держекоінспекції відповідно до законодавства про державну службу. Начальник Інспекції за посадою є Головним державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища відповідної території (Т.1, а.с.219-227).
Відповідно до пп.17 п.6 Положення про територіальні органи Держекоінспекції начальник інспекції підписує накази (Т.1, а.с.219-227).
Аналогічні положення містяться в Положенні про Державну екологічну інспекцію у Закарпатській обл., затв. наказом Державної екологічної інспекції № 49 від 02.02.2021р. (Т.1, а.с.230-247).
Згідно посадової інструкції начальника Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл., затвердженої т.в.о. Голови Державної екологічної інспекції України 28.03.2022р., метою посади є забезпечення належної організації роботи органу; основні обов'язки: здійснює керівництво за її діяльністю, несе персональну відповідальність за організацію та результати її діяльності; підписує накази та листи; розподіляє обов'язки між своїми заступниками.
Із вказаною посадовою інструкцією позивач ознайомився 28.03.2022р., про що свідчить його особистий підпис (Т.1, а.с.153-154).
Наказом начальника Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл. № 207 від 01.07.2022р. внесено зміни до Розподілу обов'язків між начальником інспекції його першим заступником та заступником, затв. наказом інспекції № 824 від 27.09.2021р., виклавши його в новій редакції (Т1, а.с.248-252).
Згідно вказаного Розподілу обов'язків встановлено наступний порядок взаємозамінності начальника інспекції, першого заступника та заступника начальника: у разі відсутності начальника інспекції виконуючим обов'язки начальника окремим наказом визначається перший заступник начальника інспекції; у разі відсутності начальника інспекції та першого заступника інспекції виконуючим обов'язки начальника окремим наказом визначається заступник начальника інспекції.
За Розподілом обов'язків між начальником Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл., його першим заступником та заступником (накази № 207 від 01.07.2022 та № 824 від 27.09.2021р.) начальник інспекції, крім вище перелічених повноважень у Положенні про Інспекцію, безпосередньо спрямовує та контролює діяльність першого заступника та заступника начальника Інспекції.
Згідно п.3 вказаних наказів інспекції контроль за їх виконанням начальник інспекції ОСОБА_1 залишив за собою.
Як можна встановити із змісту вищеперерахованих доказів, невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень, зі сторони ОСОБА_1 полягало у неналежному рівні службової дисципліни та неналежному виконанні своїх посадових обов'язків начальником Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл., що виразилося у підписанні першим заступником начальника інспекції чотирьох наказів щодо залучення спеціалістів інспекції в рамках кримінальних проваджень, а саме: № 119 від 31.03.2022р. «Про виділення спеціаліста», № 120 від 31.03.2022р. «Про виділення спеціаліста», № 123 від 04.04.2022р. «Про виділення спеціаліста»; № 301 від 21.09.2022р. «Про виділення спеціалістів» (Т.2, а.с.19-26).
Згідно цих наказів від імені інспекції були скеровані відповідні спеціалісти для участі в проведенні огляду місць рубки дерев на території Закарпатської обл. в межах відповідних кримінальних проваджень.
Надаючи правову оцінку вказаним обставинам в їх сукупності, колегія суддів звертає увагу на такі обставини.
Як вже зазначено, наказом Державної екологічної інспекції України № 25-тр/т від 25.03.2022р. «Про поновлення ОСОБА_1 » поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл. - Головного державного інспектора з охорони навколишнього середовища Закарпатської обл. з 27.01.2021р.
Вказаний наказ оголошений по установі згідно наказу Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл. № 72-о від 28.03.2022р. (Т.1, а.с.127).
За таких обставин, факти підписання наказів посадовими особами інспекції до 28.03.2022р. не можуть бути враховані під час вирішення питання притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, оскільки позивач з об'єктивних причин не міг вплинути на їх підписання.
Стосовно підписання решти наказів колегія суддів наголошує на тому, що останні стосуються скерування відповідних спеціалістів інспекції для участі в проведенні огляду місць рубки дерев на території Закарпатської обл. в межах відповідних кримінальних проваджень, тобто, не торкаються основної діяльності установи.
Також відповідачем не доведено, що вказані накази були оскаржені в судовому порядку, скасовані відповідачем тощо. Окрім цього, про будь-які негативні наслідки, спричинені вказаними наказами, відповідач під час судового розгляду не зазначав.
Разом з тим, в службовій записці, яка слугувала підставою для порушення дисциплінарного провадження стосовно позивача, та поданні дисциплінарної комісії вказано про можливість оскарження таких наказів, здійснення недопуску до проведення заходів державного нагляду (контролю) - планових і позапланових заходів тощо. Разом з тим, такі твердження є лише припущеннями відповідача, що не ґрунтуються на фактичних обставинах справи і не підтверджуються відповідними доказами.
В частині наявності в діях позивача складу дисциплінарного проступку колегія суддів керується тим, що відповідачем не встановлено під час проведення дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_1 тої обставини, що останній відмовився від підписання наказів № 119 від 31.03.2022р. «Про виділення спеціаліста», № 120 від 31.03.2022р. «Про виділення спеціаліста», № 123 від 04.04.2022р. «Про виділення спеціаліста»; № 301 від 21.09.2022р. «Про виділення спеціалістів», або свідомо допустив їх підписання першим заступником.
Також дисциплінарною комісією дії позивача розцінені як нездійснення керівництва інспекцією, безпосереднього спрямування та контролю за діяльністю першого заступника і заступника, незабезпечення належного рівня службової дисципліни. Однак така оцінка дій позивача є лише абстрактною та поверхневою, не підкріпленою жодними доказами.
В матеріалах справи відсутні докази вчинення позивачем конкретних негативних дій (бездіяльності) як керівника Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл., якими завдано або могло бути завдано певної шкоди, порушено нормальну діяльність установи тощо.
Окрім цього, колегія суддів звертає увагу на те, що твердження позивача про упереджене ставлення до нього зі сторони відповідача під час судового розгляду не були спростовані або заперечені представниками останнього.
Згідно із ч.ч.1 і 2 ст.77 Закону України «Про державну службу» рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб'єкта призначення.
У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення.
Аналіз змісту наказу т.в.о. Голови Державної екологічної інспекції України № 38-тр/т від 28.03.2023р. «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_4 » вказує на те, що такий не містить стислого викладу обставин справи, не розкриває виду дисциплінарного проступку і його юридичної кваліфікації.
Такі обставини є істотним порушенням процедури притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності, яке впливає на остаточний її результат.
Головною рисою індивідуальних актів є їхня конкретність (гранична чіткість), а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата, конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами; чітка відповідність такого акту нормам чинного законодавства.
Відповідно до ст.17 Закону України Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини суди застосовують при розгляді справ Конвенцію і практику Суду як джерело права.
В рішенні Європейського суду з прав людини в справі «Рисовський проти України» (Заява № 29979/04 пп.70,71) суд підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (п.70 рішення). Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (п.71 рішення).
Таким чином, відповідач формально зазначив підстави притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, не врахував всіх обставин справи, неналежним чином обґрунтував своє рішення про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, через що безпідставно притягнув позивача до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани.
Отже, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що оскаржуваний наказ № 38-тр/т від 28.03.2023р. «Про застосування дисциплінарної стягнення до ОСОБА_1 » прийнятий відповідачем з дотримання вимог чинного законодавства.
Щодо решти доводів апелянта, зокрема, викладених у поясненні до апеляційної скарги, колегія суддів наголошує на тому, що такі не покладалися в основу заявленого позову. Водночас, в силу приписів ч.5 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції.
Із урахуванням наведеного, колегія суддів приходить до переконливого висновку про те, що заявлений позов є підставним та обґрунтованим, а тому підлягає до задоволення, з вищевикладених мотивів.
За правилами ст.139 КАС України належить змінити розподіл судових витрат та стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Державної екологічної інспекції України на користь позивача судові витрати у розмірі 1073 грн. 60 коп. сплаченого судового збору за подання позовної заяви та 1610 грн. 40 коп. сплаченого судового збору за подання апеляційної скарги; всього - 2684 грн. (Т.1, а.с.14; Т.2, а.с.174).
Враховуючи викладене, доводи апеляційної скарги є суттєвими і складають підстави для висновку про неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права (незастосування закону, який підлягав застосуванню), що призвело до неправильного вирішення справи, через що рішення суду підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про задоволення заявленого позову, з вищевикладених мотивів.
Керуючись ст.139, ч.3 ст.243, ст.310, п.2 ч.1 ст.315, ст.317, ч.1 ст.321, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, апеляційний суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу представника адвоката Москаля Геннадія Геннадійовича, діючого на підставі ордеру на надання правничої (правової) допомоги від імені та в інтересах ОСОБА_1 , задовольнити.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 27.06.2023р. в адміністративній справі № 260/2566/23 скасувати та прийняти нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати наказ Державної екологічної інспекції України № 38-тр/т від 28.03.2023р. «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 », яким застосовано до ОСОБА_1 , начальника Державної екологічної інспекції у Закарпатській обл. - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Закарпатської обл., дисциплінарне стягнення у вигляді догани.
Змінити розподіл судових витрат, при цьому стягнути на користь ОСОБА_1 (місцепроживання: АДРЕСА_1 ; РНОКПП НОМЕР_1 ) за рахунок бюджетних асигнувань Державної екологічної інспекції України (01042, м.Київ, Новопечерський пров., буд.3, корпус 2; код ЄДРПОУ 37508533) наступні судові витрати у вигляді: сплаченого судового збору за подання до суду позовної заяви в розмірі 1073 грн. 60 коп.; сплаченого судового збору за подачу апеляційної скарги в розмірі 1610 грн. 40 коп.; всього: 2684 (дві тисячі шістсот вісімдесят чотири) грн.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня проголошення судового рішення; у випадку оголошення судом апеляційної інстанції лише вступної та резолютивної частини судового рішення зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя Р. М. Шавель
судді Н. В. Бруновська
С. М. Кузьмич
Дата складання повного тексту судового рішення: 19.10.2023р.