ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/6286/23 Суддя (судді) першої інстанції: Виноградова Д.О.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 жовтня 2023 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Ключковича В.Ю.,
суддів Беспалова О.О.,
Грибан І.О.,
розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Чернігівського обласного центру зайнятості на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 липня 2023 року, в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін, у справі за адміністративним позовом Чернігівського обласного центру зайнятості до Управління північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправною та скасування вимог, -
ВСТАНОВИВ:
Чернігівський обласний центр зайнятості звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Управління північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області в якому просив суд визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області щодо усунення виявлених перевіркою порушень законодавства від 14.04.2023 № 262515-14/1273-2023.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 25.07.2023 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Позивач не погоджується з рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 25.07.2023 та просить скасувати таке, та задовольнити позовні вимоги.
Позивач вказує, що у даній справі, зміст спірної вимоги, яка є Індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов'язки для Чернігівського обласного центру зайнятості, якій вона адресована, полягає в тому, щоб усунути порушення законодавства та падати інформацію про вжиті заходи з усунення порушень. Додатково про обов'язковий характер даної вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду.
Висновки суду першої інстанції щодо неможливості оскарження такого роду рішення до адміністративного суду із посиланням на встановлений законодавством судовий порядок стягнення збитків за позовом контролюючого органу, на думку позивача, є безпідставними як самі по собі, так і з огляду на факт прийняття до розгляду і вирішення судами по суті позовних вимог щодо оскарження пунктів письмової вимоги суб'єкта владних повноважень.
Позивач вважає, що суд першої інстанції позбавив Чернігівський обласний центр зайнятості можливості довести незаконність вимоги, направленої Держаудитслужбою, яка, при цьому, є обов'язковою для виконання. Так, позивач оскаржує вимогу, де ставилось питання Держаудитслужбою не лише про усунення виявлених порушень законодавства, у тому числі відшкодування зайво сплачених коштів, але й вказувалась вимога про стягнення таких коштів з третіх осіб. Зазначене свідчить, що позивач обрав правильний спосіб захисту, однак суд першої інстанції позбавив права позивача заперечувати не тільки проти вимоги, а і проти висновків по суті проведеної перевірки, за результатами якої фактично здійснено висновок про необхідність заявлення Чернігівським обласним центром зайнятості вимог до третіх осіб з метою стягнення, на думку Держаудитслужби, зайво сплачених коштів.
Так, суд першої інстанції, обґрунтовуючи свої висновки, зазначає про порушення бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу, посилаючись, при цьому, на Бюджетний кодекс України.
Однак, позивач звертає увагу, що відповідно до ст. 8, ч. 2 ст. 17 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» кошти Фонду не включаються до складу Державного бюджету України. Тобто, бюджетне законодавство не поширюється.
Щодо суті спірних правовідносин, позивач зазначає наступне.
За результатами проведення процедури закупівлі - відкритих торгів між Чернігівським обласним центром зайнятості та Товариством з обмеженою відповідальністю «Екотехноінвест» був укладений договір від 29.11.2019 № 580 про закупівлю (постачання) природного газу на 2020 рік в обсязі річного планового обсягу постачання - 150 000 куб.м, на загальну суму 723 900 грн. (з урахуванням ПДВ). Ціна за 1 000 куб.м, природного газу - 4 826 грн ( з урахуванням ПДВ).
Пунктом 3.1. Договору № 580 встановлено, що розрахунки за поставлений Споживачеві газ здійснюються за цінами, що вільно встановлюються між Постачальником та Споживачем, з урахуванням коливання ціни на природний газ на ринку, в межах загальної вартості природного газу, визначеного цим Договором.
В той же час, Держаудитслужба в Акті перевірки зазначає, що додаткові угоди до Договору № 580 є нікчемними, оскільки обмеження ціни за одиницю товару в розмірі 10%, передбачене п. 2 ч. 4 ст. 36 Закону України «Про публічні закупівлі», застосовується як максимальний ліміт щодо зміни ціни, визначеної в договорі, незалежно від того, як часто відбуваються такі змін. Крім того, Держаудитслужба вважає, що висновки торгово-промислової палати не є документами, які підтверджують коливання ціни газу на ринку. Позивач вважає, що вказані висновки Держаудитслужби зроблені без посилання на жодний нормативний акт, а лише на підставі власної суб'єктивної думки.
Крім того, в розділі «Щодо зміни ціни за одиницю товару не більше ніж на 10 відсотків» роз'яснення від 27.10.2016 № 3302-06/34307-06, Уповноважений орган зазначає: «Таким чином, у залежності від коливання ціни товару на ринку сторони протягом дії договору про закупівлю можуть вносити зміни декілька разів в частині ціни за одиницю товару не більше ніж на 10 відсотків кожного разу з урахуванням попередніх змін, внесених до нього, сукупність яких може перевищувати 10 відсотків від ціни за одиницю товару, визначеної сторонами на момент укладання договору про закупівлю та за умови, що зазначена зміна не призведе до збільшення суми, визначеної у договорі, і викопати свої зобов'язання відповідно до такого договору з урахуванням зазначених змін».
Позивач наголошує, що вимогами чинного законодавства не передбачено, якими саме документами має бути підтверджено коливання цін на товари.
Відтак, довідка торгово-промислової палати, яка є повноважним органом, що має право, зокрема здійснювати моніторинг цін та визначати вартість товару, містить інформацію щодо ціни на певні товари на певну дату, а отже з аналізу наявної в них інформації та ціни за одиницю товару, визначеної у договорах, укладених між сторонами, можна прослідкувати динаміку цін, а отже встановити її рух у бік збільшення чи зменшення та встановити факт наявності коливання ціни.
На думку позивача, експертні висновки торгово-промислової палати є належними підтверджуючими документами, на підставі яких можна встановити коливання ціни на природний газ.
В подальшому, керуючись п. 2 ч. 4 ст. 36 Закону України «Про публічні закупівлі» та пунктами 3.11., 12.3., 12.4., 12.5. Договору, позивачем укладені наступні додаткові угоди до Договору № 580:
Додатковою угодою від 10.11.2020 № 1 з 01.11.2020 була збільшена ціна за одиницю товару - природного газу на 10%. Ціна за 1 000 куб.м, природного газу склала 5 308,60 грн (з урахуванням ГІДВ). Річний плановий обсяг постачання газу зменшено до 142 558,483 куб.м. Загальна сума Договору залишилась без змін.
Збільшення ціни природного газу було підтверджено Постачальником Експертними висновками Київської торгово-промислової палати від 04.09.2020 № Ц-967 та від 11.09.2020 Ц-968/1.
Додатковою угодою від 11.12.2020 № 2 з 01.12.2020 була збільшена ціна за одиницю товару - природного газу на 9,99 %. Ціна за 1 000 куб.м, природного газу склала 5 839,44 грн (з урахуванням ГІДВ). Річний плановий обсяг постачання газу зменшено до 101 830,12 куб.м. Загальна сума Договору зменшена до 526 513,98 грн.
На підтвердження коливання ціни природного газу, як товару на ринку. Постачальником надано експертні висновки Київської торгово-промислової палати від 26.10.2020 № Ц - 1195/2 та від 02.11.2020 № Ц - 1225.
Додатковою угодою від 28.12.2020 № 3 продовжено дію Договору на строк, достатній для проведення процедури закупівлі на початку наступного року, в обсязі, ще не перевищує 20% суми, визначеної в Договорі, а саме - по 28.02.2021.
Додатковою угодою від 22.01.2021 № 4 з 01.01.2021 була збільшена ціна за одиницю товару - природного газу на 9,99%. Ціна за 1 000 куб.м, природного газу склала 6 423,36 грн (з урахуванням ПДВ). Плановий обсяг постачання газу склав 117 661,89 куб.м., в т.ч.: 2020 рік - 95 648,39 куб.м., січень 2021 - 22 013,50 куб.м. Загальна сума Договору склала 631 816,78 грн, в т.ч.: 2020 рік - 490 416,14 грн, січень 2021 - 141 400,64 грн.
На підтвердження росту ціни природного газу на УЕБ Постачальником був наданий Експертний висновок Київської торгово-промислової палати від 04.01.2021 № Ц-1/4.
Додатковою угодою від 24.02.2021 № 5 відкореговані загальна вартість Договору та обсяг постачання газу, враховуючи його фактичний обсяг постачання в січні 2021.
Плановий обсяг постачання газу склав 116 877,43 куб.м., в т.ч.: 2020 рік - 95 648,39 куб.м., січень 2021 - 21 229,04 куб.м. Загальна сума Договору склала 626 777,91 грн, в т.ч.: 2020 рік - 490 416,14 грн, січень 2021 - 136 361,77 грн.
Таким чином, позивач вважає, підвищення ціни за одиницю товару відповідно до зазначених додаткових угод є об'єктивним, документально обґрунтованим, здійсненим відповідно до вимог п. 2 ч. 4 ст. 36 Закону України «Про публічні закупівлі» та пунктів 3.11., 12.3., 12.4,, 12.5. Договору № 580 та не призвело до збільшення суми, визначеної в Договорі, навіть із врахуванням вартості природного газу, спожитого в січні 2021,
Для забезпечення опалення власних приміщень 16 філій Центру зайнятості у 2021 році 27.11.2020 були оголошені відкриті торги на закупівлю природного газу в обсязі 125 000 куб.м, на очікувану вартість 1 135 000 грн.
Після відхилення тендерних пропозицій трьох потенційних постачальників природного газу, учасник процедури закупівлі - ТОВ «Чернігівгаз Збут» був визнаний переможцем відкритих торгів та отримав повідомлення про намір укласти договір про закупівлю.
За результатами відкритих торгів позивачем був укладений договір з ТОВ «Чернігівгаз Збут» від 25.01.2021 № 41АВ147-88-21/54 про постачання природного газу для потреб філій Центру зайнятості в обсязі 125 000 куб.м, з 01.02.2021 по 31.12.2021 на загальну суму 811 250 грн, ціна за 1 куб.м. - 6,49 грн (з урахуванням ПДВ). '
В Акті перевірки Держаудитслужби зазначено, що, на її думку, Договір № 41 АВ 147-88-21/54 є нікчемним, оскільки умови договору про закупівлю відрізняються від змісту тендерної пропозиції; додаткові угоди до нього є нікчемними в силу закону; довідки торгово-промислової палати не підтверджують коливання ціни; обмеження зміни ціни за одиницю товару в розмірі 10% застосовується як максимальний ліміт щодо зміни ціни, визначеної в договорі, незалежно від того, як часто відбуваються такі зміни.
Позивач вважає, що вказані висновки Держаудитслужби не мають жодного правового підґрунтя, більше того - суперечать чітко визначеним нормам Закону України «Про публічні закупівлі».
Так, між Центром зайнятості та ТОВ «ЧернІгівгаз Збут» договір про постачання природного газу укладений 25.01.2021. Істотні умови Договору наступні: плановий обсяг постачання природного газу - 125 000 куб.м., сума Договору - 811 250 грн, ціна за 1 куб.м, газу - 6,49 грн, період постачання газу - з 01.02.2021 по 31.12.2021 тощо.
Пунктом 11,1. Договору № 41АВ147-88-21/54 встановлено, що Договір набуває чинності з дати його підписання Сторонами та скріплення печатками, а отже - з 25.01.2021.
Пропозиція ТОВ «ЧернІгівгаз Збут» за результатами електронного аукціону склала 811 250 грн, що відповідає сумі в укладеному Договорі № 41АВ147-88-21/54.
Таким чином, умови Договору № 41АВ147-88-21/54 не відрізняються від змісту тендерної пропозиції переможця та відповідають вимогам Закону та Цивільного кодексу України.
Отже, позивач вказує, що правовими підставами внесення змін до Договору № 41АВ147-88-21/54 була чітко встановлена норма Закону України «Про публічні закупівлі»: п. 2 ч. 5 ст. 41 вказаного Закону, яким прямо передбачена можливість неодноразового збільшення ціни за одиницю товару до 10%, про це свідчить формулювання «не частіше ніж один раз на 90 днів з моменту підписання договору про закупівлю». Більше того, обмеження щодо строків зміни ціни за одиницю товару не застосовується у випадках зміни умов договору про закупівлю бензину та дизельного пального, газу та електричної енергії.
Крім того, такий порядок застосування даної норми Закону України «Про публічні закупівлі» наведений також і в листі-роз'ясненні Мінекономіки України, як Уповноваженого органу, від 24.11.2020 № 3304-04/69987-06 «Щодо укладення, виконання, зміни та розірвання договору про закупівлю».
21.09.2023 до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якій відповідач просить відмовити в задоволенні такої, а оскаржуване рішення - залишити без змін.
Відповідач зазначає, що вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов'язків позивача. Отже, у органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки закупівель підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов'язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.
Відповідач вказує, що збитки, щодо наявності яких зроблено висновок в ході проведення перевірки закупівель, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не під час розгляду позову підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Так, предметом договору є газове паливо (ДК 021:2015 09120000-6 «Газове паливо») з річним плановим обсягом до 150 000 куб. м., загальною сумою договору в розмірі 723 900 грн з ціною визначеною пунктом 3.2. договору за 1 000 куб.м. 4 826,00 гривень.
Відповідач звертає увагу, що в експертних висновках зазначено, що вони носять інформаційний характер та не містять будь-якої інформації стосовно коливання ціни на ринку ні в абсолютному ні у відсотковому виразі.
Крім того, співставленням даних висновку від 02.11.2020 № Ц-1225 з висновком від 26.10.2020 № Ц-1195/2, можна зробити висновок, що ціни на природний газ (ресурс листопада 2020 року, передплата) зросли в порівнянні з цінами на природний газ (ресурс жовтня 2020 року, передплата) на 82,34 грн (або на 1,244%).
В той же час, обмеження зміни ціни за одиницю товару в розмірі 10%, передбачене п. 2 ч. 4 ст. 36 Закону України «Про публічні закупівлі», в редакції чинній на момент проведення процедури закупівлі, застосовується як максимальний ліміт щодо зміни ціни, визначеної в договорі, незалежно від того, як часто відбуваються такі зміни (кількість підписаних додаткових угод).
Враховуючи вищенаведене, при укладенні додаткової угоди № 2 до Договору № 580, на думку відповідача, позивачем не дотримано вимоги п. 2 ч. 4 ст. 36 Закону України «Про публічні закупівлі», в редакції чинній на момент проведення процедури закупівлі, зокрема безпідставно змінено істотні умови Договору, оскільки перевищено максимальний розмір обмеження зміни такої ціни (підвищення склало 21% від початкової ціни) в період виконання умов договору. Оскільки Додаткову угоду № 2 укладено з порушенням п. 2 ч. 4 ст. 36 Закону України «Про публічні закупівлі», в редакції чинній на момент проведення процедури закупівлі, то така додаткова угода є нікчемною в силу вказаного Закону, в редакції чинній на момент проведення процедури закупівлі. З огляду на те, що додаткова угода № 2 є нікчемною в силу Закону України «Про публічні закупівлі», в редакції чинній на момент проведення процедури закупівлі, то і укладання наступних додаткових угод є безпідставним. Таким чином, внаслідок внесення, додатковими угодами № 2 від 11.12.2020 та № 4 від 22.01.2021, змін до істотних умов договору, здійснених з порушенням п. 2 ч. 4 ст. 36 Закону України «Про публічні закупівлі», в редакції чинній на момент проведення процедури закупівлі, позивачем впродовж грудня 2020 року - лютого 2021 року зайво сплачено за природний газ ТОВ «Екотехноінвест» за Договором № 580 за рахунок коштів Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України в загальній сумі 34 717,04 гривень.
Також, перевіркою встановлено, що за результатами проведення закупівлі, результати якої опубліковано на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель за номером ID:UA-2020-l 1-27-001135-Ь, Позивачем укладено Договір № 41АВ147-88-21/54 про постачання природного газу від 25.01.2021 з ТОВ «Чернігівгаз Збут».
Умови Договору № 41АВ147-88-21/54, укладеного 25.01.2021 з ТОВ «Чернігівгаз Збут», не відрізнялись від змісту тендерної пропозиції, зокрема в частині розміру ціни за 1 куб.м. 6,49 гривень.
Проте, у зв'язку з визначенням Додатковою угодою № 1 від 26.01.2021 ціни на газ в іншому розмірі - 7,13835 грн, ціна на газ передбачена Договором № 41АВ147-88-21/54 в редакції від 25.01.2021 так і не була задіяна в лютому 2021 року.
Слід зазначити, що у якості обґрунтування підвищення ціни надано цінову довідку Харківської торгово-промислової палати від 14.01.2021 № 62/21, що засвідчує коливання середньозваженої ціни по всіх умовах оплати (з ПДВ) в розмірі +25,19% (збільшено з 6 329,75 грн/1 000 куб.м, до 7 924,07 грн/1 000куб.м.), шляхом порівняння ресурсу січня 2021 року (станом на 13.01.2021) з ресурсом грудня 2020 року (станом на 31.12.2020).
Також, в ціновій довідці наведена інформація стосовно рівня цін по постачанню природного газу інших суб'єктів ринку природного газу (регіональних газопостачальних товариств та підприємств), що мають ліцензію на постачання природного газу з 01.01.2021. Діапазон цін на природний газ на ринку України становить - 8 250-10 363,89 грн за 1 000 куб.м, (з ПДВ).
Проте, вказану цінову довідку, що видана до підписання договору № 41АВ147-88-21/54 від 25.01.2021, на думку відповідача, не можна вважати обґрунтуванням підвищення ціни, оскільки в ній здійснюється порівняння середньозважених цін по всіх умовах оплати ресурсу січня 2021 року (станом на 13.01.2021) з ресурсом грудня 2020 року (станом на 31.12.2020) та засвідчується коливання ціни на ринку в період до підписання договору (договір підписано 25.01.2021). В даному випадку базовий місяць порівняння є січень 2021 року.
Слід зазначити, що за ціною передбаченою Додатковою угодою № 1 в розмірі 7,13835 грн за 1 куб.м., Центром оплата рахунків не здійснювалась, оскільки Додаткова угода №2 встановлює іншу ціну з 01.02.2020, а саме: Додатковою угодою № 2 від 09.03.2021, керуючись п. 2 ч. 5 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі», в редакції чинній на момент проведення процедури закупівлі, п. 13.1. та п.п. 13.5.6. п. 13.5. Договору № 41АВ147-88-21/54 збільшено ціну природного газу до 7,85147 грн за куб.м, (або на 20,978% від ціни договору), при цьому відкоригувавши загальний обсяг постачання до 103 324,6004 куб.м. Загальна сума договору не змінилась.
Таким чином, ТОВ «Чернігівгаз Збут» вигравши тендер на закупівлю газу з ціновою пропозицією в розмірі 6,49 грн за 1 куб.м, фактично розпочало постачання газу за ціною 7,85147 гривень.
У якості обґрунтування підвищення ціни надано цінову довідку Харківської торгово-промислової палати від 02.02.2021 № 232/21, що засвідчує коливання середньозваженої ціни по всіх умовах оплати (з ПДВ) в розмірі +11,57% (збільшено з 7 578,55 грн/1 000 куб.м, до 8 455,10 грн/1 000куб.м.), шляхом порівняння ресурсу лютого 2021 року (станом на 19.01.2021) з ресурсом січня 2021 року (станом на 04.01.2021). Також, в ціновій довідці наведена інформація стосовно рівня цін по постачанню природного газу інших суб'єктів ринку природного газу (регіональних газопостачальних товариств та підприємств), що мають ліцензію на постачання природного газу з 01.02.2021. Діапазон цін на природний газ на ринку України становить - 9 059,88 - 9 960 грн за 1 000,0 куб.м, (з ПДВ).
Проте, відповідач зазначає, що обмеження зміни ціни за одиницю товару в розмірі до 10%, передбачене п. 2 ч. 5 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі», в редакції чинній на момент проведення процедури закупівлі застосовується як максимальний ліміт щодо зміни ціни, визначеної в договорі, незалежно від того, як часто відбуваються такі зміни (кількість підписаних додаткових угод).
Відтак, внаслідок укладання додаткових угод №№ 1-2 з порушенням вимог ч. 4 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі», в редакції чинній на момент проведення процедури закупівлі та внесення ними змін до істотних умов договору, з порушенням п. 2 ч. 5 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі», в редакції чинній на момент проведення процедури закупівлі позивачем впродовж березня - квітня 2021 року зайво сплачено за природний газ ТОВ «Чернігівгаз Збут» за Договором № 41АВ147-88-21/54 за рахунок коштів Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України в загальній сумі 62 444,89 гривень.
Отже, перевіркою встановлено порушення в частині проведення закупівель за завищеними цінами, що призвело до втрат коштів Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України в загальній сумі 97 161,93 грн (КЕКВ 2274 «Оплата природного газу»).
Відповідач вважає, що обмеження до 10% застосовується як максимальний ліміт щодо зміни ціни, визначену в договорі, незалежно від того, як часто відбуваються такі зміни (кількість підписаних додаткових угод).
Відповідно до частин 1 та 2 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Заслухавши суддю - доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, надаючи правову оцінку обставинам справи у взаємозв'язку з нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, колегія суддів апеляційного суду виходить з наступного.
Матеріалами справи підтверджено, що відповідно до ст. 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-ХІІ, абз. 3 пп. 1 п. 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 № 631 зі змінами, та на підставі направлення на проведення перевірки, закупівель Чернігівського обласного центру зайнятості від 10.03.2023 № 73, виданого в.о. начальника Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області Перинською В.О., посадовими особами Держаудитслужби проведено перевірку закупівель, проведених Чернігівським ОЦЗ, укладення договорів про закупівлю та повноту їх виконання.
Перевірку проведено з 13.03.2023 по 22.03.2023 відповідно до питань програми перевірки.
За результатами перевірки Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області 24.03.2023 складено акт перевірки закупівель Чернігівського обласного центру зайнятості № 15-30/4, який позивач підписав із запереченнями.
В подальшому, 04.04.2023 Чернігівський ОЦЗ надіслав письмові заперечення до акта перевірки на адресу Держаудитслужби № 06.1/1127-23.
Заперечення Держаудитслужбою не прийняті та з метою усунення виявлених порушень Чернігівському ОЦЗ направлено вимогу щодо усунення виявлених перевіркою порушень законодавства від 14.04.2023 № 262515-14/1273-2023, у якій Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області вимагає:
1. Розглянути результати проведеної перевірки закупівель та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях.
2. Забезпечити відшкодування на користь Чернігівського ОЦЗ понесених зайвих витрат на оплату природного газу здійсненої постачальнику (ТОВ "Екотехноінвест") на загальну суму 34 717,04 грн, з урахуванням вимог статей 193 Господарського кодексу України та статей 526, 629, 653 Цивільного кодексу України.
3. Забезпечити відшкодування на користь Чернігівського ОЦЗ понесених зайвих витрат на оплату природного газу здійсненої постачальнику (ТОВ "Чернігівгаз Збут") на загальну суму 62 444,89 грн, з урахуванням вимог статей 193 Господарського кодексу України та статей 526, 629, 653 Цивільного кодексу України.
Вважаючи висновки Управління Північного офісу Держаудитслужби у Чернігівській області необґрунтованими, а вищевказану вимогу протиправною, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, прийшов до висновку, що звернення позивача з позовом про визнання протиправною та скасування вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби у Чернігівській області щодо усунення виявлених перевіркою порушень законодавства від 14.04.2023 № 262515-14/1273-2023, яка за своїм змістом спрямовані на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права.
Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За приписами ст. 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Згідно пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Стаття 2 Закону № 2939-ХІІ встановлює, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю шляхом проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.
За приписами п. 1 ст. 10 Закону № 2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надається право перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо).
Згідно п. 1 ч. 1 ст. 113 Бюджетного кодексу України (далі - БК України) до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю, зокрема, за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита).
Пункти 32, 33 ч. 1 ст. 116 БК України порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме: включення недостовірних даних до звітів про виконання державного бюджету (місцевого бюджету), річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет), а також порушення порядку та термінів подання таких звітів; порушення встановлених вимог щодо ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів.
За приписами пунктів 1, 2 ч. 1 ст. 117 БК України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема, як: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства; зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1 - 3, 10, 11, 14 - 29, 32 - 36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу.
Частина 1 ст. 118 БК України встановлює, що попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може застосовуватися учасниками бюджетного процесу, уповноваженими цим Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства.
Керуючись пп. 9 п. 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме:
вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства;
здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів;
застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства;
передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
На виконання п. 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; призупиняти в межах повноважень, передбачених законом, бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу в разі виявлення порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Аналогічні приписи містять пункти 7, 10 та 13 ст. 10 Закону № 2939-ХІІ, згідно із якими, органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Частина 2 ст. 15 Закону №2939-ХІІ обумовлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Як вірно зауважено судом першої інстанції, Верховний Суд неодноразово формував правові висновки щодо спірного питання, зокрема у постановах від 02.02.2020 у справі № 804/2282/16, від 20.03.2020 у справі № 814/380/17, від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16, від 09.04.2020 у справі № 0940/1822/18 та від 30.07.2020 у справі № 817/663/18, в тому числі його Великою Палатою (зокрема, постанова від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16), в яких Верховний суд зазначив, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави про стягнення збитків, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов'язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.
Отже, при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави про стягнення збитків, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Як підтверджено матеріалами справи, у пунктах оскаржуваної вимоги вказано на допущені позивачем порушення, у результаті яких заподіяні збитки, зазначено їх розмір та зобов'язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідних порушень згідно з вимогами законодавства.
Як вірно звернув увагу суд першої інстанції, позивач звертаючись до суду з позовом, не погоджується з висновками акта ревізії щодо допущених ним порушень та взагалі наявності таких порушень, як наслідок, з вимогами про відшкодування збитків.
Як вказано вище, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про стягнення цих збитків.
Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що наявність збитків, законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об'єкта про визнання вимоги протиправною.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що звернення позивача з позовом про визнання протиправною та скасування вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби у Чернігівській області щодо усунення виявлених перевіркою порушень законодавства від 14.04.2023 № 262515-14/1273-2023, яка за своїм змістом спрямована на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, а тому такий позов не підлягає задоволенню.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного суду від 23.04.2019 у справі № 820/339/17, від 11.02.2020 у справі № 804/2282/16, від 17.06.2021 у справі № 0440/6907/18 та від 22.07.2021 у справі № 520/1039/19.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Відтак, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.
Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції винесене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, судом повно з'ясовано обставини справи, а доводи апеляційної скарги не спростовують правильність висновків суду першої інстанції, у зв'язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.
Керуючись ст.ст. 242-245, 308, 311, 315, 316, 321-322, 325, 328-329 КАС України, суд,-
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Чернігівського обласного центру зайнятості залишити без задоволення.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 липня 2023 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя В.Ю. Ключкович
Судді О.О. Беспалов
І.О. Грибан